地下水保护的生态补偿机制研究进展

刘思妤，倪红珍

（中国水利水电科学研究院，北京100038）

地下水保护的生态补偿机制研究进展

刘思妤，倪红珍

（中国水利水电科学研究院，北京100038）

目前我国地下水环境破坏严重，地下水的保护与修复缺乏有效的激励和保障机制，建立与完善地下水保护的生态补偿机制具有重要的现实意义。但鉴于地下水循环的复杂性与人类对其有限的认知程度，我国对地下水破坏与保护的生态补偿制度还不完善，亟需建立系统科学的理论方法体系。因此，本文旨在通过梳理国内外在地下水生态补偿方面的理论研究及实践探索，总结出可借鉴的经验与成果，揭示关注的焦点难点问题以及亟需突破的方向，为我国建立地下水生态补偿机制提供参考依据。

地下水；保护；破坏；生态补偿

1 研究背景

地下水作为一种宝贵的资源，是维持经济社会发展、保障人类用水安全、保持良好生态环境的重要资源。目前，我国对地下水的需求量越来越大，开采量以每年25亿m3的速度递增［1］，长期过度开采地下水导致了一系列生态环境问题［2］，且地下水破坏一般不容易发觉，许多情况下难以逆转，危害十分严重。近年来我国采取了许多措施治理地下水问题，但在实践过程中存在着因地下水保护所带来的经济利益不平等问题，导致受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励，破坏者未能承担破坏生态的责任，受害者得不到应有的赔偿，这种生态保护与经济利益关系的扭曲，严重影响我国生态环境的协调发展。所以，构建完善科学的地下水保护的生态补偿机制具有重要的现实意义。

但目前我国在生态补偿方面的探索主要集中在森林、湿地、矿产资源上，关于地下水的生态补偿机制研究较少，因此非常有必要对地下水的生态补偿问题进行探讨。本文在梳理与地下水生态补偿有关的研究基础上，总结出可借鉴的研究成果，提出要深入研究的内容，为建立相对科学、合理的地下水生态补偿机制提供参考和依据。

2 国内外生态补偿理论研究进展

2.1 地下水生态补偿有关概念

2.1.1 生态补偿人们对生态补偿的理解经历了一个由浅入深的过程，综合已有的生态补偿研究，本文将生态补偿概念的演变总结为4个阶段：（1）生态系统的自我调节。最初《环境科学大辞典》［3］将生态补偿定义为“生物有机体或者生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力”即生态系统自身的调节；（2）人类对生态环境保护的补偿。随着人们对生态环境的影响，国内学者吕忠梅［4］把生态补偿看作是人们有效保护和改善生态环境的一种措施。国外学者Cuperas［5］、Allen［6］也指出生态补偿是对生态破坏地的恢复，或是对个人、区域因保护生态环境放弃发展机会的补偿；（3）生态补偿与社会经济学结合。张诚谦［7］提出“补偿就是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金并以物质或能量的方式归还生态系统”，随后毛显强等［8］结合经济学理论将生态补偿理解为经济行为外部成本内部化的一种方式；（4）生态补偿概念系统化。近年来，王金南［9］、李文华［10］等对生态补偿有了更深入的认识，从经济学、环境学、生态学等角度对生态补偿概念进行了梳理，并逐渐形成生态补偿机制，提出生态补偿是以促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本等，调节相关者利益关系的制度安排。

已有的生态补偿概念综合了多学科理论，已相对完整。但由于生态系统涵盖的内容非常广泛和深奥，且基于人们认识水平的限制，目前研究成果包含的范畴还不完全。比如，在水生态补偿研究内容中，对于地表水，人们往往有较多直观的了解，所以地表水的研究成果较多，而因为地下水系统一般不易观测到，仅当用一定手段，如钻孔勘察时，才能对地下水状况有所了解，所以由于这样的局限性，目前对地下水生态补偿还没有成熟的研究成果，还需进一步突破。

