环境治理能力提升与美丽河南建设

桂　玉

(河南工程学院 思想政治理论教学部， 河南 郑州 451191)



环境治理能力提升与美丽河南建设

桂玉

(河南工程学院 思想政治理论教学部， 河南 郑州 451191)

美丽河南建设与环境治理能力密切相关，环境治理能力强弱是生态文明和美丽河南建设的关键因素。造成环境治理能力不足的原因很多，政府、企业、公民个人等各方面所存在的问题共同影响到环境治理能力。只有努力提升政府、企业、公众协同环境治理能力，才能形成环境治理合力，从而更好地推进美丽河南建设。

美丽河南；协同；环境；治理能力

一、美丽河南建设——“美丽中国”和“四个河南”建设的内在要求

党的十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[1]习近平同志在生态文明贵阳国际论坛2013年年会贺信中也指出：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”[2]可见，建设美丽中国是“五位一体”总体布局和“中国梦”的重要内在组成部分。而“四个河南”建设，即“富强河南、文明河南、平安河南、美丽河南”建设，则是“五位一体”总体布局和“中国梦”在河南的具体而生动的实践。因此，美丽河南建设不仅是“四个河南”建设的重要内容，也是美丽中国建设的内在要求。美丽河南建设是河南发展的迫切要求，同时也是实现中华民族伟大复兴的中国梦的关键一环。

美丽河南建设旨在创造适宜的生态环境，这是经济社会发展的基础，是可持续发展的必然选择。为此，《河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出加快河南生态省建设的重大任务，并据此编制了《河南生态省建设规划纲要(2011—2025年)》。《河南省全面建成小康社会加快现代化建设战略纲要》提出：要“把生态文明理念融入现代化建设全过程和各领域，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产生活方式，建设天蓝地绿水净的美好家园。”[3]2015年的河南省《政府工作报告》也把“加快生态省建设，坚持源头严防、过程严管、后果严惩，努力建设天蓝地绿水净的美好家园”[4]作为政府的工作重点之一。然而在当前形势下，美丽河南建设正面临着资源约束趋紧、生态系统退化、环境污染趋重的局面，建设“美丽河南”变得更加刻不容缓。

二、环境治理能力不足——美丽河南建设的关键制约因素

制约生态文明和美丽河南建设的因素，除了经济发展必然对资源环境造成一定程度的影响这个刚性因素外，环境治理能力存在不足则是一个关键制约因素。而造成环境治理能力不足的原因是多样的，政府、企业、公民个人等各方面所存在的问题共同导致了环境治理能力不足的后果。

(一)环境治理中政府失灵

环境治理中之所以存在政府失灵现象，其主要原因在于：

一是缺乏关于环境治理的顶层设计。由于顶层设计的缺乏，很多跨行政区划的环境问题无法得到有效的解决。有学者认为，“区域环境治理中存在着错综复杂的矛盾体系,但主要存在着三大矛盾即行政区经济发展与区域环境保护、行政区环境治理机制与区域环境治理机制、区域环境竞争关系与区域环境合作关系之间的矛盾。”[5]这种观点很好地分析和总结了缺乏顶层设计所导致的种种矛盾。当地方政府利益和区域环境共同利益发生冲突时，各种矛盾就会凸显，在环境治理方面就会出现政府失灵。

二是缺乏科学的政绩观。由于缺乏科学的政绩观，地方政府就会唯GDP是从，从而造成地方政府官员在任期内的短期行为。在这种情况下，地方政府会尽其所能刺激经济增长而不考虑环境承载能力，忽视环境治理。特别是随着市场化取向的经济改革的推进,地方政府的经济决策权和资源支配权逐步扩大,在与上级政府的环境博弈中,地方政府“上有政策,下有对策”,大搞政绩工程，在环境问题上难以倾心，甚至可能和企业一起敷衍上级部门。由于政绩观的不科学，政府也很难有强烈的环境治理的责任意识，这就进一步阻止了政府环境治理能力的提升。

三是环境治理手段运用不当。环境治理应该通过运用包括法律法规、税收政策、产业政策、行政处罚等各种综合手段来进行。但是目前政府环境治理方面所采用的手段多为行政处罚，法律、税收政策等由于在执行方面存在这样那样的问题而难以很好地运用，这就容易导致政府环境治理能力的低下。比如，只对某些造成环境污染的企业主体实行罚款，而这些企业在缴纳罚款后可以继续实施其原来的造成环境污染的生产经营行为。

四是政府未有效激发企业和公民参与到环境治理中去。由于企业不代表公共利益，政府在强化企业责任意识方面所做的工作又不够充分，这就使企业很难积极地参与到环境治理中来。同时，由于我国的宪法和《环境保护法》对公民参与环境治理的具体操作基本上没有明确规定，公民参与也很难获得法律支持，再加上政府由于种种考虑而对公民参与一定程度的拒斥，以政府为主导的环境治理能力无法得到快速提升。

