日本养老保险制度的变迁及其对我国的启示

杨 斌，王三秀

(1.长安大学 政治与行政学院， 陕西 西安 710064；2.华中科技大学 社会学系， 湖北 武汉 430074)



日本养老保险制度的变迁及其对我国的启示

杨 斌1，王三秀2

(1.长安大学 政治与行政学院， 陕西 西安 710064；2.华中科技大学 社会学系， 湖北 武汉 430074)

日本养老保险制度的发展可以划分为三个阶段：1920-1944年是养老保险制度的建立阶段；1945-1974年是养老保险制度快速发展阶段；1975年以来是养老保险制度的改革阶段。日本养老保险制度的发展经历了从制度建立到制度扩面，再到制度责权关系调整的历程，这与日本国家意识形态变化、人口老龄化等社会经济条件密切相关。从日本经验出发，中国应适时完善养老保险制度责任机制，注重中国共产党的执政理念，明确政府财政责任，立足传统文化，建立具有中国特色的养老保险制度。

养老保险；日本；国民年金；厚生年金；共计组合年金

二战以来，日本养老保险制度在曲折中建立并快速发展。受到西方福利文化及东亚儒家文化的双重影响，日本选择了一条兼具公助、互助和自助为一体的养老保险制度建设道路。日本独特的养老保险制度发展道路既有符合社会保障发展规律的特点，又表现出其自身的独特性。中国养老保险制度的发展借鉴了西方国家的经验，并在儒家文化的基础上形成了自己的特色。中日两国养老保险制度相近的文化基础与吸取西方国家经验的发展道路，促使两国在养老保险制度的建设上可以相互借鉴。本文通过梳理日本养老保险制度的发展，归纳总结日本国家经验，以期对中国养老保险制度的发展提供借鉴。

一、日本养老保险制度的变迁

(一)日本养老保险制度的建立和扩展阶段

1920-1944年，日本养老保险制度处于建立阶段。20世纪20年代初期，日本尝试建立公务员和船员的公共年金，但一度受阻。1939年，船员年金保险才得以建立。1941年，日本针对男性工资劳动者颁布《养老保险法》。1944年，日本将养老保险法修改为《厚生年金保险法》，建立了养老保险制度，主要覆盖5～10人的小企业，养老保险基金来源于雇主和雇员，政府对养老保险津贴进行财政支持[1]61-62。建立阶段的日本养老保险制度，其主要目的是为了配合战争，具有明显的战时体制色彩。

1945-1974年，日本养老保险制度不断发展和完善。首先，厚生年金制度不断改革完善。1946年，日本成立社会保险调查员。1947年，该委员会向国会提交《社会保障制度要纲》，将保障对象分为被雇佣者和个体经营者、农民和自由职业者两大部分，保障种类分为伤病、残疾、死亡、生育、儿童、养老、失业等7大方面。1948年，日本建立了遗属年金和遗孤年金，并提高了厚生年金津贴。1954年，日本颁布新的《厚生年金保险法》，规定厚生年金津贴实行定额比例与收入比例相结合的方式。其次，建立共济组合年金制度。1953年的《私立学校教职员共济组合法》，建立了私立学校教职员共济组合制度。1954年，建立了地方公务员共济组合制度。1955年，建立了公共企业职员共济组合制度。1957年，建立了农林渔业团体职员共济组合制度。再次，国民年金保险的建立。20世纪50年代末，日本未能参加任何一种养老金制度者有4700万人[2]38。同时，由于存在大量的中小企业、海外移民、农业人口、临时工和季节工等，日本积极推进国民年金制度发展的步伐。1955年，设立国民年金规划办公室。1957年，设置国民年金保险专项预算。1958年，成立国民年金委员会。1959年，颁布《国民年金法》，规定未加入其他保险的20岁以上60岁以下的日本国民参加缴费型国民年金；超过60岁或生活困难者参加免费型国民年金。1961年，政府修改《国民年金法》，促进国民年金与其他养老保险制度的衔接。1962年，领取厚生年金的受益人数仅占老人人口的2.9%，1971年受益者达到15%，1974年为26%，1975年为35%。1975年，国民年金为59%，厚生年金为22%，其他各种共济组合为17%[3]60。

