新疆水资源开发利用成效、问题与建议

王英平（新疆维吾尔自治区发改委经济研究院，新疆乌鲁木齐830002）

新疆水资源开发利用成效、问题与建议

王英平
（新疆维吾尔自治区发改委经济研究院，新疆乌鲁木齐830002）

［摘要］“十二五”期间，新疆加大了水资源的开发利用，在工农业节水、地下水取用、水权水价改革、三条红线指标分解等方面都取得了一定的成绩。但农业用水量居高不下、水资源过度开发利用导致的生态环境恶化、水资源管理制度建设较为缓慢等问题仍旧突出。因此，“十三五”时期，要更加重视水资源的合理开发利用，加快在水利工程体系建设、农业退地减水、水权水价改革和水市场建设、地下水开采制度建设等方面的步伐，保证经济社会的可持续发展。

［关键词］水资源；水权水价；退地减水；地下水

新疆作为中国最为干旱缺水的省区之一，正面临水资源开发利用过度和“五化同步”协调发展对水资源的需求不断增长的矛盾。水资源的瓶颈制约已成为影响新疆可持续发展和长治久安的突出问题之一。加强水资源的合理开发利用，是保障新疆绿洲生存，稳定新疆发展空间，保障经济社会可持续发展的必由之路。

一、新疆水资源开发利用举措和取得的成效

（一）水利建设为新疆经济社会发展提供了基本保障

“水利兴则新疆兴”，新疆党委政府历来都非常重视水利建设。“十二五”时期，更是加强了山区水利控制性骨干工程、流域开发治理工程、水资源配置、防洪减灾等工程建设。塔里木河近期综合治理、布尔津河西水东引一期、伊犁河拦河枢纽及北岸干渠、叶尔羌河、伊犁河、阿克苏河等重点河流河段治理等一批重点水利工程项目建成投运或加快建设，促进了水利工程供水量和水资源配置能力的进一步提高。2013年，全疆各类水利工程总供水量588．08亿立方米，较2005年提高79．78亿立方米①数据来源：2005年和2013年新疆水资源公报。，有力地支撑了新疆经济社会发展。

（二）工农业节水取得一定成效

“十二五”期间，自治区实施了27个大型灌区、67处中型灌区节水配套改造及农业高效节水建设。截至2014年底，新增防渗渠道长度1．1万公里；新增农业高效节水灌溉面积1370万亩。灌溉水有效利用系数由2010年的0．49提高到0．513，毛灌溉定额降到620立方米／亩。改善灌溉面积380万亩，新增节水量18．2亿立方米，农业节水取得了一定成效②数据来源：新疆水利厅“十二五”总结材料。。加大了工业企业节水改造，2014年新疆万元工业增加值用水量较2010年降低了24%，工业用水效率进一步提高。

（三）探索地下水取用制度建设

各地纷纷加强了地下水取用制度建设，为后期加强地下水开采管理提供了宝贵的经验。“十二五”以来，吐鲁番地区、昌吉州、和田地区和库尔勒市先后出台了《“关井退田”实施办法》、《实施井电双控取用地下水管理办法》、《地下水资源管理暂行办法》、《退耕休耕工作实施方案》等措施，加大了对非法开荒的查处力度。2014年，三地（州）一市填埋关闭了一批非法机井，退耕地达100余万亩，压减地下水超采量数亿立方米，较好地控制了地下水开采总量和分布结构。

（四）水权水价改革助推节水建设

2011年，自治区党委、人民政府下发了《关于加快水利改革发展的意见》，2014年又研究制定了《自治区关于深化水利改革的总体实施意见》，有力推动了水利改革。2014年，全疆共有46个县市完成了水价调整，其中，博尔塔拉等6个地州的全部县市调整了水价，并开始全面推行终端水价和差别化水价政策；昌吉等6个地州开征了资源水费。昌吉州7个县市开展了水权交易改革试点，打通了农业节水向工业和城市转移的通道；吐鲁番地区开展水权转让试点，累计转让水量8800万立方米，转让金额达8．8亿元［1］。

（五）“三条红线”控制指标分解任务取得积极进展

2013年，自治区人民政府下发了《关于实行最严格水资源管理制度、落实“三条红线”控制指标的通知》，自治区水利厅将全区“三条红线”控制指标分解下达到各地、州（市，含兵团师）。截至2015年，14个地、州（市，含兵团师）已先后完成了“三条红线”指标分解到县市和团场的任务。目前，各县（市）正着手编制乡（镇）、团（场）的控制指标分解方案，个别地区预计今年可以完成。这些都为“三条红线”指标的更加细化奠定了坚实的基础。