(二)企业在环境治理上存在诸多问题

企业在环境治理方面存在的问题主要表现在企业自身的环境责任意识缺失、企业应受的政府干预不到位、企业自身环境信息不公开、社会组织和公民对企业监督乏力等方面。

企业除了履行自身的经济责任和社会责任(即对股东责任及对员工、客户、银行等利益相关者的责任)外，还应该承担环境责任，即提高资源利用率和减少污染排放的责任。发达国家的企业已经能够充分认识到自身所承担的环境责任，但是目前我们国家的许多企业还没有深刻认识到这一点，多数企业只是在自身生产行为造成污染并受到检举和起诉时，才着实意识到这一点。企业环境责任意识的缺失，对于环境治理能力的提高是一个很大的阻滞因素。同时由于企业用于环境治理成本的上升与经济增长的指标呈负相关关联，政府为了追求GDP的数据指标，就会在很大程度上纵容企业导致环境污染的生产和经营行为，从而使环境得不到有效治理。

目前我国公民和社会组织对环境政策制定和实施的参与过程还很有限，公民和社会组织很难通过环境治理参与对造成严重环境后果的企业施加应有的压力；即使在一些事后参与比如检举、起诉等行为中，公民和社会组织在大的工业企业面前也处于弱势地位，这就很难形成公民对企业的有效监督。同时，从市场状况来看，公民由于自身购买力的限制，也很难有效抵制环境不达标企业所生产的产品，从而使企业可以继续先前的环境不良行为。在这里还有一个关键的问题就是企业自身环境信息不公开。目前我国企业中主动公开自身环境信息的企业并不多，而在这些为数不多的公开自身环境信息的企业中，其所公开的内容多数没有实质性意义。许多企业只不过是为了草率履行公开责任和赚取自身在市场上的声誉，因为毕竟较之没有公开自身环境信息的企业，它们还是公开了自身的一些无关宏旨的环境信息。企业不公开自身环境信息，不仅使企业之间无法比较自身履行环境责任的状况，而且也给社会和公民的监督造成了一定的难度。

所有这些因素，共同导致了企业环境责任意识的淡薄和环境责任正当履行的障碍。

(三)环境治理能力建设中公民参与意识薄弱，参与程度低

随着生态环境保护压力的不断增大，我国公民对环境问题的关注程度日益提高。日常生活领域环境问题成为热门话题，呈现在网络上的日常话语中有不少关于环境问题的论题，其讨论也相当热烈。大多数公民认为我国环境问题比较严重和非常严重。在公众关注的热点问题中，物价问题排名第一，环境污染问题排名则紧随其后，它们与社会治安问题一道成为公众最为关注的三大热点问题。[6]但是公民关注并不等于公民参与，公民虽然日益关注环境问题，可参与度却非常低，参与意识也非常淡薄。当前环境治理中的公民参与多是局限于“末端参与”和“边缘参与”层面。

S.R.Arstein提出了“公民参与阶梯论”，把公民参与的发展程度分为三个阶段。即公民总体上呈现无参与状态，政府处于绝对主导地位；公民虽有一定程度上的参与， 但自主性不高； 公民参与权利有充分的保障，参与程度高、自主性强。[7]河南省环境治理中的公民参与还处于第二阶段的前半段，公民参与属于末端参与或事后参与，而且这种参与多是消极被动参与，如当不良环境或生态行为造成的后果伤及自身利益时所进行的检举和诉讼等。这种参与不可能溯及事前、事后，而且参与度很低，看似自主的维权行动，实际上则是被动的。与此同时，与西方国家不同，我国的环境治理中的公民参与也多是政府主导下进行的，公民参与环境治理的广度和深度很大程度上取决于政府相关部门的态度、认知和偏好，这就使公民在环境治理参与中处于边缘状态，压抑了公民参与的积极性，长此以往，也会逐步淡化环境治理中公民的参与意识，公民参与在政府环境决策和执行层面的作用的发挥也就无从谈起，致使环境治理能力很难得到快速提升。不但环境治理中的公民个体的参与状态如此，参与环境治理的非政府组织同样也面临这样的困境。虽然一些环境NGO努力地试图在环保宣传、政策建议、环境影响评议、公民环境维权等方面积极开展活动，但由于经费、人员和政策支持等方面的缺乏，其参与环境治理的能力和效果都是相当有限的。

三、提升协同环境治理能力——美丽河南建设的主要着力点

所谓协同环境治理能力，是指以政府为主导，政府、企业、公众三方共同有效参与环境治理，从而形成环境治理的整体合力。因此，提升协同环境治理能力应该围绕合力的形成，分别从内在关联的政府、企业、公众三方入手进行环境治理能力建设。

