基于城市功能疏解的人口政策调控——以北京市为例

宋　洁

(1.中国人民大学 哲学院，北京 100872；2.晋中学院 政治与历史学院，山西 晋中 030619)



基于城市功能疏解的人口政策调控
——以北京市为例

宋洁1,2

(1.中国人民大学 哲学院，北京 100872；2.晋中学院 政治与历史学院，山西 晋中 030619)

随着城市功能的不断增多，北京市传统人口调控政策在医治“大城市病”中所发挥的作用日渐式微。在新的城市扩张和产业重构过程中，必须通过疏解城市功能，推动人口调控政策由限制性向引导性、由行政依托性向市场依托性转换，确保城市在维持人口承载力和保持有效竞争力之间实现平衡。

城市功能；人口政策；政策调控

大型城市因集政治、经济、文化、旅游等诸多功能于一身而集聚了大量人口，并由此衍生出交通拥堵、环境污染、基础设施建设滞后、公共服务供给乏力等“大城市病”。从改革开放后我国许多城市的发展情况看，以户口、学历、工作单位性质等因素为导向，制定相应的限制性人口调控政策，是医治“大城市病”的重要举措之一。然而，随着城市功能的不断叠加，这种限制性的人口政策调控短板效应日趋明显，难以在维持城市承载力和保持城市活力之间实现平衡。笔者通过对北京市人口政策的现状和走向进行分析，可以使人们初步了解城市功能疏解的人口政策调控方法和路径，从而为同类城市医治“大城市病”提供借鉴。

一、北京市现行人口政策的特点和成效

作为我国首都和全球范围内世界文化遗产最集中的城市，北京不仅是全国的政治、经济、文化和国际会展中心，而且也是全国科教中心、旅游集散中心、金融商贸中心和全国最主要的交通物流枢纽。改革开放以来，如此众多的城市功能使北京市的人口规模一直呈快速增长趋势，人口总量由1978年的871.5万[1]增长到2015年的2168.9万[2]，已经超过了北京市总体规划确定的1800万适宜人口规模[3]。庞大的人口规模在推动北京持续快速发展的同时，也带来了严重的城市问题，如交通拥挤、房价昂贵、环境污染、基础设施建设滞后和公共服务供给不足等。

为了有效医治“大城市病”，推动人口规模与经济社会、资源环境统筹协调发展，北京市以户籍制度改革为核心，不断调整人口政策，严守人口总量红线，降低中心城区人口密度。从《北京市2014年国民经济和社会发展统计公报》中的一系列数据可以得知，2014年北京常住人口比上年末增长36.8万，但新增户籍人口为17.1万，相较于2013年的18.8万减少了1.7万，降幅约为10%[4]。北京市公安局官方网站公布的最新户籍管理制度明确规定，目前有7种途径可以获取北京市户口：一是父母一方为北京籍的新生儿；二是通过应聘有“进京指标”的单位实现落户的应届毕业生；三是科学家、博士后、高级科技研发人员等高端人才；四是投靠人员，包括解决干部两地分居，夫妻投靠，离休、退休人员投靠子女问题；五是现为农业户口、在北京市工作且被北京市推荐的全国劳动模范；六是在就业、税收、投资等方面为地方经济发展作出突出贡献的企业家、商人等；七是成功考录的公务员或应聘到有进京指标的事业单位、国有企业的职员，考取能解决北京户口的大学生村官和大学生社工岗位者等。以上7类人员通过相应途径落户后，即可享受北京市民待遇，而常住人口中未获得北京户口的居民在养老、教育、住房、购车以及社会保障等方面均受到限制。

从落户北京的途径可以得知，北京市制定人口调控政策的基本思路是以不超过城市人口承载力为基本标准，设定人口目标值，并根据这一设定值限制人口流入。从对7种类型人员的具体设定上看，北京市的落户要求更加倾向于吸纳经济条件较好、学历较高、素质较高的精英和准精英阶层，通过行政手段设置较高的门槛或较多的障碍，限制低学历、低收入的普通劳动者落户北京。

事实上，北京市的现行人口调控政策在医治“大城市病”中收效甚微。通过近年来的统计数据可以看出，虽然北京市一再收紧落户政策，但全市常住人口及户籍人口规模仍然呈现较高增长的态势。与人口规模日益扩大这一问题相对应，北京市还出现了基层一线专业技术人员短缺，劳务市场混乱，特殊岗位的人才引不进、留不住等问题，日益影响经济社会持续协调发展。究其原因，就在于北京市现行的人口调控思路没有触及北京市人口扩张的根源，无法消解人口膨胀的原动力，同时也无法为市场主体提供持久而稳定的人力资源和劳务资源支持，故而这样的调控无法从根本上达到控制人口规模的目的，只是在应对人口大规模增长时期实行的权宜之计和治标之策。