二、新疆水资源开发利用中存在的问题

（一）过度开发利用导致生态环境恶化

受无序大量开垦土地，工业项目用水效率不高，用水成本低，节水意识不强等多重因素影响，新疆水资源整体呈现过度开发利用的状态。近些年，新疆经济社会用水量已经超过《新疆水资源综合规划》提出的占水资源量60%的适宜标准。2014年，全疆用水总量587亿立方米，与国务院《实行最严格水资源管理制度考核办法》中确定的新疆2015年和2020年用水总量控制目标515．97亿立方米和526．74亿立方米相比，分别超出71．0亿立方米和60．3亿立方米。目前，除伊犁河、额尔齐斯河两河水资源开发利用相对较低外，其他地区水资源开发利用程度均超过70%。吐哈盆地、天山北坡经济带、额敏盆地、艾比湖流域和南疆部分区域地下水超采严重。2013年，新疆地下水取水量共110．38亿立方米，较2005年增加了88%③数据来源：2005年和2013年新疆水资源公报。。水资源长期过度开发利用挤占了大量生态用水，导致生态环境持续恶化。如塔里木河流域非法垦荒，扩大耕地的现象仍未得到有效控制，生态脆弱的局面尚未根本改变。艾比湖、柴窝堡湖等湖面萎缩、水质恶化、周边湿地沙化等问题不同程度存在。由于近几十年气候变暖，新疆降水和冰川融水增多，来水偏丰，用水紧缺的矛盾有所缓解，生态环境恶化的趋势不是很明显，掩盖了新疆水资源存在的问题和矛盾。但从长远看，冰川将逐渐消耗萎缩，到一定阶段冰川融水将随之下降。若不改变过度开发的现状格局，绿洲生态环境恶化的风险会逐步加大。

（二）农田灌溉面积增长快，农业用水效益低，用水量居高不下

新疆农业用水一直占到总用水量的95%以上，远高于全国63%④数据来源：2013年中国水资源公报。的平均水平，居全国前列。2001年，新疆农业灌溉面积5134．5万亩，2013年增加到7188万亩⑤数据来源：2002年和2014年新疆统计年鉴。，农业用水量也由2001年的463亿立方米增加到2014年的581亿立方米⑥2001年新疆总用水量达到487．2亿立方米，按照农业用水量占总用水量95%计算，农业用水量为463亿立方米。2014年数据来源于新疆水利厅资料。。截至2014年，全区高效节水面积不足40%，综合灌溉定额约620立方米／亩，较全国西部地区高出21%。特别是南疆地区综合亩均灌溉水量高达770立方米，用水浪费严重。2014年，新疆单方水农业增加值2．71元，比全国低12．7元。农业用水比例高，效益低，是水资源过度开发利用的主要原因，也严重制约了新型工业化、城镇化和生态建设用水的需求。

（三）调水工程对水源调出地造成了一定负面影响

目前，新疆实施的重大调水工程主要是引额济克（乌）工程，该工程的实施对于水源调入地克拉玛依和乌鲁木齐经济社会发展起到了积极的推动作用，具有明显的经济效益和社会效益。但是，对调出地阿勒泰地区的经济和生态也造成了一定的影响。工程的实施使该地区“635”水利枢纽以下的哈拉布宫—克兰河交汇口每年均出现不同时长的断流，河谷地下水位平均下降1－1．5米；萨尔铁列克至哈巴河出国境口河谷林区沙漠化、沙化，面积从中游的10%扩大至下游的25%；克兰河入河口湿地出现萎缩，湿地面积从56万亩缩减至38万亩。受水资源调出影响，额河流域开发也受到了一定限制。额河干流、上游（富蕴）因确保调水，可用水量仅1．21亿立方米／年，无法满足当前工业强劲发展的需求；在发展工业调整用水结构后，原本牧民定居需配套建设的160万亩饲草料地，也只能开发建设80万亩［2］。

（四）水权水价等重点领域和关键环节的改革进展较慢

尽管新疆已在多地开展水价改革，但是，由于此项工作涉及到各相关方利益，推动起来困难多、进展慢。目前，新疆的水资源费还没有全部开征，水价与供水成本严重偏离。新疆农业用水平均水价仅为0．047元／立方米，只达到2010年供水成本的31%，与《关于加快水利改革发展的意见》中提出的到2015年达到2010年供水成本的70%的目标差距较大，这也给“十三五”末达到2010年供水成本的100%的目标完成提出了更大的挑战。计量设施建设等滞后，只有约2万眼机电井安装智能化取水计量设施，用水量还无法做到精确统计。水权转换制度和水交易市场还处在试点阶段，有利于促进节约用水的机制尚未形成。

（五）“三条红线”指标分解远未落实到位

三条红线分解到县市后，还要进一步分解到乡镇、村队，并落实到农户，才算真正完成了三条红线指标任务的分解。从具体分解到落实，有大量的基础工作需要去做，一些利益关系需要协调，压力、阻力依然较大，三条红线指标分解落实到基层的任务还十分艰巨。