(一)克服环境治理中的政府失灵，提升政府自身的环境治理能力

首先，要确立科学的政绩观和环境责任意识。政绩观与环境责任意识密切相关，只追求GDP和大搞政绩工程的政绩观必然造成政府环境责任意识的缺失。而政府环境责任意识的缺失又必然造成政府资金投入的走向和政府对企业等的监督不到位，从而势必导致环境治理能力无法得到有效提升。因此，必须祛除唯GDP的政绩观。祛除唯GDP的政绩观，就是要求政府必须改变只追求经济增长速度而不顾生态环境建设、只注重眼前利益而不顾长远利益的思维方式，从而使政府真正认识到发展不等于单纯的经济增长，发展不能以破坏生态环境为代价，当代人的发展不能以牺牲未来人的发展为代价。确立科学的政绩观，增强自身的环境责任意识，是政府环境治理能力提升的思想前提。

其次，要加强环境治理中的顶层设计。就决策层面而言，环境治理一方面要发挥下一级政府的积极性和主动性，使下级政府有充分的自主权可以依据当地环境形势确立更加严格的环境治理标准；另一方面也要加强顶层设计，从而确保下级政府能够充分顾及更高一层的环境公共利益。就监督层面而言，要建立和完善更高层级的法规体系和环境纠纷处理机制。在更高一级的层次上建立相应的法规体系，可以跨越行政区划进行相应的环境立法，使相应层面的监督更为有效。而对于跨行政区域的环境纠纷，必须事先建立相应的处理机制，以有效解决下级政府之间的相互推诿、拖沓和扯皮的问题。同时，也可以探讨在上一层级的法院设立专门的环境法庭，以处理下一层级跨区域的各种环境诉讼。

再次，要运用多种形式的治理手段，特别注重制度和政策手段的运用。要改变传统的仅仅依靠处罚手段来进行事后治理的做法，充分运用制度和政府手段进行环境治理。政府行使环境职能的优势包括拥有征税权、禁止权、处罚权以及节省交易费用等。[8]在权力运行日益规范的背景下，这些权力都是建立在相应的法律和制度基础上的，只有充分利用法律、制度等手段，才能有效提升政府的环境治理能力。此外政府也应该恰当地运用包括产业政策等各种政策手段提升环境治理能力和效果，根据经济社会发展要求以及环境可承受能力，适时调整产业政策，可以有效提升政府环境治理的效果。

最后，政府应该采取有效措施激发企业和公民参与到环境治理中去，只有建立以政府为主导、全体社会成员共同参与的环境治理模式，才能不断提升政府治理能力。因为社会公众对环境治理参与的缺失，会使政府治理能力大打折扣。

(二)增强企业环境责任意识，促使企业履行自身环境责任

增强企业环境责任意识，促使企业履行环境责任。除了前面所讲的政府应该采取的措施外，对企业而言，政府还应该制定相关的信贷和融资政策，对于能够很好履行自身环境责任的企业给予信贷和融资方面的支持，而对于那些不能履行环境责任的企业应在信贷和融资方面给予一定程度的限制，从而促使其履行自身的环境责任。同时要鼓励同类企业之间和上下游企业之间在履行环境责任方面的相互监督，使优秀企业能够带动环境不良企业履行自身环境责任。

要加强社会组织特别是环境NGO和公民对企业的监督。在环境政策的制定和执行过程中应鼓励环境NGO和公民的积极参与，在有关环境纠纷的解决中，在不违背法律的情况下应坚持有利于公民的原则，改变公民相对于环境不良企业的弱势地位，维护公民正当环境利益诉求。鼓励社会公众购买环境友好企业的产品，形成支持环境友好型企业的社会氛围。

此外，还要进一步推进企业环境信息公开。除涉及国家秘密的企业外，其他企业都要及时采取多种方式全面公开自身环境信息。所谓及时，就是除企业年度报告外，企业应对自身的环境责任履行情况进行适时披露，特别是当已经发生污染环境行为并受到社会广泛关注时；所谓采取多种方式，就是要充分利用传统方式和新兴媒体公开自身环境信息，尽可能使最大多数社会公众对企业信息能够有所把握；所谓全面，就是要把涉及企业环境的信息全部向社会公布，不能像往常一样不公布实质性内容而只是走形式。只有企业充分公开自身环境信息，才能为政府的环境决策提供科学依据，也才能使社会公众对企业的监督变得更为有效，从而在整体上提升环境治理能力。

