新疆草原牧区定居兴牧问题研究——基于巴里坤哈萨克自治县的调查

张倩张振华（石河子大学马克思主义学院，新疆石河子832003）



新疆草原牧区定居兴牧问题研究——基于巴里坤哈萨克自治县的调查

张倩张振华
（石河子大学马克思主义学院，新疆石河子832003）

［摘要］新疆正高位推动定居兴牧工程建设，着力于构建牧业发展、牧民富足的的新定居区，而巴里坤县以巴里坤草原为依托，围绕“定居先定畜、定畜先定草、定草先定地、定地先定水”全力实施定居兴牧工程。文章以牧民的城镇式定居、塑造墙体文化，打造巴里坤草原旅游生态园、畜牧业产业化发展为研究重点，在分析定居兴牧工程产生的经济、社会、生态效益时，以定居牧民的就业矛盾、城镇化发展滞后、牧民返贫返迁等问题为导向，提出以强化政策为保障、以科技破除制约兴牧瓶颈为重点的对策，完善定居兴牧工程建设。

［关键词］草原牧区；定居兴牧；效益分析

新疆牧区是我国第二大牧区，年末总人口2322．55万人，土地面积1664897．17平方公里，牧区人口占全疆总人口的33%，牧区面积占全疆总面积的39．1%，全疆包括37个牧业县（半农半牧牧业县），牧草面积5111．38万公顷，其中可利用草场面积7．5亿亩，占全国可利用草场面积的38．64%［1］。新疆以国家政策为指导，高位推动定居兴牧工程建设，为巴里坤县具体实施定居兴牧工程创造了条件。本文以巴里坤哈萨克自治县（以下简称巴里坤县）牧民定居的概况为起点，以牧民城镇式定居、打造巴里坤草原哈萨克特色生态旅游区等做法为例证，剖析定居兴牧工程存在的问题，以恢复保护草原生态为前提，以高标准实现牧民定居为目标，进而探究解决问题的对策，真正实现草原生态保护和牧民定居的良性互动。

一、巴里坤县定居兴牧的概况

新疆自治区党委将定居兴牧工程确定为重点民生建设项目，自2009年开始实施至今，全疆游牧民定居工程已新建定居住房面积145．99万平方米，新建牲畜棚圈面积135万平方米，新建贮草棚面积49．1万平方米，帮助23198户游牧民实现定居。全疆定居兴牧工程的开展，为巴里坤县定居兴牧工程的推进提供了向导。

（一）定居兴牧的基本情况

巴里坤县地处新疆东天山北坡，因地貌呈“三山夹两盆”，固有“新疆缩影”之称。巴里坤县作为新疆典型的边境县、高寒县、易灾县，全县总面积36988．55平方公顷，境内中蒙边界线长309公里，县域总户数3．88万户，年末总人口105540人，其中哈萨克族38075人［2］。是一个以畜牧业为主的哈萨克自治县，养羊业是该县的主要产业之一。

巴里坤县自实施定居兴牧工程起，先后建成了山南开发区、黄土场开发区、八墙子北戈壁、下涝坝乡下涝坝村、大柳沟、小红柳峡村、大红柳峡乡花儿刺村、大红柳峡村、小熊沟村、海子沿乡尖山子村和萨尔乔克乡苏吉东、西村、巴牙村13个牧民搬迁定居点。截止目前，全县累计搬迁定居牧民7343户31172人，分别占牧民总户数和总人口数的87．3%和89．4%；其中，集中异地搬迁定居2530户10314人、农区分流安置637户2676人、进城和企业安置538户1528人、就地定居2703户13364人。2015年，建设定居住房235套，其中，砖木结构185套、砖混结构50套，单套住房面积80平方米，总面积18800平方米。暖圈单套面积100平方米，总面积23500平方米，房屋有上下水、有配套厨卫设施，有牲畜棚圈，青贮窖，大门，院落等设施。定居牧民生产生活条件明显改善，基本解决了出行、用电、吃水、就医、就学、通讯等问题，取得了良好的扶贫开发效果。但是，全县还有游牧民935户3290人未实现定居。