三、促进新疆水资源合理开发利用的建议

（一）将水资源合理开发利用放在全疆发展战略更加突出的位置部署谋划，强化“三条红线”指标的考核和问责

目前，新疆水资源过度开发利用已严重威胁到区域经济社会的可持续发展。要坚持“环保优先、生态立区”和“两个可持续”发展战略，牢固树立水资源是新疆绿洲生存和可持续发展命脉的理念，加强宣传教育，提高全社会的节水意识，大力推动节水型社会建设。要坚持“以供定需”、以水定建设规模的原则，合理安排农业开发、城市规模扩张和工业项目上马，决不能以牺牲水资源的可持续发展来谋取一时的经济“超前”增长。要毫不动摇地实行最严格的水资源管理制度，将“三条红线”指标作为约束性指标，纳入自治区各级“十三五”经济社会发展规划、相关专项规划和政府绩效考核体系，加快建设相配套的监测体系，强化问责机制，以坚定的决心采取有效措施在规定的时限内达到控制目标，坚决守住可持续发展的水资源底线，不懈怠、不推诿、不延期。

（二）加快建设与可持续发展相适应的水利工程体系

新疆河流调蓄能力明显偏低，“十三五”时期，要争取国家像对西藏那样加大对水利建设的支持力度，加快在主要河流尤其是南疆河流建设一批控制性骨干工程、水资源配置、防洪减灾、大中型灌区节水配套改造及农业高效节水等重大水利工程，从硬件上全面提高水资源优化配置和保障能力。同时，要创新完善水资源管理体制，建立权威、高效、协调的水资源流域管理体制，对水资源实行统一调度。跨流域调水要合理设置流域调水最高线，防止水源调出地水生态失衡。要按照“谁破坏谁治理、谁占用谁补偿”的原则，尽快建立和实施流域生态水量占用补偿机制，实施强制性补偿政策措施。

（三）加快退地减水步伐，进一步节约农业用水

退地减水是新疆压减用水总量的关键环节。退地减水涉及到怎么退、退地区域分布、退地配套政策等一系列问题，前期任务工作量大。应加大力度研究、制定、落实退地减水规划和实施细则。要加强农业用地地籍调查，全面掌握耕地面积、超出二轮土地承包的面积以及用水情况。要严格国有农用地管理，进一步规范土地合同。对非法开荒地全部退耕，对其他情况的土地配套一定的行政和经济手段，按计划逐年压缩灌溉面积至合理区间。

（四）全面推行水权、水价改革和水市场建设

水权、水价改革及水市场的建立是实现农业用水向工业、城市和生态转换的有效途径，是在市场经济条件下推动可持续节水和水资源优化配置的有效机制。要在总结哈密、昌吉等地开展水权水价综合改革试点经验的基础上，争取“十三五”开局即在全疆全面推行。要把“三条红线”水资源控制指标分解细化到乡镇、村，逐级确认用水量和效益，将初始水权确认到户、到企业，并颁发初始水权证书。初始水权要优先分配到农村二轮承包地、牧民定居饲草料地，确保农民基本权益。对采用高效节水灌溉面积可以不核减初始水权，对非法开荒和非法开采地下水的耕地不予分配初始水权。要加快水价形成机制改革，进一步扩大水资源费征收范围至全区，提高水资源费和水费征收标准，力争“十三五”供水价格基本达到成本水价。按照批准的灌区规划严格计划用水，对二轮承包土地、牧民定居分配给牧民的人工饲草料地的定额内用水执行基本水价，对超定额用水和非二轮承包土地执行资源水价、差异化水价政策［3］。要在流域或区域建立水权交易中心和农村水权交易平台，鼓励通过水权转换将农业节约水量向工业、城市、生态转移。同时，要加快节水型城市建设，严格控制高耗水、高污染工业企业的上马，还要建立工业、城市反哺农业的补偿机制，支持农业长效节水。

（五）健全地下水开采制度，严格控制地下水开采

总结推广吐鲁番、昌吉等地州的经验，加快地下水取用制度建设。加强对区域内机井信息的摸底排查，登记造册。对违法开荒和超批准面积开荒的灌溉面积进行退减，配套的机井进行填埋，电力部门停止供电。做好合法机井智能计量设施设备的安装，加强各机井水量和用电量核算，供电公司严格按照批准的单井水量电量向机井所匹配的变压器售电，未经批准的水量不予售电，切实落实以水定电、以电控水制度［4］。

参考文献

［1］覃新闻．凝心聚力攻坚克难奋力开创依法治水管水兴水新局面［J］．新疆水利，2015，（01）：1－8．

［2］阿勒泰地区水利局．阿勒泰地区水利开发中存在的问题［R］．阿勒泰地区“十三五”规划资料，2015．

［3］师巧梅．新疆最严格水资源管理面临挑战［EB／OL］．http：／news．ts．cn／content／2014－03／26／content＿9479680．html，2014－03－26．

［4］昌吉州水利局．昌吉州重拳出击，严厉打击非法地下水开采［EB／OL］．http：／www．xjslt．gov．cn／dzgzdt／2015／31867．html，2015－02－28．

（责任编辑：管仲）

［作者简介］王英平（1977－），女，新疆乌鲁木齐人，研究生学历，副研究员，研究方向：农业农村经济。