(三)提升公民环境治理的参与意识和参与能力

提升公民环境治理的参与意识主要依靠环境教育，要把环境教育纳入国民教育体系。在学生义务教育阶段加强环境教育，从小学阶段就要培养学生的生态意识和环境保护意识，在高中阶段要更加注重学生环保意识的培养，专门开设环境教育课程，把环境教育列为素质教育的重要组成部分。要进一步加强高等院校的环保专业课程建设，推进环保课程进入所有高校，纳入公共课程体系之中。有条件的高校要开展环境教育实践课程，让学生在实践中认识环境保护的重要性和提升保护环境的能力。总之一定要切实做到，在学生进入社会之前，使其不仅具有环境保护理念，而且掌握相对完善的关于生态环境的系统知识，具有初步的从事环境治理实践的能力。此外，要通过多种形式的专项教育，提升党政系统、企事业单位以及其他社会成员的环境保护意识和环境治理参与能力。

提升公民环境治理中的参与能力，必须切实保障公民的知情权，培养公民获得环境信息的能力，这就要求从两个方面入手：一是要推进环境信息公开。政府对于应该公开的环境信息必须向全社会及时公开，企业(涉及国家秘密的除外)环境信息(特别是关于污染物排放的相关信息)也要及时地全方位向社会公开。那些应该公布环境信息而没有及时公布的政府部门和企业，必须受到相应的问责和处罚。二是要培养公民获取环境信息的能力。目前虽然公民对环境问题的关注度很高，但由于受到自身知识和能力的限制，许多公民无法有效获取相关信息，因此必须通过各种形式的培训使其具有获取环境信息的能力。

在此基础上，还要进一步提升环境治理中公民参与的积极性。公民作为理性“经济人”，在参与环境治理的过程中，必然会对其参与行为存有一定的经济考量，即进行参与的成本和收益分析。当成本大于收益或收益没有达到公民的预期时，公民参与的积极性就会降低。但由于一些参与成本是刚性的，因此提高公民参与积极性的最为有效的方式就是增加其收益，也就是必须给予其一定程度的奖励和补偿。为此，应该设立一定的专项基金对公民参与环境治理的行为进行有效激励，对其因参与行为所导致的损失进行补偿。只有这样，才能有效提高公民参与环境治理的积极性。

环境NGO是公民参与环境治理的有效载体和渠道，为此必须进一步加强环境NGO建设，促进其更好地参与环境治理。由于先天发育不足以及资金、人才等各方面的局限，河南的环境NGO参与环境治理的深度和广度还有很大的提升空间。进一步促进环境NGO的发展必须从以下两个方面入手：一方面，从制度和政策层面来讲，必须依法保障环境NGO的合法地位和权益，保持其一定程度上的独立性。政府不能任意干预环境NGO的人事安排和管理运行。另一方面，从日常运作层面来讲，政府要切实建立起与环境NGO之间的常态互动机制，为环境NGO依法开展活动提供支持和便利，解决其在参与活动中所遇到的种种难题。此外，对于环境NGO自身而言，它们要促使自身不断与社会各界进行多层面、多形式的合作，比如强化和拓展与高等院校、科研院所、企业以及国内外各种类型的环境NGO之间的合作等。

只有努力增进政府、企业、公众协同治理能力，才能形成环境治理合力，从而更好地推进美丽河南建设。

[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://www.xj.xinhuanet.com/2012/11/19/c_113722546.htm.

[2] 习近平.致生态文明贵阳国际论坛2013年年会的贺信[EB/OL] .http://news.xinhuanet.com/politics/2013/07/20/c_116619687.htm.

[3] 中国共产党河南省第九届委员会第八次全体会议.河南省全面建成小康社会加快现代化建设纲要[EB/OL].http://news.dahe.cn/2015/01/04/104042152.html.

[4] 谢伏瞻.2015河南省政府工作报告[EB/OL].http://www.henan.gov.cn/2014ztzl/system/2015/02/04/010526094_01.shtml.

[5] 黄爱宝.区域环境治理中的三大矛盾及其破解[J].南京工业大学学报(社会科学版)，2011(2):50-56.

[6] 中国环境文化促进会. 中国公众环保民生指数绿皮书2007[EB/OL]. http://www.tt65.net/zhuanti/zhishu/2007minshengzhishu/2008/01/07/mydoc004.htm.

[7] S.R. Arstein. A Ladder of Citizen Participation [J].Journal of theAmerican Institute of Planners，1969：216-224.

[8] 肖巍，钱箭星.环境治理中的政府行为[J].复旦学报(社会科学版)，2003(3)：73-79.

责任编辑：师连枝

2015-12-19

2015年河南省科技厅软科学项目：“美丽河南背景下环境治理能力研究”(152400410109 )；2015年河南省社科规划项目：“河南美丽乡村建设模式研究”(2015BSH015)。

桂玉(1966—)，男，河南固始人，博士，教授，研究方向：农村社区建设与管理。

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1671-9824(2016)03-0109-04