二、北京市人口规模持续扩大的根本原因

北京是中华人民共和国的首都。除了在京的党中央各部门、全国人大、全国政协、最高人民法院和最高人民检察院以及国务院直属机构等130多家核心行政单位外，还有大量辅助层面以及支持层面的行政单位，庞大的行政系统势必造成人口的大量集聚。北京不仅是我国的行政中心，而且还具备文化中心的功能。北京有373所在京科研院所、37所中央直属高校以及89所市属高校，如此优质的教育资源吸引了大量的外来人口。68所三甲医院的优质医疗资源使北京成为全国的医疗中心，吸引了大批的全国患者前来就医。在北京的三级医院中，外地患者的就诊比例已经超过70%[5]，这样的群体促生了医院周边的餐饮、住宿等产业的发展，造成人口的大量汇集。北京作为我国的古都，每年还向国内外两亿多游客提供服务。由于进入旅游业的从业人员门槛较低，经营主体复杂多样，旅游业在一定程度上吸引了大量的外来人口。经济是一个城市正常运转的核心。一组来自中新网的新闻报道数据显示，截至目前，符合北京产业定位的企业总部累计达到4007家，其中，北京拥有的世界500强企业总部达52家，自2013年以来连续三年位列全球城市第一位。“十二五”期间，在京认定的跨国公司地区总部数量达到74家，加上原来的81家，累计达到155家，其中，有92家世界500强企业在京设立跨国公司地区总部[6]。以上数据从一个侧面反映了北京在全球的吸引力和竞争力日益提升。与此同时，一个不容忽视的事实是，在京企业总部涵盖了装备制造、计算机设备研发制造、石油化工、能源、生态环保、金融、医疗食品、管理咨询等众多行业、领域和环节。这些500强企业总部的逐渐落户在提升北京市综合竞争力的同时，也因其代表一个行业、一个领域而为北京市叠加了新的城市功能和新的产业链条，并由此吸引了较大规模的人流和物流。跨国公司总部入驻北京，只是北京的城市功能不断增加的推手之一，同时也只是表象之一。

通过以上分析可以清晰地看出，北京市人口规模日益扩大的核心问题不在于现行北京市人口政策“袋子扎得不够紧”，而在于北京市承担的城市功能过于庞杂且日益增多。只有通过“釜底抽薪”式地疏解北京“非首都功能”，大力推进北京市“瘦身计划”，才能从根本上医治“大城市病”。北京市要想走出一条实现持续协调的健康发展之路，就必须有明确的战略定位，即作为我国首都，应立足全国政治中心基础，致力于建设国际交往中心、高科技研发中心和现代服务业中心，其经济发展应更多依靠科技创新和高端服务。在这样的定位下，北京市应将其余的功能渐次转移出去，通过疏散城市功能，达到疏散人口的目的。与此同时，随着全国区域发展更加均衡、城镇化率趋近发达国家平均水平以及高校毕业生和专业技术人员“回流”二三线城市，北京市现行人口政策将出现更大的回旋余地和调整空间。

三、以疏解城市功能为导向的人口政策调控

我国改革开放以来，尤其是21世纪以来，北京市紧紧围绕建设国际一流城市的目标，在城市基础设施建设、环境质量综合整治、新兴产业发展、对外开放、文化建设、政府效能建设等方面都取得了突破性进展。近年来，随着城市规模的不断扩大，北京市的“大城市病”日益显现，严重制约着城市幸福指数的提升。北京市的有效经济腹地需要着眼于全国发展格局，着眼于市场经济发展规律，从北京市域扩张至京津冀都市圈甚至更大的范围，通过系统研究空间布局、功能承载、产业发展和人口结构等因素，加大区域整合的规模与程度，优化生产、生活要素配置，降低综合发展成本，持久保持城市竞争力和幸福度。“应该在多大范围内考虑北京人口调控问题?这是决定北京人口调控问题管理层级的关键之处”[7]。综合分析北京市区域发展特点及国家层面宏观统筹安排，北京市可强化规划约束，并通过三个层次或者三个经济圈来实现疏解城市功能的目标。

