精准识别 政策到位全力推进脱贫攻坚——关于赣州市非重点县脱贫攻坚工作的督查调研报告

□ 邓丰昌 刘福东 汤建宁

精准识别 政策到位全力推进脱贫攻坚
——关于赣州市非重点县脱贫攻坚工作的督查调研报告

□ 邓丰昌 刘福东 汤建宁

调研组一行查看全南县社迳乡老屋村村级脱贫规划

调研组一行查看全南县社迳乡玉米产业扶贫基地

根据省办的统一安排和要求，10月12日-19日，笔者对定南、全南、龙南、信丰四县的脱贫攻坚工作情况进行了督查调研。通过对这四个县脱贫攻坚组织领导重视程度、贫困对象确定的精准度、脱贫政策落实的力度、组织实施的工作进度和贫困群众的认知和满意度进行阶段性督查调研，笔者感到：四县党委政府认真贯彻落实中央、省委省政府脱贫攻坚的一系列部署，按照“五个一批”的要求，精确瞄准对象，精细制定政策，精心组织实施，层层压实责任，做了大量实实在在、行之有效的工作，脱贫减贫工作成效明显。四县虽然都是非重点县，但对脱贫攻坚工作的重视程度和工作力度不亚于重点县。县、乡、村脱贫攻坚氛围浓厚，脱贫攻坚政策深入人心。特别是从贫困户的言谈中，都充满了对党和政府脱贫帮扶工作的感激之情。

一、基本情况

督查调研以县级制定的政策措施、整合财政涉农扶贫资金、“十大工程”实施为主要内容，通过“听、查、看、问、访”等方式，开展督查工作。“听”，听取被督查县脱贫攻坚工作汇报;“查”，对照督查方案要求，逐项逐条地查阅了县级制定的相关文件和档案资料;“看”，实地查看了2016年度十大工程项目进展情况；“问”，每个县随机抽取3个行政村，其中2016年脱贫的村2个，非贫困村1个，通过现场询问村组干部和“第一书记”，了解驻村帮扶工作落实情况。“访”，随机抽查走访了建档立卡贫困户，通过现场比对核实建档立卡贫困户识别情况，采取访谈和随机电话询问帮扶责任人的方式，核实结对帮扶贫困户家庭情况，及帮扶措施落实情况。

（一）贫困户情况

四县共抽查了35户建档立卡贫困户139人。从抽查的贫困类型来看，相对贫困的31户，占88.6%，绝对贫困的4户。从致贫原因看，有21户是因病因残致贫，占60%，但多为家里有一个慢性病人或一个残疾人，家庭总体条件不算很差；5户因意外事故家中壮劳力去世，小孩年幼致贫，占14.3%；4户缺资金缺技术致贫，占11.4%；3户是老年人无劳动能力，或子女未尽赡养义务致贫，占8.6%；2户因家庭多人因重病、残疾而极度贫困，靠低保和救助维持基本生活，占5.7%。在访问的贫困户中，有21户享受了低保，占60%。另有40%没有享受低保，主要是因为这部分建档立卡贫困人口家庭条件还好，都有一定的劳动能力，只是因家中有一人生病或残疾、或子女上学负担重，在村里相对困难，才被识别为建档立卡贫困户，家庭其他成员则没有享受低保政策。

（二）2016年项目实施情况

四县共抽查12个行政村2016年项目62个，其中：产业扶贫项目（产业基础设施配套项目）11个，易地扶贫搬迁项目7个，村庄整治及基础设施建设项目42个，就业扶贫项目2个。抽查项目开工52个，总体开工率83.9%，完工28个，总体完工率45%，分别为：

定南县项目18个，产业扶贫项目5个，易地扶贫搬迁项目1个，村庄整治及基础设施建设项目11个，就业扶贫项目1个。开工8个，开工率44.4%，完工6个，完工率33.3%；

全南县项目20个，产业扶贫项目（产业基础设施配套项目）3个，易地扶贫搬迁项目3个，村庄整治及基础设施建设项目14个。开工20个，开工率100%，完工6个，完工率30%；