2.1.2 地下水生态补偿目前查阅到两位学者对地下水生态补偿进行了定义。史浙明［11］认为地下水生态补偿是从事地下水工程建设及建成后对当地造成不良生态后果而进行治理的活动总称；王玲［12］认为是为了保障人们开发利用地下水资源的公平性，采用经济手段维持地下水良性循环的行为。两位学者都将地下水生态补偿理解为对地下水保护与修复的治理，但两者的切入点不同，前者从地下水工程建设对地下水造成的影响考虑，后者从对地下水的开发利用角度考虑。

按照生态补偿的概念和机理，地下水生态补偿首先应考虑行为主体的活动对地下水的影响，其中包括正面影响和负面影响。正面影响主要有行为主体为保护地下水进行生态修复和建设所付出的成本，或因受到严格的产业限制作出的牺牲；负面影响包括行为主体因开发利用地下水而损害了生态系统和相关利益群体，同时煤矿开发、铁路隧道或其他工程建设虽没直接利用地下水资源，但在开发建设过程中对地下水的循环和生态服务功能产生了破坏。所以，地下水生态补偿应至少包括两大类，一种是对地下水保护采取的补偿；另一种是因对地下水产生扰动采取的补偿，其中又分为对地下水的不合理开发利用以及人类活动、工程建设对地下水的破坏。

2.2 地下水生态补偿机制初步构建地下水生态补偿机制构建首先要确定补偿的主体和对象；再研究补偿标准，即补多少的问题；在此基础上提出具体的补偿方式，即怎么补的问题。这三部分是生态补偿机制构建的关键。地下水生态补偿机制理论框架如图1所示。

图1 地下水生态补偿机制理论框架

2.2.1 生态补偿主体与客体明确补偿主体与客体，就是解决“谁补偿谁”的问题。张志强［13］提出以区域内各行为主体的行为性质为依据划分，国外学者通常把生态服务的购买者作为主体，把生态环境的保护者作为客体，其实本质上与国内学者的观点是一致的。

（1）补偿主体的界定。吴计生［14］等学者普遍将主体分为三类：第一类是国家和各级政府，国家和政府作为公共利益的代表，是最大受益者；第二类是可以明确界定的水生态效益受益主体；第三类是可以明确界定的损害水生态系统或对其他利益主体造成生态损害的行为主体。

（2）补偿客体的界定。杨丽韫［15］、张惠远［16］等一致认为补偿对象是提供生态服务功能的生态系统，以及从事水生态系统保护和建设的主体、还有因其他行为主体的活动或因保护生态而遭受损失的利益主体。

（3）地下水生态补偿的特殊性。不同的生态系统其补偿主客体也不同［15］，如流域系统的补偿主体一般是下游地区，客体是上游地区；矿产资源的补偿主体是国家和采矿人，客体是资源所在地的人民；湿地系统的补偿主体是国家、湖区旅游部，客体是退田还湖的农户等。

具体到地下水生态补偿而言，史浙明［9］认为补偿主体除了国家和政府还包括地下水工程受益者、地下水污染者；王玲［17］认为任何开发利用地下水资源并从中分享利益的单位、个人都是补偿主体，而补偿对象具体包括：对受破坏的地下水生态系统保护的成本进行补偿，对调水、非传统水源利用工程、节水工程、污水处理工程、地下水回灌等工程成本的补偿。

两位学者对地下水补偿对象的界定值得借鉴，但同时还应考虑到地下水在自然属性等方面与其它生态系统的差异，地下水不会像地表河流、湖泊那样形成大规模水量流动，而具有空间上的独立性，所以地下水的开采一般以区域为单元，在生态补偿中应突出地下水的区域性。这就造成地下水开采区域中的群体或个人可能既是受益者又是受损者，他们在保护、修复地下水的同时，虽然丧失了一部分发展机会、付出了额外的投入，但也在地下水保护的过程中获益，拥有有益于人类健康的生态环境，补偿主体与补偿客体双重身份并存。

2.2.2 生态补偿标准［18～25］生态补偿标准是生态补偿关键要素，直接涉及到补偿主体与客体之间的利益，能否达成补偿者和受偿者认可的补偿标准是生态补偿机制能否有效实施的前提。