（二）定居兴牧的做法

巴里坤县的定居兴牧工程是以国家建设新农村为契机，与石油援巴、广东援巴、河南援巴等援疆项目充分契合的综合性工程。巴里坤县从牧区实际情况出发，制定具体的实施方案，加快推进定居兴牧工程实施的步伐。

1．定居城镇化，牧民市民化。巴里坤县对确定的搬迁定居点，通过与新农村建设和抗震安居房建设相结合，以集中连片为原则，统一规划设计，由政府配套完善基础设施建设，逐步实现牧民进城定居；巴里坤县在大河镇北戈壁、山南开发区、黄土场开发区、奎苏镇大柳沟、海子沿乡、萨尔乔克乡建立了6个游牧民集中搬迁定居点。集中式的城镇化定居，延伸了定居牧民的交往空间，改变了牧民以肉食为主的饮食习惯，促使他们树立新的生活理念。巴里坤县政府支持和引导游牧民直接到县城定居，对进城购买楼房的每户补助1600－21000元，该项政策增加了牧民进城定居的信心，城镇化生活开阔了牧民的眼界，转变了牧民对社会时尚的认识，使牧民与都市生活的接轨，实现城镇式定居。

2．定居点塑造特色墙体文化。为给牧民定居新区营造良好的居住环境，巴里坤县政府以打造特色墙体文化为中心，围绕“产业强、村庄新、环境美、功能全”的目标，全力改变定居区面貌。其中，定居点海子沿乡实现了村庄绿化、村容村貌整洁、乡土文化繁荣，使牧民过上了幸福的定居生活。在定居点最为醒目的是民居面墙上一幅幅哈萨克民族传统文化的吹、拉、谈、唱、姑娘追等彩色图像。不仅代表了哈萨克族的民俗文化，更代表了中华民族传统文化，形成了“一街一特色，一墙一主题”的墙体文化，成为美化乡镇面貌、展示定居兴牧成果的一道靓丽风景。

3．发展草原旅游——“哈萨克牧家乐”。巴里坤县拥有的新疆第二大草原——巴里坤草原，为牧民发展草原旅游业，开办“哈萨克牧家乐”提供了保障。巴里坤大草原四周与连绵不断的山巅相接，处处可看到草天相接的地平线，而居住在此的牧民完全适应了定居生活。牧民成了发展草原旅游业的主导者。定居牧民在草原上架起一道道木栈道，最大限度地保护了草原生态。草原上还设有免冲环保厕所，方便游客游玩。此外，这里的牧民保留着纯正的哈萨克传统，能够使游客食用到传统的酥油奶茶、酸奶疙瘩、熏马肉等，亲身体验到哈萨克民族的赛马、叼羊、姑娘追、摔跤、阿肯弹唱等民俗风情。巴里坤草原美丽的自然景观和哈萨克特有的民情风俗，使游客流连忘返。

4．以市场为主体，使畜牧业向产业化发展。巴里坤县作为牧业强县，牧民定居后仍以畜牧业生产为主，但现在依托“力坤”品牌和有机牧场认证的契机，重点发展有机牛羊、驼奶和巴里坤马产业。巴里坤县采取立体的养殖模式，形成了“牧区繁育、农区育肥”的发展格局，建设了黄土场3000峰骆驼驼奶生产基地、山南开发区1万头牛、10万只羊和300头奶牛养殖小区等9个规模养殖育肥基地。此外，在八墙子北戈壁牧民易地搬迁开发示范区建成良种羊繁育基地，在海子沿乡、萨尔乔克乡建成了食用菌种植、肉羊肉牛养殖基地。畜牧业生产经营开始以市场经济为导向，技术装备水平更加先进，产品质量与结构更加优化，产业链条更加完善，生产与生态更加和谐，实现了“改造提升传统畜牧业、开拓创新现代畜牧业”为方向，积极推进“五化”（牲畜品种优良化、畜种畜群结构合理化、生产经营产业化、疫病防治网络化、产品营销市场）“六大体系”建设，全区畜牧业生产继续保持平稳较快的发展势头。