龙南县项目9个，易地扶贫搬迁项目2个，村庄整治及基础设施建设项目7个。开工9个，开工率100%，完工5个，完工率55.6%；

信丰县项目15个，产业扶贫项目（产业基础设施配套项目）3个，易地扶贫搬迁项目1个，村庄整治及基础设施建设项目10个，就业扶贫项目1个。开工15个，开工率100%，完工11个，完工率73.3%。

抽查项目的总体完工率不高，主要原因：一是受上半年雨水较多的直接影响，二是正值县乡换届，干部人员调整密集，客观上也影响了工程进展。

（三）驻村帮扶工作情况

四县驻村帮扶工作实现全覆盖。定南县全部行政村派驻第一书记共119人，省级贫困村进驻帮扶工作队25个，派出结对帮扶干部2560人。

全南县全部行政村派驻第一书记共94人，省级贫困村进驻帮扶工作队8个，派出结对帮扶干部2104人；

龙南县全部行政村派驻第一书记共105人，省级贫困村进驻帮扶工作队22个，派出结对帮扶干部2716人；

信丰县全部行政村派驻第一书记共262人，省级贫困村进驻帮扶工作队14个，派出结对帮扶干部3556人。

（四）涉农资金整合情况

四县按照加大财政涉农资金整合的要求，均制定了统筹整合财政涉农扶贫资金实施方案，明确整合资金用途。

定南县已统筹整合涉农资金1.76亿元，投入到脱贫攻坚的重点项目；

全南县统筹整合涉农项目4项，占整合项目的33.3%，资金1.7亿元，占整合资金的26.9%；

龙南县计划统筹整合涉农资金共6.8亿元，用于制约脱贫攻坚关键环节的精准投入；

信丰县统筹整合16项涉农资金4.2亿元，已安排扶贫项目1.78亿元。

二、基本评价

通过这次督查调研，不但全面了解了这些县脱贫攻坚政策的落实和工作推进情况，查找工作中存在的薄弱环节，而且发现了这些县在脱贫攻坚工作中的一些好做法、好经验和新亮点。

（一）组织领导和工作机构进一步加强

四个县都成立了由县委、县政府主要领导担任组长的精准扶贫工作领导小组，定期召开专题会议研究精准扶贫工作，成立了县精准扶贫办公室，乡（镇）、村设立了扶贫工作站，县财政统一安排3-5万元不等的工作经费。龙南县在已成立县精准扶贫办的基础上，将县农房办人员整体并入，由4人增加到10人，进一步配强了人员力量，安排了50万专项经费和2辆公务车。信丰县安排县精准办工作经费100万元，乡镇扶贫工作站5万元，县扶贫办人员编制增加到17个。定南县安排县精准办50万元、乡镇扶贫办5万元工作经费。全南县安排每年每个乡镇扶贫工作站3万元专项经费，保证了工作的顺利开展。特别是四县普遍建立了精准扶贫微信群，全县帮扶干部每天在群中晒进度、谈症结、曝不足，促进工作，交流经验，激发了干部工作热情。

在定南县龙塘镇长富村幼新电子厂（扶贫车间）了解贫困户务工情况

（二）政策措施进一步完善

四个县围绕脱贫目标，制定了县级脱贫攻坚“十三五”规划、精准脱贫退出办法、脱贫攻坚考核办法、脱贫攻坚总体实施方案及十大工程实施子方案等一系列政策措施，把精准扶贫工作纳入年度绩效考核内容，县乡村三级层层签订了脱贫攻坚责任书，压实了责任。信丰县、龙南县出台脱贫攻坚考评办法，加大考核检查力度，充分发挥考核的“指挥棒”作用，对被评为脱贫攻坚先进单位和先进个人在表彰奖励和干部选拔上倾斜，对履职不到位的严厉惩处。

