财政监督“十三五”规划关键问题探讨

●张明

财政监督“十三五”规划关键问题探讨

●张明

财政监督“十三五”规划首先是财政监督如何适应和服务于国家“十三五”规划对财政及财政监督的要求。其次是在适应和服务于“十三五”规划要求基础上，解决财政监督未来五年必须解决且可以解决的主要问题。这主要分为理论认识和业务实践两方面：理论认识上，一是明确并完善财政监督在国家监督体系中的地位及作用问题；二是明确并完善财政部门监督在财政监督体系中的地位及作用问题。近两年顶层设计提出财政监督转型有一定理论研究，但与党十八大后若干决定以及“十三五”规划要求还有相当距离。业务实践上，主要是建立健全并落实三个监督业务制度：一是完整的预算体系监督制度，二是财政监督嵌入预算业务流程制度，三是财政监督预算评审制度。

财政监督“十三五”规划 关键问题

财政监督“十三五”规划关键问题，是依据“十三五”规划相关内容，结合我国财政监督理论与实践现状探索提出的，有关我国财政监督未来五年可能或可以解决的主要或重大问题。财政监督“十三五”规划关键问题探讨，首先是财政监督“十三五”规划如何适应国家“十三五”规划相关要求的问题，即如何在国家“十三五”规划引领指导下，制定财政监督“十三五”规划的问题；其次是在“十三五”规划相关内容基础上，明确我国财政监督未来五年必须解决且可以解决的主要思想认识和业务工作问题。

一、国家“十三五”规划对财政监督“十三五”规划的引领指导

全面深入研读国家“十三五”规划，不难看到“十三五”规划从发展指导思想、基本原则、全面建成小康社会目标、发展理念、加强和改善党的领导等方面，对未来五年财政监督理论研究和实践改革发展有相应引领指导作用。

（一）“十三五”规划指导思想和基本原则的引领指导

“十三五”规划指导思想“四个全面”(全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党)和“六个统筹”(统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设)的战略布局，其中的“三个全面”(全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党)和“四个统筹”(统筹推进经济建设、政治建设、社会建设、党的建设)，以及“六项坚持”基本原则(坚持人民主体地位、坚持科学发展、坚持深化改革、坚持依法治国、坚持统筹国内国际两个大局、坚持党的领导)中的“四项坚持”(坚持人民主体地位、坚持深化改革、坚持依法治国、坚持党的领导)等，是未来五年财政监督理论研究、制度建设与业务实践改革发展的基本方向和目标，实现上述目标要解决的相关问题，就是财政监督“十三五”规划应当完成的主要任务。

（二）“十三五”规划全面建成小康社会、深化改革目标和“五大”发展理念的引领指导

“十三五”规划在全面建成小康社会总目标下，明确提出“各方面制度更加成熟更加定型”的子目标。在深化改革方面，以“构建发展新体制，加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制”为主体，直接对财政改革发展提出了深化财税体制改革的六点具体要求：一是建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。二是建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。三是建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。四是建立规范的地方政府举债融资体制。五是健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。将直接指导未来五年财政及财政监督理论研究、制度建设与业务实践的改革发展。六是“十三五”规划的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将指导财政监督服务于政府在培育发展新动力、拓展发展新空间、创新发展驱动战略、推进农业现代化、构建产业新体系、区域协调发展、城乡协调发展、物质文明和精神文明协调发展、经济建设和国防建设融合发展等方面的积极作用；也将指导财政监督服务于政府在人与自然和谐共生、主体功能区建设、低碳循环发展、增加公共服务、脱贫攻坚、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更公平更可持续的社会保障制度等方面的基本保障作用等。

（三）“十三五”规划加强改善党的领导的引领指导

“十三五”规划关于“加强和改善党的领导”，一是明确要求运用法治思维和法治方式，加强法治政府建设，依法设定行使权力、制约监督权力，依法调控和治理经济，实现政府活动全面纳入法治轨道。这将有利于现有法治框架下，健全完善财政监督制度和有效开展业务工作。二是明确要求完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制及方式，健全利益表达、协调、保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这将有利于财政监督理论研究、制度建设及业务实践，步入与审计监督相类似的普遍化、一般化社会认同感发展道路，提升财政监督职能作用及地位。

二、适应“十三五”现代财政制度建设规划的财政监督顶层设计

树立适应“十三五”现代财政制度建设规划的财政监督观念，是财政监督“十三五”规划在理论认识上的关键。经过这些年改革发展实践，似乎对财政监督存在的必要性已无更多疑议。但财政监督仍然被狭隘地视为单一、纯粹的部门监督或专业监督，缺乏同为部门或专业监督的审计监督的一般或普遍的社会认同度。因此，财政监督“十三五”规划理论认识上的关键，一是解决财政监督在国家监督体系中的地位作用问题，二是解决财政部门监督在财政监督体系中地位作用问题。