二、巴里坤县定居兴牧工程的效益分析

（一）经济效应分析

巴里坤县的定居兴牧工程改变了哈萨克牧民饲养牲畜的方式，促使畜牧业结构调整，振兴了牧区经济。当前牧区畜牧业产值占农业产值的70%以上，牧户人均纯收入2641元，占全县农牧民人均纯收入的40%，与2014年相比增收486元。

1．创新了畜牧业生产组织方式，牧民增产增收。巴里坤县的定居兴牧工程，使定居牧民家庭将传统“四季放牧”的生产方式，转变为“冷季舍饲、暖季放牧”的饲养模式，实现了畜牧业专业化生产、产业化经营的新格局。巴里坤县还积极引进外国良种，采用先进适用的养殖和繁育技术，扩大了牲畜养殖规模。如巴里坤健坤牧业有限公司购进安格斯种公牛10头，种母牛290头；购进黑萨福克种公羊20只，种母羊130只；购进黑杜泊种公羊20只，种母羊130只。2015年全县多胎肉羊出栏规模达到15万只，年出栏1000只的多胎肉羊杂交生产合作社发展到20个，培育年出栏100只的多胎肉羊杂交生产大户300户，散养户出栏规模达到10万只。年新增出栏5000只优质杂交肉羊，年新增销售收入600万元，年新增利润350万元。仅2015年，确定育肥示范户35户，奶牛示范户35户，其存栏的良种肉羊、肉牛饲养效益和牛、羊肉品质都高于本地原有品种，迅速占领了高端牛、羊肉市场。另外，多胎肉羊杂交生产可实现四季繁殖常年出栏，对保证羊肉市场四季均衡供应，平抑市场物价起到积极作用。

2．定居带动消费群体，打造有机生态“力坤”品牌。巴里坤县实施定居兴牧工程后，以“力坤”公司为依托，发展绿色有机的食品产业。“力坤”公司以巴里坤草原天然牧草、畜牧肥美为保障，生产的畜牧品具有肉质细嫩、适口性好、膻味小、香味和鲜味浓郁的特点，是百姓理想的绿色食品。同时，定居兴牧使消费群体不断扩大，带动了相关产业的发展，牧民开办“哈萨克牧家乐”，将传统的毡房、刺绣毛毯，特色食品塔尔米、酥油、马奶子、奶酪、奶茶、包尔萨克等资源化为优势，发展传统饮食、刺绣。这些大大刺激了社会消费，实现了牧民的增产增收。

3．加快了草畜联营合作社建设，促进牧民创业增收。巴里坤县定居兴牧工程将牧民定居与牲畜暖棚建设同步开展，为草畜联营合作社和畜牧业产业化发展搭建了平台，为牧民增收提供了保障。如：巴里坤县哈密蒲生畜牧养殖专业合作社主要经营牛羊养殖、肉品加工、冷鲜肉销售、饲料加工及养殖、育肥技术服务。合作社通过引进良种牲畜和普及育肥技术，使牧户新增出栏17500只优质杂交肉羊、300头优质肉牛，实现了牧区年新增销售收入1750万元，新增利润1000万元。草畜联营合作社的建立，使农牧民定居与增收同步发展，达到了定民富民的效果。

（二）社会效应分析

1．改善了牧民生活条件。巴里坤县的定居兴牧工程有效地改善了牧区牧民的生活条件，使牧民结束了四季转场的游牧生活，住上干净整洁、方便适用和抗震性能好的定居房。牧民定居点的基础设施已初步完善，解决了牧民饮水问题和用电问题。2014年定居的935户入住砖混住房以及部分楼房（97户平房、80户楼房）等。2015年，建设235户保障性住房，电网覆盖率达100%，生活基础设施完备，为促进安居乐业和向现代生活迈进打下坚实的基础。

2．促进了社会稳定和民族团结。巴里坤县定居兴牧工程实施后，政府在定居点改造农电网、铺设砂石路，解决了牧民用水、用电、出行等问题；在定居点改建学校和卫生院，方便牧区牧民就近择学、就医，缩小了农牧区社会服务的差距，有利于和谐社会的建设。政府倡导牧民在定居点街道墙上彩绘一幅幅生动的具有哈萨克族、汉族文化特色的壁画，传达“民族团结一家亲，和谐发展一条心”的理念。总之，牧区经济的发展，农牧民生活的富足，进一步巩固了平等、团结、互助的社会主义民族关系，从根本上增强了民族的凝聚力，维护了社会的和谐稳定。