目前，国内外学者已提出许多补偿标准的确定方法，本文将几种常用的补偿标准计算方法汇总如下（见表1），并简要分析各方法在地下水补偿中的适用性。

表1 常用生态补偿标准计算方法及其在地下水生态补偿中的适用性

本文综合各学者的研究成果，认为在补偿标准的计算过程中，可以先用机会成本法、收入损失法、费用分析法等对生态破坏的成本、价值进行核算，再结合区域支付能力，根据核算结果进行协商从而得到统一的补偿标准。目前已有较多对地表水流域补偿标准计算的应用实例，如对新安江流域［24］和渭河流域［25］的研究，均给出了具体的补偿标准计算过程，但尚没有研究对某一具体地下水超采区的生态补偿标准进行计算，这也是今后需要重点研究和突破的方向。

2.2.3 生态补偿方式在行为主体和利益相关者确立生态补偿关系之后，需要根据补偿主体和补偿对象选取适宜的补偿方式。目前比较公认的补偿方式主要有资金补偿、政策补偿、技术补偿、实物补偿、工程补偿［26］，这几类方式在流域、湿地、森林等不同生态系统的补偿中都有不同程度的应用。

对地下水而言，史浙明［6］在工程补偿方面提到，对于开发地下水而造成的环境地质问题需要采取工程措施予以解决，如采取地表水人工回灌、控制地下水开采量、工程支护等方式。王玲［27］在地下水生态补偿的资金补偿方面做了较多的研究，提出了国家和政府的转移支付、发行国债、发行市政债券、实行信贷优惠、公开募集地下水生态补偿基金、地下水生态补偿费等多种资金补偿方式。姜雪松［28］用AHP方法对各种资金来源方式进行了分析，得到地下水修复与保护的资金77.7%来源于政府，企业承担16.1%，居民承担6.2%，并认为这种结构比较符合现实情况。

从各学者研究成果来看，目前在地下水补偿方式中对工程、资金补偿的研究较多，所以今后还需根据地下水区域的特征完善更多的补偿方式。同时，由于地下水的隐蔽性及破坏的不可逆性，对地下水的补偿不能是救急，必须建立长效的补偿机制，并辅以区域的保障措施。

3 国内外生态补偿实践进展

3.1 我国地下水生态补偿实践与探索

3.1.1 对地下水保护的生态补偿对地下水的保护是为了使地下水不遭受破坏和污染，我国主要通过政府财政补偿、工程补偿、技术补偿对地下水进行保护。如为保护密云水库的水质，1995年北京向承德、张家口支付水源涵养保护费200万元/年，并逐渐提高到1 800万元/年。工程方面，2011年山东济南为保护泉域地下水启动了济西二期工程，从地下水储量丰富的长清区抽调地下水供应省城饮水，减少了泉域地下水的开采。技术方面，2010年河北衡水市桃城区实施了“咸淡混浇”工程，并通过国家专项资金补贴和受益群众集资的方式解决工程所需资金，大大减少了深层地下淡水的开采量；2014年河北省重点发展了喷灌、滴灌等高效节水灌溉技术，得到了国家财力物力的大力扶持，在保护地下水方面取得了显著的成效。

3.1.2 对地下水不合理开发利用的生态补偿地下水开发利用是地下水管理的核心问题，开采不当、过度开采都会给地下水带来不良影响。针对这一问题，我国推行了一系列如《关于实行最严格水资源管理制度的意见》、《关于加快推进生态文明建设的意见》等政策，推动了地下水生态补偿机制的建立。为响应国家号召，各地通过征收水资源费、技术手段、工程手段、市场手段等方式对地下水的不合理开发利用进行补偿。2008年起，长沙、江苏、河北等地纷纷出台有关地下水资源费征收管理条例，规定开采地下水的单位和个人需申请取水许可证并缴纳地下水资源费，明确破坏地下水应当依法给予补偿或者赔偿，从而限制对地下水的开采。2012年上海市采取了人工回灌的技术补偿方式补给地下水，使地下含水层水位迅速恢复。为了缓解北方地区地下水超采问题，我国建设了南水北调工程，“南水”进京后北京地下水水位16年来首次回升。2013年，甘肃民勤利用水权交易的市场手段控制地下水的开发利用，在实行水权交易机制后，政府对于地下水开采量的总量控制可通过对地下水水权分配来完成，且节水成本低的用水户可通过加大节水力度，将节下来的水权出售获利，而节水成本高的用水户通过购买水权节约了用水费用，这样既做到了总量控制，又节约了用水成本。