（一）明确财政监督在国家监督体系中的地位及作用

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在国家发展改革中发挥着基础性、制度性、保障性作用。财政是“庶政之母”，是支撑国家改革发展的核心内容、关键要素和物质基础。财政监督是“庶政之母”的监督，是国家改革发展核心内容、关键要素和物质基础合规合法、安全有效、合理可行、科学发展的必要监督，财政监督的核心、基础、保障作用贯穿于“十三五”规划各项发展改革中。财政监督既是国家监督中专门针对政府资金这一公权运用根本要素的监督，又是专门针对政府资金管理流程的监督，财政监督在国家监督体系中具有核心、关键和重要的地位作用。我国国家监督体系及财政监督结构如下所示。

（二）明确财政部门监督在财政监督体系中的地位及作用

财政监督是对政府资金的监督，具体包括外部监督和内部监督。直接针对政府资金的外部监督主要包括立法监督和审计监督；内部监督就是财政监督，具体包括财政部门内部监督和财政部门对其他政府部门资金活动的监督。从不同监督主体及其监督方式和监督特征看，立法监督是政府资金业务流程之外的程序性、环节性的预决算审查监督，主要发生在预决算审查环节。审计监督也是政府资金业务流程之外的查账式监督，主要是对预算执行环节的账务审计。只有财政监督是内在于政府资金管理业务及流程的全程式、全覆盖的参与式内生监督。市场经济国家正是利用财政部门监督内在财政分配的地位及性质，以财政部门监督突出的内在性专业监管优势，区别于议会和审计等财政监督，并支持、辅助议会和审计的财政监督，使财政部门监督成为相对独立的、并列于议会和审计的国家财政经济监督。

（三）建立健全适应“十三五”现代财政制度建设规划的财政监督体系

一是强化人大的预决算审查监督。修订后《预算法》规定，人大财政监督具体包括县级人大建立专门机构、省市级人大建立专委会，具体负责预决算的合理性、科学性、可行性、可持续性审查，明确了与审计监督合法性、合规性、安全性、绩效性审查的区别。二是强化审计监督，如在现行审计工作基础上，建立健全政府预算执行审计报告全面公开和追责制，落实十八届四中全会“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”对审计监督改革发展的基本要求；按修订后《预算法》相关规定，强化我国审计的财政监督职能作用并发挥相应的社会治理功能。三是提升并发挥财政部门监督地位及作用。近两年我国财政监督结合财政改革发展，提出财政监督是财政管理重要一环，预算执行监控纳入财政业务流程并制度化，强化财政干部责任和出资人审计，协调各级政府收支“条块”监督机制，重大项目及转移支付监管和绩效评价等的财政监督转型顶层设计，进一步明确财政监督融入并服务于财政管理的顶层设计思路。业务制度上，探索研究财政监督嵌入预算管理流程、实施预算评审等，同时健全完善相关绩效评价制度，为财政监督融入财政管理提供了制度平台和业务手段。

三、逐步健全落实“完善的政府预算体系”监督机制

“完善的政府预算体系”的监督，即修订后《预算法》规定的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算的监督。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》将其界定为“完善的政府预算体系”，之前党中央(2003)、国务院(2005)文件以及我国学界称“全口径预算”。也就是说与原来相比，政府预算监督由一个变成四个，而“单一预算”或者说“财政拨款预算”的业务管理传统习惯则非短期所能改变。目前，受传统财政拨款管理制约，一般公共预算管理比较严格，其他三本预算因相关条件限制或配套制度缺失而相当粗略简化。因此，健全落实“完善的政府预算体系”监督机制，逐步按一般公共预算要求和标准管理其他三本预算，是未来五年我国财政监督应当解决落实的基本业务管理问题。

（一）强化政府性基金预算监督，促进政府性基金法治化规范管理

未来五年，政府性基金预算监督适应新常态发展形势，一是强化政府性基金预算监督，逐步整顿清理减少不合时宜的政府性基金，促进产业创新升级和发展转型，同时促进政府性基金法治化规范管理。二是强化政府性基金预算监督，建立健全政府性基金法律制度。解决政府性基金从立项到支用主要是政府行为的问题，特别是促进土地开发、流域水利开发、生态环保、教育等大宗基金的使用，在公示制、听证制等条件下，实行人大介入或决议案实施。三是强化政府性基金预算监督，健全完善政府性基金监管法制体系。按《预算法》相关规定，细化政府性基金法治监管，强化完善政府性基金审计监督、财政监督和基金支出绩效评价，实行人大监督并推进社会舆论和公众监督等。四是强化政府性基金监督，实现政府性基金预算与其他预算相互衔接平衡。