同时，在养老保险发展阶段，政府不断提高养老保险津贴的调整力度。1965年，日本将参加厚生年金20年月平均收入为2.5万日元被保险人的厚生年金津贴提高到每月10000日元。1966年，将夫妇两人每月的国民年金津贴提高到10000日元。1971年，将厚生年金津贴提高了10%。1972年，将缴费型国民年金津贴提高10%，并提高了免费型国民年金津贴标准。1973年，再次提高厚生年金标准。

(二)日本养老保险制度的改革阶段

1975年以来，日本养老保险制度进入改革阶段。1973年的世界性经济危机对日本经济的发展造成了较大的影响。1975-1980年，国民生产总值年增长率为4.5%，1980-1985年为3.8%[4]。与此同时人口老龄化也给养老保险制度运行带来了财政压力。1970年，厚生年金和国民年金支出分别占社会保险支付总额的9%和10%；1980年，厚生年金和国民年金支出占社会保险支出的比例已经增长到30%。

1974年，自民党总干事桥本三郎提出建立以家庭和社区为基础、充分发挥个人责任的日本型福利社会。1975年，三本首相提出要兼顾个人、家庭、社区三者在社会保障中的责任。1986年的《厚生白皮书》，提出了自助、互助、公助福利社会。20世纪末，日本养老金制度改革的重点是实现养老保险费用老、中、青各个年龄段的公平负担，强化市场机制、民营机制在社会保障领域中的作用。

2003年，日本延长养老保险缴费年限，将政府负担的国民基础年金津贴的比例从1/3提高到1/2，将退休年龄推迟到65岁，并提高了养老金缴费率。2004年，政府对基础年金财政支出比例由1/3增加到1/2，提高了厚生年金保险率。厚生年金的支付水准以50%为下限，尽可能靠近55%[5]175。

2012年的《年金功能强化法案》，将老龄基础年金领取资格由25年缩短到10年，将厚生年金的适用范围扩大到短时间劳动者。同年的《受雇人年金一元化法案》，将公务员和私立学校的教职人员加入厚生年金保险，统一共济年金和厚生年金的保费，其目的是将共济年金统一到厚生年金保险制度中，实现受雇人员与公务员在年金保险中的公平。

经过不断的改革与发展，日本养老保险制度逐渐形成了三支柱养老保险制度体系：第一支柱为国民养老保险(公助)；第二支柱为厚生养老年金和共济年金(互助)；第三支柱为厚生年金基金和企业年金(自助)。国民年金中第1号被保险者为：学生、农民、个体、自由职业者等。第2号被保险者为：厚生年金、共济组合参加者，即正式被雇佣者。第3号被保险者为：由第2号保险者抚养的配偶，保险金由第2号保险者支付。

二、日本养老保险制度变迁的特点

(一)经历了由“制度建立—制度扩面—制度责权关系调整”的历程

1944年，日本建立了厚生年金制度。其后，分别于1953年、1954年、1955年、1957年、1959年建立了私立学校教职员共济组合制度。地方公务员共济组合制度、公共企业职员共济组合制度、农林渔业团体职员共济组合制度等。1959年，建立国民年金制度，同时，不断提高养老保险保障水平。日本政府分别于1965年、1966年、1969年、1971年、1972年、1973年提高养老保险制度津贴水平。经历了养老保险制度扩面和津贴提升阶段之后，养老保险制度进入责权调整阶段，表现为自助、互助、公助福利社会的建设。这符合西方国家养老保险制度的发展规律。“西方国家社会保障制度的发展历程从制度体系上来说，可以概括为从社会保障制度的内容体系发展到社会保障制度的结构体系，进而发展到社会保障制度层次体系的历史过程。”[6]377