3.1.3 人类活动及工程建设对地下水破坏的生态补偿矿产开采活动虽没有直接利用地下水，但改变了地下水循环规律，对地下水造成严重破环。我国主要通过政府主导下的政策措施及经济措施对地下水的破坏予以补偿。近年来，我国逐渐加强“采矿保水”论证的法制建设工作，矿山开采前，企业必须征得省级地矿主管部门批复的“采矿保水”论证意见，才能进行采矿，目前河北沙河、安徽望江都已在陆续落实该项工作。同时，矿产资源补偿费的征收也是对地下水破坏的补偿方式之一，且不同地区有不同的征收标准，如云南省每吨矿石征收0.3元、江苏省征收标准为销售收入的2%～4%、福建省对煤矿征收生态环境保护费标准为0.5元/吨、晋陕蒙区煤矿允许提取0.45元/吨煤作为生态环境补偿费用，征收的矿产资源补偿费用于对矿区地下水、生态环境等的修复。

3.2 国外地下水生态补偿实践与探索［29-35］

3.2.1 对地下水保护的生态补偿国外对于地下水的保护，主要采取水源地保护，监测网工程及税费、基金等资金补偿措施。美国在80年代开展了全国性的井源保护计划（WHP），要求各州绘制或划定现有井和新井的补给区，以保证区内或附近的土地利用等各项开发活动不会污染水井；英国也通过建立保护区对地下水进行保护，保护区又被划分为汇水带、微生物保护带和外围保护带，并根据保护带采取不同的保护措施。为预防和消除地下水水质恶化，国外对建立地下水观测站网的工作也十分重视，美、英、法等国建立了多个地下水观测井、水质测量站，对地下水进行监测工作；苏联建立了综合水文地质和工程地质动态观测队。此外，在北美和西欧还设有众多的民间环境保护基金，这些通过自愿性的保护组织筹集到的资金，都积极投入到了地下水环境修复中。

3.2.2 对地下水不合理开发利用的生态补偿为了限制地下水的开发利用，国外通过法规条例及技术手段对地下水的开发利用进行了制约。如德国通过《自然保护法》对需要利用地下水企业的开采行为进行严格控制，只要开采地下水，就必须向相关管理部门进行报批，还要保证开采过程中损失和消耗达到最少；以色列通过颁布《水法》、《量水法》、《水井控制法》等实行严格的配额管理和许可管理，为地下水的开发利用提供了法律保障；韩国颁布的《地下水法》也对地下水资源的开发利用提出了明确的规定。技术补偿方面，国外十分重视地下水人工回灌技术，80年代以来，美国便实施“含水层恢复（ASR）工程”来补给地下水；欧洲部分国家如瑞典、德国也不同程度地在大河两岸的盆地利用河水进行入渗补给；荷兰在城市地区开展了大规模的地下水补给工程，减少地下水开采带来的水位持续下降和海水入侵等问题。

3.2.3 人类活动及工程建设对地下水破坏的生态补偿由于人类活动，氮对地下水的污染普遍存在，美国控制氮污染的主要办法是通过技术手段控制其输入，如在氮肥中添加一种硝化阻滞剂，减缓有机氮肥的矿化速率，提高作物对氮的利用率；对于石油和石油化工产品对地下水的污染，美国则采取水动力学方法，通过抽水井或注水井控制流场，防止污染扩散，同时对抽取出的受污地下水进行处理，除此之外，还有土壤蒸汽提取（SVE）和空气喷洒以及生物治理等方法。

税费等经济制度在国外一直是重要的生态补偿方式，法国、美国采取对矿产公司征税的方法来减少资源开发对地下水的不良影响，其税款主要用于恢复受采矿影响的地下及地表生态环境，并规定采矿者对遭受损失的临近土地所有者进行赔偿；英国也采取对石油和天然气的开采征收石油收益税。除此之外也有政府直接补偿的方式，如德国政府投入130亿欧元，对矿区进行整治，恢复因开矿而受破坏的地下水及周边生态环境。