（二）强化国有资本经营预算监督，还我国国有资本社会主义经济基础的本色

1、强化国资经营预算财政部门监督，做实资本营运的“两权分离”，强化国有资本出资人监管职责。财政代表国有资本出资人的国家，通过国资经营预算编制、执行、决算监管，促进国资经营预算财政监管逐步全覆盖，特别是银行、地铁、传媒等现代优质国有资本的全覆盖。对国有资本收益、转让和清算等收入及相应支出实施监管，确立并维护国有资本所有权地位，强化国有资本所有权对经营权监管，有效履行出资人监管资本经营收益及使用权利。

2、探索试点国有或国有控股50%以上大型企业财政派驻监督制。为适应国企国际化竞争已走出的中国装备、中国制造创新升级与管理趋势，加强大型国企的国家经略监管控制，是未来五年十分明确的战略战术问题。

3、强化国有资本经营的国家审计监督。尽管国家审计署早就发布《国有企业财务审计准则（试行）》(审法发〔1999〕10号)，但审计署只实行118户央企中57户的领导干部经济责任审计，是过去多年形成的不成文做法，其他企业由有关部门组织或委托会计师事务所审计。党十八届四中全会决定要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任实行审计全覆盖，因此，把所有国企包括境外投资都纳入审计监督，实行国有资本经营国家审计全覆盖，是未来五年必须解决的问题。具体如：统筹协调审计署和地方审计力量，或通过政府购买服务吸收社会审计力量，在审计机关主导下参与国企审计，解决地方国企减少、央企审计任务过重的突出问题，促进央企和地企审计有效实施；开创国企电子审计体系，通过联网审计、分析等，实行国企非现场实时或亚实时审计；建立国企财务收支、资产负债损益、国资保值增值等的经常性审计制度，实行每年审一次或两年审一次、一次审两年、国企领导人经济履责任期内至少审一次等；实行国企重大改组、并购、产权处置转让、重大投资项目、大额采购和资金运用等重特大事项专项跟踪审计；进一步做好国企审计与纪检、监察、巡视等协调配合。

4、强化国资经营预算人大监督。国资经营预算纳入人大监督，体现“人民当家做主”的宪法精神和国资经营收益分配的民权性、民意性和民生性。同时有利于健全完善国资经营及监管机制，实现政企分离、减少或限制行政干预等，促进国资部门由现行“管人、管事、管资产”的多重身份，转变为国有资本存量管理、动态调整规划、收益收缴和支出管理、财务管理和内部控制等专业监管，促进国资经营预算履行公共职责，国资经营利润弥补一般公共预算和社会保障基金预算。

（三）健全完善社会保障基金预算监督

健全完善社保基金预算监督，是社保基金管理民权、民意、民生的基本要求和根本职责与目标。由于目前社保基金实行分类统筹管理，社保基金预算按统筹层次和社保项目分别编制、收支平衡。因此，未来五年社保基金预算监督，一是根据相关法律制度，健全完善财政监管、审计监督和人大监督等相关制度，使分类分级统筹管理的社保基金预算逐步纳入分工协作下的全面系统监管，确保资金规范筹集使用管理。如建立由政府领导、人保、财政、审计、企业、职工、退休者及专家等组成的基金监督委员会，完善内审、专审、互查监督等。二是逐步实现社保基金预算管理业务流程及基金收支余、存储银行、期限、存储额、利率、利息等信息全面公示、公开，确保民众知情权和业务流程管理的规范、透明，以及相关部门的管理、监督职责履行。三是以社保基金预算监督，促进社保基金保值增值机制完善。加强社保基金预算监管，促进整合缴费增长、待遇调整、财政补助等，科学编制预算，合理调配收支，在确保资金安全前提下，通过科学资金调度(按规定保留2个月支付周转金)、优化定存管理、执行利率优惠、及时定期转存等，保障基金持续健康运行并尽可能缩小活期账户基金日常沉淀，实现基金保值增值。

四、建立健全并落实财政监督嵌入预算业务流程制度

预算管理是主要的财政管理，预算监督是主要的财政监督。2014年财政部监督检查局已将财政监督嵌入预算执行全过程作为年度工作重点予以实施，相关工作特别是专员办相关工作已有相当基础。“十三五”期间，建立健全并落实定型财政监督嵌入预算业务流程制度，作为财政部门内部控制建设，应在此基础上因地制宜、逐步推进落实。对缺乏前期工作基础的地方，可根据区情尝试相关业务试点及制度建立；对有相应前期工作基础或业务试点的地方，可进一步推广落实或健全完善业务制度体系。业务技术上讲，财政监督嵌入预算业务流程，就是直接参与被监督对象的预算编制、执行、调整、决算四个环节的管理业务。