(一)强化规划约束，合理确定城市发展方向和整体布局

一套好的城市总体规划可以优化城市产业布局、改善城市发展格局、奠定城市长远发展基础。北京市大力疏解非首都功能，必须强化规划约束，坚持规划先行，缜密论证、科学确定城市的发展方向和功能布局。在实践中要坚持把以人为本、和谐发展，城乡同步、统筹发展，优化布局、集约发展，节能低碳、绿色发展，产城互动、集聚发展的原则和思想融入规划的全过程，并以此为统领，开展各层次专项规划编制，使经济社会发展规划、环境保护规划、土地利用规划“多规合一”，同时，着力扩大控制性详细规划覆盖面，切实增强规划的科学性和可操作性。必须加强规划管控，有效维护规划的严肃性和权威性，确保一张蓝图绘到底、管到底。在具体工作中要强化三个重点：一是强化对各地的工作指导和业务培训。强化区级“十三五”规划以及其他专项规划与城市总体规划的协调和对接，按照城市总体规划部署，指导各区完善区级规划并做好业务培训工作。二是强化工作督查和差异化考评。完善对各区、市直各部门落实城市总体规划工作的差异化考评制度。加强督查工作，组织相关部门督查城市总体规划工作，适时通报有关情况。三是强化不同城市板块产业一体化布局和调控。编制并出台疏解非首都功能的产业发展指导目录，对鼓励类、限制类、淘汰类产业予以统一调控，同时建立“飞地经济”模式，完善企业、项目在市域内转移的利益协调和补偿机制，引导生产要素合理流动。

(二)将首都的部分功能由主城区疏解到六环之外的区县

2013年北京市六区(东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区)的人口密度为9160人/平方公里，是城市发展新区(通州区、顺义区、大兴区、房山区、昌平区)和生态涵养发展区(门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区)人口密度的9倍[8]。行政机构、产业活动、优质的教育和医疗等资源都集中于主城区，是人口分布不均的主要原因。这不仅加剧了主城区的“大城市病”，严重降低了主城区居民的幸福指数，影响了综合竞争力的持续提升，而且严重限制了郊区的发展。因此，疏解北京市人口应首先从疏解中心城区人口开始，通过疏解中心城区的部分功能，如附加值低的传统服务业，部分教育和医疗等资源，达到人口调控的目的。北京市近年来的一系列尝试也为这一思路提供了有益探索。2010年4月在怀柔县启动的雁栖湖生态示范区项目，强化了北京国际交往服务的功能，将一些大型的政治会议、经济会议、学术会议和外交会议由主城区转移至怀柔，缓解了主城区的交通压力，调整了城市功能布局。2015年7月10日，中共北京市委第十一届委员会第七次全体会议正式公布，将有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向通州行政副中心转移[9]。总之，无论是雁栖湖生态示范区的建设还是行政副中心的建立，在一定程度上都有助于破解北京主城区人口压力过大、功能过度集中的难题。特别是在通州区建设北京城市副中心，不仅会对北京市疏解非首都功能起到巨大的推动作用，而且将通过土地、产业、城镇、生态和城市建设的统筹规划、一体布局，打造全国“五规合一”乃至“多规合一”的新模式。

(三)在京津冀城市圈内疏解城市功能

2015年4月30日，中共中央召开政治局会议，研究并审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，这意味着向河北、天津范围内大力疏解北京非首都功能在规划构思多年后，迎来实质性发展期。透过《京津冀协同发展规划纲要》的全面启动，不难看出，推动京津冀协同发展的核心是优化两市一省产业结构，合理布局新建设项目，更加突出北京市产业结构高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化等特点。因此，在京津冀城市圈内疏解城市功能，应将资源消耗大、附加值低、非关国家经济命脉的企业和不符合首都功能定位，同时又带来大量人口集聚的产业适度迁出北京，向天津、河北转移，从而引导产业和人口在京津冀地区达到合理疏解和布局，推进京津冀产业错位发展、资源高效配置。事实上，近年来有近百家央企加大在津冀地区投资兴业力度，廊坊大学城的兴建和一批小商品批发市场的外迁等实例，也是北京市努力疏解非首都功能的有效体现，同时也为《京津冀协同发展规划纲要》的出台和实施奠定了坚实的基础。

在京津冀城市圈内疏解城市功能，就必须加快京津冀接壤县(区)一体化发展的步伐，强化京津冀一体化发展的国家级统筹，研究设立国家级议事协调机构，推动北京、河北、天津接壤县(区)逐步实现基本公共服务对接共享，并最终达到同一标准，促进三地互相融入、互相认同。重点要推进“四通”：医疗、社保“一本通”，汇兑、结算“一卡通”，景点、公交“一票通”，通信、服务“一号通”。