3．丰富了牧民生活。巴里坤县定居兴牧工程的实施，改变了牧民的生产生活环境，为牧民追求精神生活的需求创造了条件。定居前，牧民为了生计而四季颠簸，没有闲暇时间。定居后，牧民以“公司＋合作社”的模式饲养牲畜，促进了牧民增收，生活变得相对富足，空闲时间增多，牧民开始充实自己的精神世界。现代的无线广播数字电视成为牧民主要的娱乐项目。牧民定居点海子言乡十分注重牧民精神生活，在牧民农闲、重要节日、主题宣传日等时间，组织开办传统的冬不拉文艺演奏、象棋比赛、篮球比赛等文化娱乐活动，使农牧民群众在文体活动中增加了新知识，接受到了新事物。同时，定居点还修建了牧民文化活动场，丰富牧民的文娱生活所，不断满足牧区牧民日益增长的精神文化需求。

（三）生态效应分析

巴里坤县定居兴牧工程的实施，改变了牧民饲养牲畜的方式，很大程度上改善了牧区的生态环境。同时，草原牧区通过开展休牧、轮牧、禁牧等方式来转变草原的利用方式，加大了草原植被的恢复面积，维持了草业生态系统的平衡。此外，政府通过建立草原监理、草原生物灾害防治、草原火灾防扑救体系，大力推行基本草原保护、禁休牧和草畜平衡三项制度，积极实施退牧还草、无鼠害示范区等草原生态保护工程，初步遏制了草原生态整体恶化趋势。

“十二五”期间，巴里坤县改良草场面积达到500万亩，完成围栏6．5万亩，完成补播草种5000亩，完成休牧围栏草场240万亩，禁牧围栏240万亩，使草原得到了季节性修复，提高了草场植被覆盖率，实现了草原生态的良性循环。与定居兴牧工程相配套，政府设置了草场补助资金，鼓励牧民种植人工饲草料。禁牧、休牧政策的推进，使牧场草原植被覆盖率、植被高度、鲜草产量显著增加［3］，改善了局部生态环境，使周边生态环境走上了良性循环的发展轨道。

三、巴里坤县定居兴牧工程中存在的问题

（一）贫困孤寡牧民的就业问题日益突出

巴里坤县以“村落式”“异地搬迁”和“进城定居”方式安置牧民定居，但多数牧民因为文化水平低、缺乏职业技能、语言沟通困难等原因，致使大量定居牧民闲置在家，只有少部分牧民从事劳力零工或者一些技术含量低的二、三产业。由于缺少适合定居牧民转产就业的工作岗位，定居牧民缺少生活保障，使部分牧民又返回山区放牧。调研中发现，政府主导的牧民城镇式定居，只解决了牧民定居问题，却没有解决定居牧民的就业创业问题，导致返迁和返贫现象的出现。

（二）定居点基础配套设施发展滞后

区域内基础设施的发展程度是判定该区域综合发展水平的重要标准之一。而定居兴牧工程的实施，虽然实现了牧民定居，但许多与定居相配套的基础设施发展滞后。其中，社区服务、牧民适龄就学、就医问题尤为突出。定居牧民虽实现了城镇式定居，但社区内缺乏物业管理服务中心，常常出现缺水缺电和小区内垃圾放置矛盾，严重严重影响了牧民生活的满意度；在牧民定居点调研发现定居中心虽配有小初学校，但分配的授课老师多为兼职老师，缺少专业师资力量；定居点内建设的卫生室，医疗设备简单，只能满足定居点居民最基本的医疗需求。若牧民遇突发性疾病、重大疾病就必须就医于百公里外的医院。定居点不完善的基础设施表明牧民定居是不全面、低水平的。