(二)养老保险制度的发展与意识形态的变化密切相关

意识形态对养老保险制度的发展产生了重要影响[7]。1945年，占领军基于“国家说”、“人权说”，提出社会保障的基本原则为国家责任、最低生活水平维持和无差别平等待遇等，这一认识对建立初期的日本养老保险制度起到关键作用。其后，在吸收德国和英国社会保障模式的经验下，日本将以保守型体系的德国模式和以普遍主义体系的英国模式结合起来，选择了中间道路。同时，日本养老保险制度的发展受到儒家文化的影响，家庭、个人在养老中的作用被强化。在这种多元的意识形态的影响下，日本型福利社会思想逐渐形成。1975年，村上泰亮提出日本型福利社会应建立在企业在社会福利事业上发挥基金作用的基础上。1976年，坂本二郎指出家族保障、企业保障是日本福利的特色。1979年，香山健一在“充实家庭基盘”中，指出日本福利生活有五个要素：各个人的自立自助的努力、各家族的自立自助和家庭成员的相互扶助、各区域社会内的相互扶助、地方和中央政府的公共支持和扶助[8]。在日本综合化的社会福利思想的影响下，日本积极构建自助、互助、公助的日本型福利社会，并注重国家、企业和个人责任的均衡。

(三)充分融合德国模式、英国模式和东亚儒家文化

日本“以德国为模式建构了社会保险的基本体制结构，而后，逐步向英国型的普遍主义模式移行。”在制度建立初期，主要借鉴了德国的职业型养老保险方式，建立了厚生保险制度和各种共济组合。该方式的覆盖对象主要为被雇佣者。在制度发展过程中，又借鉴了英国的普遍型养老保险方式，建立了覆盖所有国民的国民年金制度。其后，又根据东亚文化，重视家庭和个人在养老方面的作用，不断调整雇员和雇主的养老保险缴费比率，建立了立足于本国国情、充分借鉴西方经验的自助、互助和公助相结合的混合模式的养老保险制度。在这个制度框架下，通过国民年金制度实现对全体国民的覆盖，通过厚生保险制度、职业年金制度覆盖私营企业、个体业者，通过国民年金、共济组合年金覆盖公务员、教师等群体，实现了全民皆保险的目标。

(四)日本养老保险制度的发展与人口老龄化紧密相联

1980-2000年，65岁以上人口比重和80岁以上人口比重分别增长了89%和170%。2000-2020年，则分别增加了54%和107%[9]。老龄化的加剧加重了养老保险政府财政责任的负担。1980年，用于养老、医疗、护理等社会保障方面的预算费用占一般支出的26.7%，1990年为32.8%，2008年为46.1%[10]328。老龄化的加剧促使政府调整政府、社会与个人的责权关系。1975-1989年，日本政府降低对养老保险的财政支持力度，养老保险责任由政府向个人转嫁。20世纪末，日本养老保险制度改革的重点是实现养老保险费用老、中、青各个年龄段的公平负担。另外提高养老保险个人缴费率。对于国民年金而言，1994-1998年，保险费由11100日元提高到13300日元。对于厚生年金，1994年之前，保险费增加率为每5年提高2.2%，1994年改革每5年提高2.5%，2000年，规定5年内维持保险费不变，之后每5年提高2.5%[11]84。

(五)政府承担明确的财政责任

在日本养老保险制度发展中，政府承担养老保险所需资金的1/3。1954年的《厚生年金保险法》，确定国库承担比例为由10%提高到15%。1959年的《国民年金法》，提出国民年金财源2/3来自参保者缴纳的保险金，1/3源自国家财政。在国民年金运行中，政府通过财政补贴采取了“10年年金”、“5年年金”的过渡性措施。老龄福利年金的费用由国家财政负担。2003年，政府提出基础年金的国库负担比例由1/3提高到1/2。2012年，提出从2014年起基础年金的国库负担永远固定在1/2。可以发现，社会保险的“保险人”身份由“国家”来承担，国民年金、厚生年金等都由国家来做保险者[12]196。