（三）贫困户识别比较精准

贫困户识别工作是脱贫攻坚最关键的基础性工作，督查组把这项内容作为督查重点，随机抽查了35户139人建档立卡贫困户，进行入户调查。通过对照系统内的贫困户信息和发放的“一证两册”，35户贫困户无张冠李戴情况。通过仔细询问贫困户家庭情况、收入情况、致贫原因、干部帮扶工作和脱贫措施等情况，并作了详细记录，未发现精准识别和帮扶措施有颠覆性错误，可以认定所抽查的35户贫困户识别精准率达100%，同村群众也都对识别对象表示认可。说明了这四个县的建档立卡贫困户“回头看”识别工作扎实到位。

（四）宣传公示和档案资料规范

四县对脱贫攻坚工作的宣传公示和档案管理工作都较为重视，县乡村脱贫攻坚规划、产业基地公示受益贫困户信息、村级脱贫攻坚项目公示、档案管理等都比较规范到位，营造了脱贫攻坚的浓厚氛围。尤其是全南县的县乡村三级脱贫攻坚基础档案资料完整规范，抽查的乡村两级都按十大工程分类归档有关材料。

（五）驻村工作队全覆盖，帮扶工作基本落实

四县的第一书记派驻、帮扶工作队进驻和干部结对帮扶等工作实现全覆盖。督查组抽查了四县共9个行政村，第一书记均在岗在位，驻村帮扶工作队认真积极开展工作，村级对驻村帮扶工作均为非常满意。抽取走访的贫困户全部有“一证两册”帮扶手册，详细记录了结对帮扶的措施，贫困户对帮扶干部工作均非常满意。尤其是随机抽取了信丰县、龙南县4名市委农工部、县环保局的结对帮扶干部的电话进行现场电话询问，帮扶干部对帮扶的贫困户家庭情况很了解，帮扶措施基本对应。

（六）脱贫工程项目有序推进

四县都制定了十大脱贫攻坚工程实施方案，脱贫工程项目建设取得积极进展。

1.产业扶贫形式多样，贫困户增收有保障。四县把产业扶贫放在突出位置，既按照“四位一体”的要求，又结合当地实际，创新机制，加大扶持力度。一是加大奖补力度，鼓励贫困户自主发展产业。按照宜种则种、宜养则养的原则，四县都制定了扶持贫困户发展产业的政策措施。定南县产业扶持补助项目达40多种，覆盖面广，补助资金直补到户，全县已申报产业项目的贫困户952户，通过验收领取补助501户311.1万元，平均每户享受补助6200余元。二是建立完善产业基地与贫困户利益联结机制。四县普遍重视发展产业扶贫示范基地，充分发挥龙头企业带动作用，贫困户通过资金或土地等要素入股、订单收购和托管经营等模式，建立完善了与企业利益联结机制，确保贫困户实实在在受益。信丰县农伯乐蔬菜专业合作社、龙南县渡江镇现代农业示范园、定南县龙塘镇江西客家农业发展有限公司油茶基地，全南县社迳乡甜玉米产业扶贫基地，都通过“合作社+基地+农户（贫困户）”的模式，向农户提供种子、农药化肥、技术、销售等综合服务，明确与贫困户的利益联结机制和收益目标，确保贫困户稳定增收。特别是信丰县农伯乐蔬菜专业合作社共带动种植农户527户，其中贫困户67户。对贫困户蔬菜收购价高于一般农户，年终贫困户还可享受二次分红，户年均增收约5800元。三是拓展农旅一体产业基地扶贫新方式。龙南县“虔心小镇”、润诚石斛种植基地等农游一体的龙头企业，吸纳了一大批建档立卡贫困人口在基地务工，平均月工资2000元左右。