（三）牧民自筹资金困难，缺乏后续建设资金

资金的高效利用是衡量一个好项目的指标之一，而资金的短缺是影响巴里坤县定居兴牧工程继续推进的重要原因。各级政府已经加大了对游牧民搬迁定居的投资力度，但随着建材价格的上涨，牧民定居房屋造价已达10．3万元，而定居兴牧工程补助资金为6．5万元，其余资金由牧民自筹。牧民的自筹资金大多来于牲畜的贩卖和向银行贷款，由于多数牧民没有可以抵押的财产，他们也就无法得到银行的贷款。资金的缺乏是牧民彻底实现定居的主要障碍，也很大程度上限制了定居兴牧工程的后续工作的推进。

（四）牧民观念落后，缺乏开拓创新意识

哈萨克族作为传统的游牧民族，长期的游牧生活使牧民思想保守，缺少创新意识、创业意识和自我发展意识，甚至有部分牧民认为国家有让他们定居致富的义务，“等、靠、要”的依赖思想愈发严重。调查发现：部分牧民用消极散漫的态度对待政府组织的就业指导培训班，宁愿苦熬受穷，也不愿通过自己务工来摆脱窘境。同时，与年轻人普遍更喜欢定居后的生活不同，因对现代社会的主流思想、人际交往存在恐惧感，部分中老年想要回到山中继续过放牧生活。

四、完善新疆草原牧区定居兴牧工程的对策

（一）强化政策保障，健全定居兴牧支撑体系

整合定居兴牧扶贫资金，不断深化改革财政扶贫资金管理使用方式，让不同渠道的资金“拧成一股绳”，发挥扶贫开发综合效应［4］。

1．应整合定居兴牧的资金支持体系。政府作为定居兴牧工程的主导者，应积极吸引扶贫专项资金、合理调配中央各项惠民政策，最大限度地整合资金以支撑定居兴牧工程。同时，政府要按照权责一致的原则，支持连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县围绕本县突出问题，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用［5］。同时，政府应拿出一定比例的扶持资金，作为牧区专项发展资金，通过向牧民发放补助或项目运作的办法，推进定居兴牧工程的开展，达到兴边富民的目的。

2．转变政府职能，提高社会化服务能力。政府应完善和强化支牧惠牧政策，健全疫病防控体系和畜产品安全质量体系，保障畜产品质量安全和公共卫生安全。同时，要进一步加快动物防疫体系建设，不断加强基层人员培训，全面提升防疫队伍依法防疫的能力和水平，同时要进一步加大对饲料、兽药和畜产品质量安全的监管，维护畜产品公共卫生安全，为畜牧业发展创造良好的社会环境。

3．制定差别的安置形式，减轻牧民的自筹压力。牧民在定居过程中，要承担相应比例的定居费用，这在一定程度上增加了定居牧民的负担。政府应考虑以牧民家庭的实况为依据，设计不同层次的房型，制定差别安置形式，减轻牧民的自筹资金压力。同时，要完善农村信用社、村镇银行等金融机构，使牧民能够通过免抵押、免担保形式就可获取小额贷款。对于家庭十分困难的游牧民，建议设立“游牧民定居工程专项贷款”来解决自筹资金的难题，提高牧民定居积极性。

（二）完善定居点基础设施建设，破除制约定居兴牧发展的瓶颈

1．完善定居区的基础设施建设，全面促进定居的城镇化。区域内基础设施建设情况是衡量该区域发展程度的标准之一。因此，政府应加强定居点的统筹规划，着重提高国道省道硬化技术标准，完善定居区主干道交通建设。加强定居区的水利建设和水库水闸的扩建，全面解决牧民饮水、农牧业用水问题。充分发挥新型合作医疗作用，建立贫困牧户健康卡，建立全国三级医院与贫困地区医院的一帮一关系，解决牧民看病难、看病贵难题。同时，要为贫困牧区的医疗单位定向培养医学类本专科人才。合理布局中小学标准化建设，改善办学、教学条件，健全双语教学体系，提高义务教育的巩固实施率，加快破解制约牧区城镇化的瓶颈限制。

2．加快整洁定居区人居环境，促进牧民市民化。人居环境作为衡量定居点综合发展的标准，是实现牧民市民化的重要因素。政府应以定居区为整合平台，完善社区物业服务工作，为牧民创造良好的社区环境。加大定居区域内的垃圾处理、污水排放、厕所改建和小区绿化美化的整改力度，形成“区域整洁、设施完善、环境优美”的新社区，为牧民创建良好的生活氛围。在定居点建立社区服务中心，积极改变牧民落后的生活习惯，倡导现代文明生活理念，提升牧民生活幸福感，使牧民市民化。