三、日本养老保险制度变迁对我国的启示

日本养老保险制度的变迁为我国提供了宝贵的经验，我国可在以下方面进行养老保险制度的改革。

(一)适时调整养老保险制度的责权关系

日本养老保险的变化符合社会保障制度发展规律。我国应积极吸取日本经验，在实现制度全覆盖之后，进行养老保险制度责权关系的调整。1978年，为了应对城镇劳动者老年问题，我国为企业职工、机关事业单位工作人员建立养老保险制度。2009年和2011年，为了应对农村居民和城镇居民老年问题，建立了新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度。我国在2011年实现了养老保险制度的全覆盖，其实际覆盖面不断扩大。目前，我国养老保险制度存在的关键问题在于政府、企业、社会与个人责权关系的不明晰。具体而言，中央政府与地方政府养老保险财权与事权不对称；省、市、县政府财政责任划分不明确；企业养老保险责任负担中，个人养老保险责任需要改善。因此，应通过适时、适度调整养老保险责权关系实现我国养老保险制度的可持续发展。

(二)注重中国共产党执政理念对养老保险制度发展的影响

计划经济时期，我国养老保险制度的发展追求社会稳定的目标，推动其发展的理念为公平理念，政府责任被扩大化，养老保险制度的发展表现出明显的“国家保障”特点。1978年以来，市场经济的运行使得养老保险制度的发展追求经济发展的目标，推动其发展的理念主要为效率理念，政府责任被缩小，养老保险制度中单位和个人的责任被扩大。2003年以来，随着科学发展观、和谐社会、权利公平、机会公平和规则公平执政理念的影响，同时伴随着市场经济的深入发展，养老保险制度的发展追求经济目标、政治目标、社会目标和道德目标的多重均衡，推动其发展的理念为公平与效率兼顾的理念，政府、单位与个人责任正在进行调整。立足于日本经验，现阶段我国养老保险制度的发展与改革应立足于十八大以来我国所形成的执政理念及养老保险发展理念对养老保险制度进行调整。

(三)明确政府在养老保险制度中的财政责任

尽管我国已经实现了养老保险的制度全覆盖，但政府财政责任仍不明确。城镇企业职工养老保险制度中政府在养老保险缴费和给付环节的财政责任非制度化[13]；城乡居民养老保险制度中省、市、县级财政责任划分不明确；改革中的机关事业单位养老保险制度中政府供款责任不清晰等[14]。这与日本养老保险制度的运行形成较大的反差。基于日本经验，我国应积极推进养老保险制度中政府财政责任由非制度化向制度化转变。首先，明确政府在城镇企业职工养老保险制度中的财政责任。政府可以在养老保险缴费环节承担供款责任，明确政府承担的比例并适时、适度进行调整。其次，明确城乡居民养老保险制度省、市、县级财政责任的划分。可以以一个省级区域财政收支为依据，根据该地区地方财政收支状况，明确省、市、县级财政对城乡居民养老保险的财政责任并制度化。最后，明确政府对机关事业单位养老保险制度政府财政责任的支持方式及规模。合理确定机关事业单位养老保险制度中政府财政的支持方式。可以选择缴费环节的财政补贴或给付环节进行财政补贴，但财政补贴的规模应该有明确的计算公式。

(四)建立适应老龄化的可持续发展的养老保险制度

从日本经验出发，中国应未雨绸缪，加快人口老龄化背景下养老保险制度的发展与建设。2000年以来，中国人口老龄化快速发展，并且呈现出“未富先老”和“长期性”的特点，这与日本“先富后老”有所不同。中国人口老龄化的特点增加了养老保险制度承担的责任，并使得这种承担责任的期限变长。中国应探求人口老龄化背景下养老保险制度发展的合理之路。首先，应完善制度建设，使得养老保险应保尽保。其次，加快养老保险制度多支柱的发展。促进养老保险制度由“单一支柱”向“多支柱”转变。最后，优化养老保险制度政府责任。只有在多支柱模式下进行养老保险制度政府财政责任的调整才有意义。“一条腿”的政府责任缩小，必然使得养老保险制度难以承担老龄化的巨大压力，“多条腿”的政府责任优化，则可以支撑养老保险制度的长期发展。在“多条腿”的背景下，明晰政府养老保险财政责任，扩大政府对企业职工和城乡居民的财政责任，促使政府对机关事业单位工作人员的财政责任合理化。