2.就业扶贫呈现亮点，贫困户稳定收入有渠道。四县充分利用毗邻广东的区位优势，吸引和鼓励返乡创业者在村组创办劳动密集型小工厂，一大批贫困户实现家门口就业。定南县幼新电子厂位于定南县龙塘镇长富村，主要生产加工数据线，具有技术要求低、计件付酬和务工时间灵活的优势，吸纳了附近14名贫困户在厂务工，其中残疾人2人，还有数名耄耋老人，每人每月工资600-2800元不等。全县有此类就业扶贫车间143家，吸纳务工就业的贫困人口达858人。全南县共打造就业扶贫基地（车间）19个，吸纳贫困户881人就业。其中，县级就业扶贫基地4个，乡镇就业扶贫基地11个，就业扶贫车间4个。龙南县创办了县级就业扶贫福利厂，为贫困群众量身定做了简易手工产品生产岗位500个，设立了27个乡级外发加工点、26个村级扶贫车间，两年累计吸纳3381名贫困人口实现稳定就业。信丰县大塘埠镇在和兴社区搬迁移民安置点建立就业服务站，引入企业发展来料加工，订单生产绢花，工艺简单，就业服务站定向招聘安置点的贫困户，吸纳了34名建档立卡贫困户长期务工，月均工资1000元左右。此外，信丰县还通过现有企业和回乡创业能人创建的扶贫小工厂，安排贫困劳动力家门口就业141人。

3.易地扶贫搬迁工程进展顺利，贫困户搬迁安置有着落。实地抽查了四个县共9个2016年易地扶贫搬迁安置点全部开工，定南县岭北镇横江社区集中安置点已完工，其它安置点建设进展顺利，预计年底可建成。四个县高度重视特困户搬迁难的问题，规划建设了一批兜底保障房安置点，实施交钥匙工程，统一装修，购置简单家具，确保特困户拎包入住。龙南县、信丰县2016年保障房安置点已基本建成。

4.村庄整治步伐加快，贫困村退出有基础。抽查四县共8个贫困村均为规划2016年度退出的村，从督查情况看，抽查的各村均制定了退出规划，大部分村都能按省办出台的贫困村退出指标，在村委会公示出相关项目及实施进展，挂图作战，加快推进村庄整治，年底前完成项目建设。定南县鹅公镇大风村、全南县社迳乡老屋村、龙南县南亨乡圭湖村、信丰县新田镇铜锣丘村、古陂镇太平畲族村等行政村，村庄整治项目基本完成，各项基础设施完善，村容村貌整洁。

5.金融扶贫创新机制，贫困户发展有动力。四个县共发放产业扶贫信贷通贷款8个多亿，大力扶持贫困户以入股形式投入基地或自己发展种养。其中定南县14696万元，全南县9229万元，龙南县16300万元，信丰县40636万元。特别是龙南县创新机制，充分做好金融扶贫和产业扶贫的结合文章，贫困户申请“产业扶贫信贷通”贷款入股到农业企业，旅游产业定期分红，贷款资金由企业负责归还，贫困户不承担风险，实现贫困户增收和企业发展双赢。龙南县宏昌商贸公司目前已与197户贫困户签订股权合同和劳务合同，每户贫困户以5万元贷款入股，公司按每年3200元标准给贫困户股权分红。定南、全南、信丰县也都采取多种模式，引导贫困户将“产业扶贫信贷通”贷款，投放到稳定可靠、收益有保障的产业基础或专业合作社，以入股加务工形式，确保稳定增加收入。

在全南县社迳乡当迳村委会与县乡村扶贫干部座谈

6.健康扶贫效果显现，贫困户看病就医有底气。四个县财政全额补助1562.4余万元，落实了建档立卡贫困人口免费参加居民基本医疗保险（新农合）和重大疾病商业补充保险（每人标准90元），全面完善了“新农合、重大疾病商业保险、医疗疾病商业补充保险、大病救助”等四道保障线，极大降低了贫困群众就医负担。定南县新农合大病保险已补偿59人次64.88万元，贫困人口重大疾病商业补充保险补助贫困户9人14.58万元。全南县设立了全南县贫困人员医疗保障“一站式”服务窗口，已有86人次享受农村贫困人口疾病医疗商业补充保险补助，补助金额88万余元。龙南县根据本县实际，积极拓宽了广东省人民医院等7家广东省优质公立医院为县外定点医疗机构，方便了贫困群众县外就医的医保结算，2016年累计为2046人次贫困群众减免（补偿、赔付）医疗费用1401.68万元。信丰县重大疾病商业补充保险已补助贫困人口32人、共69.7万元，为4万多名农村建档立卡贫困人口建立健康档案，开展了贫困户免费健康诊治。通过四道防线保障，贫困人口报销比例达90%。所抽查的贫困村已建成或正在建设村级标准化卫生所。