(四)在全国范围内疏解城市功能

2014年2月25日，习近平总书记在北京市考察时对北京市城市发展战略方向和定位作出了明确指示：“强化首都全国政治、文化、国际交往、科技创新中心的核心功能。”[10]然而，目前北京市除核心功能之外，还承担了大量的其他功能，亟待在全国范围内渐次疏解。以金融服务功能为例，占地1.18平方公里的北京金融街，是全国金融产业最聚集、创造价值最大的区域。但是，早在2009年国务院即研究决定通过10年左右的努力，将上海建设成为具有全球影响力和竞争力的国际金融中心、国际航运中心。联系历史上伦敦和纽约为竞争国际金融中心地位而发生的“凯恩斯计划”和“怀特计划”之争，我国有必要在吸取国际经验的基础上，坚持有形之手和无形之手双管齐下，统筹调配有限资源，加快疏解北京全国金融中心的功能，集中精力推动上海国际金融中心建设，使其更好地发挥比较优势和示范带动作用，更好地服务全国，辐射全球。

经过三个层次的城市功能疏解，北京的首都功能更趋明确，发展定位更加准确，有利于城市在发展过程中轻装上阵，有助于实现可持续发展。城市功能的疏解明显地为人口政策的调整实施带来了极大的便利，许多当前难以解决的问题也将迎刃而解。未来北京的人口政策将由现行的以行政调控为依循向以市场导向为依循转变，市场的无形之手将发挥更大的作用。随着北京城市功能的逐步厘清，现行的吸纳各领域高精尖人才的人口政策将被打破，代之而来的是吸纳更多适应首都功能需求的全产业链条人才资源和劳务资源，届时会形成根据产业需求而吸纳人才和劳动力自由流通的人口流动机制。

四、结语

目前我国大城市特别是特大型一线城市人口规模过大，是城市功能不断叠加的必然结果。随着城市功能的逐步疏解，特大型一线城市“瘦身计划”将逐渐显现成效，人口调控政策也将随之由限制性向引导性、由行政依托性向市场依托性进行大幅度调整，并且“非首都功能”的疏解和人口政策的调整之间的关系是一个互为促进、辩证统一的关系。与此同时，还应看到人口政策的优化不可能一蹴而就，而是一个动态变化和适时纠偏的过程。这就需要政府机关、研究机构和社会其他相关团体协调配合，遵循经济建设和城市发展的基本规律，建立沟通交流、统筹研究、科学施策的有效平台和载体，以便形成人口政策与城市发展有机统一、互相促进的长效机制。

[1]张真理，罗瑞芳.北京人口调控的反思与转型[J].首都发展，2015(5)：6-11.

[2]北京[EB/OL].[2016-05-25].http://baike.baidu.com/link?url=6QDkQN4BCmysBHsY1CSnze2fRNA3u

I9g6TmcFhmpKe-D6Hucs5SfW5TxLhqyMdbIPARI9o0

n5Q5WgBgTh5WJ_6eXJPz8wPMgpuyNUUNmujS.

[3]马力.北京总体规划修改报送国务院 重点控制人口规模[EB/OL].(2015-02-12)[2016-05-25].http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20140805/023019911039.shtml.

[4]北京市统计局，国家统计局北京调查总队.北京市2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2014-08-05)[2016-05-25].http://www.bj.xinhuanet.com/bjyw/2015-02/12/c_1114340716.htm.

[5]北京医疗资源不平衡突出 过半三级医院聚城中3区[EB/OL].(2014-02-23)[2016-05-25].http://www.china.com.cn/news/2014-02/23/content_31563911.htm.

[6]尹力.北京拥有的世界500强企业总量连续三年位列全球城市第一[EB/OL].(2016-05-19)[2016-05-25].http://finance.china.com.cn/news/dfjj/20160519/373068

0.shtml.

[7]林宝.北京人口调控要厘清八大关键问题[J].北京社会科学，2015(3)：47-53.

[8]李国平，席强敏.京津冀协同发展下北京人口有序疏解的对策研究[J].人口与发展，2015(2)：28-33.

[9]中国共产党北京市第十一届委员会第七次全体会议决议[N].北京日报，2015-07-12(1).

[10]丁林.习近平在北京考察 就建设首善之区提出五点要求[EB/OL].(2014-02-26)[2016-05-25].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/26/c_119519301_3.htm.

【责任编辑李敬】

The Regulation of Population Policy Based on the Urban Functional Dispersal Taking Beijing as an Example

SONG Jie1,2

(1.Department of Philosophy，Renmin University of China，Beijing 100872， China；2.Institute of Politics and History，Jinzhong College，Jinzhong 030619， China)

With the increase of urban function， the traditional population policy plays an gradual declining part in healing “big city disease” day by day. In the process of new urban expansion and industrial reconstruction， we should ease the urban function to promote the transformation of the population regulation policy from restriction to guidance and from administration to market so that it ensures that city maintains a balance between population carrying capacity and effective competition.

urban function; population policy; policy regulation

2016-06-08

宋洁(1986— )，女，山西侯马人，博士研究生，研究方向：科学技术与社会。

C924.21

A

2095-7726(2016)10-0050-04