4 结论

迄今为止，地下水生态补偿的研究与实践仍处于探索阶段，本文通过梳理已有研究，总结出以下经验与成果，并揭示关注的焦点难点问题以及亟需突破的方向，为我国建立地下水生态补偿机制提供参考依据：

（1）已有生态补偿的研究成果值得借鉴。目前对地下水生态补偿的研究在补偿对象、标准、方式上都有一定的成果，如在补偿对象方面，通过行为主体的行为性质将地下水生态补偿主体划分为国家、地下水受益者和污染者，补偿客体包括对地下水保护者和对地下水有利的技术、工程的补偿；在补偿标准上，已有的计算方法可以参考，但需注意各方法在地下水生态补偿中的适用程度；补偿方式上，已有学者提出人工回灌、工程支护等工程补偿措施，以及转移支付、国债、基金等多种资金补偿方式，且分析了资金来源的合理结构。这些成果都为地下水生态补偿的发展奠定了基础。

（2）突出地下水特点是构建地下水生态补偿机制的重点。在借鉴已有生态补偿经验基础上，更重要的是应考虑到地下水与其他生态系统的差异，如地下水的区域性、隐蔽性等特点。如何结合地下水特点更合理地界定补偿对象及将多种补偿方式在地下水中得到良好的应用是今后需突破的方向。

（3）攻克难点，深入地下水补偿标准核算方法的研究。目前尚没有地下水补偿标准测算技术的实际案例分析，建议选取典型地下水超采区，将可借鉴的补偿标准测算方法应用到具体地下水区域中，以解决当前研究中的关键技术问题。

（4）理论体系与实践探索需紧密结合。目前我国对地下水生态补偿理论方法与实践进展关系并不紧密，如市场化的补偿方式及补偿标准在实践中应用较少。所以如何结合我国国情将地下水生态补偿的理论研究与实践很好的衔接，值得进行进一步探讨。

（5）地下水生态补偿的实践应建立多元化生态补偿机制。目前，国内外在地下水生态补偿的实践主要有政府财政补偿，税费、基金补偿，国家及地方政策补偿，人工回灌、咸淡混浇等技术补偿，以及水源保护、调水工程、地下水监测工程补偿等，都对地下水的保护与修复作出了巨大贡献。而我国在实践过程中仍是政府处于主导位置，大部分由国家买单，给国家和地方财政带来一定压力。相比之下，国外的补偿方式较多元化，在市场补偿机制上更成熟，如荷兰、美国通过税费、基金等多种渠道筹集资金用于地下水的补偿。今后我国应在政府主导作用下，借鉴国外的经验，充分利用市场机制，加快建立多元化生态补偿机制，并响应“十三五”规划的号召，推行绿色财税改革，打造绿色经济。

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Research progress in ecological compensation mechanism of groundwater protection

LIU Siyu，NI Hongzhen
（China Institute of Water Resources and Hydropower Research，Beijing100038，China）

At present，the groundwater environment in our country is seriously damaged，and the protec⁃tion and restoration of groundwater lack effective incentive and guarantee mechanism.In this case，the es⁃tablishment and improvement of the ecological compensation mechanism of groundwater protection is of great practical significance.However，in view of the complexity of groundwater circulation and the limited under⁃standing of human beings，the ecological compensation system for the destruction and protection of ground⁃water is not perfect yet.So it is urgent in need to establish the systematic and scientific theory and meth⁃od system.Therefore，by combing the theoretical research and practical exploration about groundwater ecolog⁃ical compensation at home and abroad，this article aims to sum up the experiences and achievements that can be used for reference，and reveal the focus and difficult issues of concern and the direction needing to make breakthrough，so as to provide reference for establishing groundwater ecological compensation mech⁃anism in China.

groundwater；protection；destruction；ecological compensation

X321

A

10.13244/j.cnki.jiwhr.2016.05.009

1672-3031（2016）05-0367-07

（责任编辑：祁伟）

2016-04-10

国家自然科学基金项目（51309244）；国家自然科学基金项目（51309247）

刘思妤（1992-），女，北京人，硕士生，主要从事水资源管理方向。E-mail：liusy0130@163.com