(五)立足传统文化，吸取西方国家经验，构建具有中国特色的养老保险制度

基于日本经验，中国养老保险制度应以构建具有中国特色的养老保险制度为目标，充分整合与借鉴本土资源与西方经验。传统文化是中国养老保险制度发展的“文化土壤”，中庸思想、孝道伦理等观念长期影响着中国养老保险制度的发展，互助文化、节俭储蓄文化要求养老保险制度责权主体的调整关注家庭与个人的作用，因此，中国养老保险制度的发展应建立在中国传统文化的背景上。另外，中国应吸取国外的有益经验。如以自由主义为基础的美国模式，以自助、互助与公助为理念的日本模式，德国的职业型养老保险方式，英国的普遍型养老保险方式等均可以作为中国学习和借鉴的题材。在养老保险制度的发展中，中国应做到整合本土资源与西方经验，“不固步自封，不崇洋媚外，追求中西合璧”。

[1] 复旦大学日本研究中心.日本社会保障制度[M].上海：复旦大学出版社,1996.

[2] 陈建安.战后日本社会保障制度研究[M].上海：复旦大学出版社,1996.

[3] 沈洁.日本社会保障制度的发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2004.

[4] 丁建定.当代西方社会保障制度改革的背景[J].南都学坛,2006(3):24-27.

[5] 王洛林.日本经济与中日经贸关系发展报告(2008)[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[6] 丁建定.西方国家社会保障制度史[M].北京：高等教育出版社,2010.

[7] 杨斌,和俊民,陈婕.美国养老保险制度政府财政责任：特征、成因及启示[J].郑州大学学报：哲学社会科学版,2015(5)：90-93.

[8] 彭文兵.战后日本社会保障制度思想述评[J].人口学刊,2000(2):19-23.

[9] GERARD F. ANDERSON, PETER SOTIR HUSSEY.Population aging: a comparison among industrialized countries[J].Health Affairs, 2000,19 (3):191-203.[10]李薇.日本研究报告(2009)[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[11][日]坂脇昭吉，中原弘二.现代日本的社会保障[M].杨河清，译.北京：中国劳动社会保障出版社,2005.

[12][日]广井良典,沈洁.中国·日本社会保障制度的比较与借鉴[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2009.

[13]杨斌,谢勇才.从非制度化到制度化：基本养老保险制度财政责任改革的思考[J].西安财经学院学报,2015(3):80-86.

[14]黄安，张宏邦.有限政府还是有效政府：政治哲学的人学基础[J].西北大学学报：社会科学版，2015(6)：169-177.

(责任编辑：马红鸽)

The Enlightenment to Chinese Pension Insurance from Japanese Pension System Transformation

YANGBin1，WANGSan-xiu2

(1.School of Politics and Administration, Chang’an University, Xi’an 710064,China;2.Department of Sociology, Hua Zhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

The transformation of pension insurance in Japan can be divided into three stage. The pension insurance was established in 1920-1944, the pension insurance was rapidly developed in 1945-1974, the pension insurance was adjusted since 1975. The pension insurance system in Japan has experienced changes of establishment of pension insurance to extending the coverage of the system to adjustment the responsibility and authority, and it is closely related to ideological change and population aging. Starting from the experience of Japan, China should adjust the responsibility and authority timely, construct the pension insurance system which has Chinese characteristics, adapt aging and improve pension responsibility and authority.

pension insurance system;Japan;national insurance;Koseinenkin;combined annuity;

2015-03-12

中央高校基本科研业务费专项资金项目“中国社会养老保险制度政府财政责任差异性研究”(310811153007)；教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“中国社会保障制度整合与体系完善研究”(13JZD019)；国家社会科学基金项目“农村居民养老保障制度整合研究”(11BSH065)

杨斌(1984-)，男，陕西洛南人，长安大学政治与行政学院讲师，博士，研究方向为养老保障；王三秀(1962-)，男，河南项城人，华中科技大学社会学系教授，博士生导师，研究方向为社会保障。

F843.13

A

1672-2817(2016)05-0090-05