（一）直接参与地方和部门的预算编审上报业务，实现预算编制与初审相融合

探索实行各级财政监督机构参与本级财政预算和政府各部门讨论制定预算的工作机制，以及专员办参与地方或部门讨论制定相关中央预算的工作机制，实现预算业务流程与监督业务流程相融合。如预算事项确立、预算草案研究、预算支出测算评估与预算项目初审、草案审查、支出标准核实等监督相融合，以及协助地方和部门按财政部要求完成预算编制和上报等工作。

（二）直接参与财政收支执行业务，完善预算执行流程实时监督

财政监督嵌入预算执行业务，具体包括：一是监督收入执行及计划完成，特别是专员办对各地中央收入执行及计划完成监督，审核月季度收入执行情况；二是事前核准支出计划、结算和支付指令、审核月季度支出执行情况，专员办就地监督地方或部门使用中央财政拨款，监督检查相关支出决策或采购招标公开及付款的合法、合规、合预算、合程序等，签字受理相关支出，受理相关地方或部门的月度中央预算执行报告等；三是辖内公共资产管理监督；四是利用网络跟踪监督税收征管、预算安排、国库拨付资金等，利用网络实地检查或调查取证，监控预算单位银行账户资金增减变动和实际使用预算资金情况。

（三）直接参与财政收支执行总结评价报告业务，健全预算执行事后监督

根据财政监督转型顶层设计的领导离任审计和内审制建设要求并借鉴国外经验，财政监督直接参与预算执行事后审查监督，具体包括：一是日常决算审查核实，如监督会计、年度账目及其他财政状况，检查评价收入及时性、支出真实性、有关账目的合规合法性、安全有效性，检查执法质量、绩效和廉洁等；二是专项监督，如评估项目的经济效益水平、资源利用度、公共职能执行、计划和制度程序等。

五、建立落实财政监督预算评审业务工作制度

目前，财政资金绩效评价和预算评审已成为财政工作重点。随着我国经济发展转型升级，未来五年将进入结构整合、注重品质、讲求实效阶段，财政资金绩效评价和预算评审将成为基本财政业务，进入日常工作流程。因此，各级财政应将建立实行预算评审业务作为未来五年的重要工作制度予以重视。

（一）建立健全财政监督预算评审组织制度，强化财政监督主体职责

目前，政府预算评审已从传统单一的立法评审，发展为立法机关、财政和政府部门兼容的，多主体、多目标、各有侧重的复合评审。即立法机关的合法合规性、绩效性评审，与财政、政府部门及委托第三方实施的自我改进和提高管理绩效的评审相结合。未来五年我国政府预算评审组织制度建设，从人大、财政和部门三方考虑。一是健全人大监督的政府预算评审组织制度，如按《预算法》规定明确人大的政府预算评审专委会制度建设，解决好预算评审委员来源、组成和相应的业务开展问题等。二是建立健全财政及政府部门预算评审组织制度，如按相关制度规定，中央部门和财政部按部门预算管理权限分别实施预算评审，由财政或部门内设机构组织、受委托机构和专家独立开展评审，并出具评审报告。

（二）建立健全系统规范的评审工作制度，落实具体监督业务

一是根据不同评审主体的不同评审目的和侧重点，建立健全明确具体、综合全面的政府预算评审内容。如立法评审侧重政府预算活动合理可行、合法合规和经济社会效果与影响；财政和政府部门评审侧重部门预算活动合法合规和自身管理绩效提高。二是建立健全覆盖政府预算全流程的评审环节。如建立健全事前、事中和事后评审机制，以发挥事前、事中、事后全流程的监管效果，提高评审监督效率和评审监督覆盖面。三是建立健全现代评审方式及业务机制。如评审方法选择要兼顾综合全面和专业具体，参评人选择要充分利用专家、受众、同行交换等方式，分析方法选择要兼顾合法合规合理性分析、经济社会环境适当可行性分析、绩效目标分析、成本—收益分析、最低费用分析、成本有效性分析、间接成本和机会成本分析等方法的综合运用，工作步骤选择要充分实现初审、再审相结合，评审形式选择要充分考虑通讯、小型会议、评审组、实地调查等形式的成本和效果等。

（三）利用预算评审结果完善激励监督机制

根据目前绩效评价机制建设现状，未来五年政府预算评审机制建设应实现“以评促建、以评促管”的目标，全面提高政府预算监管水平。一是根据党中央“将权力关进制度笼子”的精神，建立健全人大对政府预决算的评审、问责、奖惩的提案、议案机制，强化人大预决算评审结果运用，发挥人大预决算评审的法律效力。二是根据相关规定，强化财政及政府部门预算评审结果运用。如评审结果作为财政部安排预算的重要依据，作为项目入库、申报和调整的重要依据；评审情况作为确定所属单位预算规模的参考因素等。

（作者单位：西南财经大学财政税务学院）

1.201 5.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议.新华社，11-3。

2.赵婧、方烨.2015.财税改革或成“十三五”规划的重头戏[N].经济参考报,8-20。