（三）实施精准的定居兴牧方略，推动定居兴牧工程的发展

1．拓展“互联网＋”的应用，实施科技兴牧。政府应完善电信网络服务机制，加快推进宽带互联网覆盖范围，提升牧区特色产业与互联网的结合水平，推广实用技术的普及度，做到用科技振兴牧区助推牧民致富。政府要围绕“科技兴牧”方针，抓好对畜牧改良引种、育肥、疫病防治、冬羔生产、疫病综合防治、牧草栽培、草地改良、长草短喂、短草槽喂、“三贮一化”等现代畜牧业科技培训，采取“企业＋合作社＋养殖户”的模式，加快畜牧业科技成果的转化，促进畜牧业转型升级。同时，要进一步加大对畜牧兽医科技的推广与应用，深入推进科技“特派员”制度，为草原牧区定居兴牧提供专业的技术保障。

2．发展特色产业，促使牧民脱贫致富。为进一步实现牧民脱贫致富这一目标，政府应结合巴里坤县的地域特色，为牧区制定具有地域性的产业发展规划，走特色发展道路，实现“一区一品”式发展。同时，依托哈萨克牧区的特色资源，支持哈萨克生态旅游区的建设，以市场运作为导向，创建哈萨克商业街，使牧民在自家门口就可经营销售羊肉、马奶子、酥油、烤囊等传统特色食品，同时积极探索牧区产品品牌推介机制，推动牧民脱贫致富，乐享定居成果。

3．引导劳务输出，为牧民搭建就业平台。牧民就业问题关乎社会的稳定和定居兴牧工程的推进速度。政府应加大劳务输出培训投入，统筹使用各类资源，以就业为导向，提高培训的针对性和有效性［6］。对有经营能力和具备发展二三产业基础条件的牧民，应实行“订单式”培训，以“双语”、劳动职业技能培训为主，使牧民从草原上解放出来，成为“产业工人”，参与工矿业开发。对16－25周岁青年牧民，鼓励他们参加2－3年的中职教育培训或者进入职业院校和技工学校再教育，实现靠技能脱贫。同时，政府要积极建立和完善劳务输出地与输入地的劳务用工合同对接保障机制，为牧民开拓更多的就业空间。

4．以生态保护为主，开展定居兴牧。党的十八届三中全会作出了加快生态文明制度建设、建立生态文明制度体系的重大战略部署［7］，为新疆草原牧区开展定居兴牧工程提供了行动准则。因此，定居兴牧工程应充分结合国家的退牧还草、生态治理、还林还草等政策，创新生态保护模式，实现牧民定居与草原生态的良性互动。除此之外，还要加大牧区退牧还草工程的实施力度，完善草原生态奖补机制建设，为发展草原产业和推进定居兴牧提供生态保障。

参考文献

［1］新疆维吾尔自治区统计局．新疆统计年鉴［M］．北京：中国统计年鉴出版社，2015．

［2］新疆维吾尔自治区统计局．新疆统计年鉴［M］．北京：中国统计年鉴出版社，2015．

［3］袁瑞婕，张振华．兵团哈萨克牧民定居与效益分析——以兵团第六师北塔山为例［J］，兵团党校学报，2014，（6）：25－31

［4］陈二厚，王宇，等．让全体中国人民迈入全面小康［N］．兵团日报，2015－11－27（2）．

［5］中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定［N］．兵团日报，2015－12－8（8）．

［6］中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定［N］．兵团日报，2015－12－8（8）．

［7］本书编写组．党的十八届三中全会＜决定＞学习辅导百问［M］北京：党建读物出版社，2013．

（责任编辑：李亚利）

［作者简介］张倩（1991－），女，河南商丘人，研究生，研究方向：马克思主义中国化；张振华（1954－），男，河南驻马店人，教授，硕士生导师，研究方向：马克思主义中国化理论和新疆屯垦戍边理论与实践。

［基金项目］国家社科基金西部项目（项目编号：14XMZ075）。