7.教育扶贫完善体系，贫困学子就学有资助。四县都出台了教育扶贫工程实施方案，健全了从学前教育到高等教育的贫困学生的资助体系，加大教育资源向贫困村倾斜和对贫困学子的资助力度，确保所有贫困家庭学生不因贫失学，阻断贫困的代际传递。定南县累计落实资助各类家庭经济困难学生5054人，发放各类资助金1610.66万元。全南县2016年共发放教育扶贫资金396.36万元，受益贫困学生4536人次。龙南县2016年累计向7970人次贫困学生发放资助金637.91万元，为1065名贫困学生办理助学贷款822.92万元，设立了圆梦助学专项基金，给予贫困大学生每人每月300元生活补助。信丰县累计为9755人次贫困学生发放各类助学金950余万元，设立了奖教助学基金，资助贫困学子义务教育。

通过督查调研，虽然这四个县的脱贫攻坚工作取得了较大成效，脱贫帮扶的各项政策深受贫困户的欢迎，但在抽查访问贫困户及贫困村、产业基地过程中，还发现以下问题：

一是部分干部结对帮扶工作还不够细致。对贫困户不仅要从物质上帮扶，在过年过节送钱送物慰问的同时，而且要多从其精神和健康方面给予关心、关注。这样，才能帮到点上、帮到根本。如全南县中寨乡黄竹龙村贫困户林观元，儿子患有腿疾，却长期拖着不去医院检查治疗。龙南县渡江镇新埠村邓万胜自己2013年检查患上尿毒症，需每2天到县城做血透，已是半条命，大儿子在上高中但眼睛有些青光眼和弱视，小儿子为重度脑瘫患者，常年卧床在家，家中只有老婆一人在制衣厂不定期上班，全家靠低保和临时救助维持生活。他反映小儿子小的时候，他们还能用摩托车送到县里去做康复治疗。现在小孩长大了，他们搬不动了，只能放弃治疗。尽管这两户对帮扶干部的工作比较满意，但针对他们小孩这种情况，帮扶干部应主动做工作，督促林观元为小孩早日治病，帮助联系医院尽早就医，以免造成小孩今后的残疾。帮扶单位应主动帮助邓万胜送儿子到县里定期做康复治疗。

二是教育扶贫政策落实有缺失。督查中发现全南县中寨乡黄竹龙村贫困户陈东明女儿2016年考上大学，但未享受到当地教育部门的入学资助金。县里的同志解释为，帮扶干部为其联系了县教育局，但没有落实，原因是今年的补助指标不够用。

三是有的贫困户种养产品销路无稳定渠道。定南县部分贫困户反映养殖的鸡鸭兔等家畜不好卖，大都只能靠自己挑到农贸市场上去卖，有滞销的情况。还有的贫困户因自身对养殖鸡鸭的防病防疫能力不够，导致养的鸡鸭病死大半。这也说明，单靠贫困户自己从事种养，不是稳定脱贫的根本出路。

四是公开公示制度不完善。四个县都有部分村庄整治项目未在项目实施地点立牌公示。全南县部分脱贫攻坚项目只在村委会有公示，未在县级政府网公示。四个县部分产业基地带动贫困户发展产业及利益联结的信息公开公示都存在不全面，不完善的地方。

五是规划项目库有待完善。定南、全南县虽然编制了“十三五”脱贫攻坚规划。但规划的实施项目不够具体，没有建立项目库，需要进一步细化和量化项目库建设。

六是空心村拆旧房任务重、难度大。四县村庄整治工作都取得一定进展，但仍有今年退出的贫困村组部分空心村危旧房较多未拆除，空心村整治工作任务重、难度大。虽然赣州出台了每平米补助40元的拆旧房补助政策，但受村民自身意愿影响，进度缓慢。

三、几点建议

（一）加大兜底保障力度，确保绝对贫困户优先脱贫

在全南县社迳乡查看档案材料

根据督查的情况和四个县的贫困人口结构，绝对贫困户约占6%左右。建议进一步对兜底保障的建档立卡贫困户进行排查，精准确定兜底保障户，加大资金投入和兜底保障力度，合理测算保障标准，把完全没有劳动和就业能力的贫困家庭和人口，优先纳入兜底保障，实行一次性率先脱贫。

（二）客观分析，区别识别贫困户

处理好贫困人口与低保人口，既相互交融，又有所区别的关系。对一些因病、因残、因学和子女不尽赡养义务的造成困难的家庭，要区别对待，贫困户识别不搞“一刀切”。对绝对贫困的建档立卡贫困户和五保户，通过兜底保障从建档立卡贫困人口中退出，不能作为建档立卡贫困人口；对有临时性困难、家庭条件还好，且有一定劳动能力的建档立卡贫困户，可以通过产业带动或就业解决生活来源，可不纳入低保范围；对家庭困难较大，劳动能力不足，一时难以摆脱困境的家庭，应纳入低保和建档立卡贫困户，实行“双重扶持”；对有临时性困难和子女不尽赡养义务的，不一定都识别为贫困户，可以通过临时救助解决困难。特别是不能把一些家庭条件还好、因有一人病或残，作为识别贫困户的依据，以避免“一人生病（残），全家吃药”，把全家都识别为贫困人口的现象。

（三）探索医疗保险报销一站式服务

要利用互联网技术，创新方式方法，推进健康扶贫，建立健全医疗服务保障体系，完善工作协调机制，全面提升医疗水平，探索新农合、大病保险、重大疾病商业补充保险和城乡医疗救助一站式服务，让贫困户就医不麻烦，结算更便捷。

（四）大力发展家门口就业扶贫模式

就业是贫困户脱贫的重要途径，也是贫困户承担风险小，增收稳定的最优途径。各地应在加大招商引资，做大园区的基础上，进一步加大对来料加工等订单式小企业的引进力度，重点扶持一批返乡创业能人在镇、村两级，创办一批职业技能要求低的劳动密集型企业，安排贫困人口务工。政府对有贫困户稳定就业的企业可出台税收减免、财政奖补等优惠政策，帮助贫困户实现家门口就业，获得稳定收入，确保稳定脱贫。

（五）提高驻村帮扶实效

结对帮扶干部要加大对贫困户种养产业的全程帮扶，尤其是要帮助解决贫困户产品的销路，确保种养有收益，增加其脱贫信心。对有病人的贫困户家庭，结对帮扶干部应主动联系，帮助解决看病治疗问题，避免出现小病拖大病，大病拖重病，加剧贫困。全面开展教育扶贫政策落实情况排查工作，确保助学补助发放不漏一人，补助指标不够的由县财政补助，切实减轻贫困家庭就学负担。

（六）完善落实公开公示制度

严格落实扶贫项目在县政府网站、村委会和实施地点公示。完善产业基地帮扶带动贫困户利益联结的档案资料和信息公开，把贫困户参与方式、劳动收入、年收益等进行公示，自觉接受社会各界监督。

（七）统一规范基础性资料

建立健全“十三五”规划扶贫项目库，明确项目的实施区域、项目分类、建设规模、投资、受益对象等方面的内容，做到规划项目等资金投入，提高项目实施的主动性。要规范完善各项基础性资料，对照《关于进一步规范扶贫和移民项目管理档案的通知》（赣扶移综字[2015]69号）要求，按十大工程项目分类，标准化、规范化整理好县、乡、村脱贫攻坚档案资料。

■责任编辑：刘忠林