地方发展新脉络

2016年中央层面出台系统性的结构性改革政策的可能性微乎其微，结构性改革的突破口还是在地方政府

随着近期部分地方两会及各省地方经济工作会议的召开，一些省份披露了2016年经济增长目标和工作内容。刚刚过去的2015年，31省（市）几乎是全线下调了GDP目标。而在2016年，各地进一步下调GDP目标。从目前已公布的数据来看，各省GDP目标降幅大多在1.5个百分点以上，大于2015年1个百分点左右的降幅。

如果仅从数字层面来理解2016年的地方经济，难免容易过于悲观，因为GDP、固定资产投资、财政收入的目标增速都将大幅下行。但追本溯源，结构调整的阵痛是造成2014—2016年地方各项经济目标增速持续下滑的主要原因。

地方政府去杠杆、企业调整过剩产能和安置职工就业的过程中，带来了经济增速的下滑和财政压力的上升。分省市情况来看，最需要调整经济结构、去产能的地区往往也是经济最脆弱的地区，如东三省、山西、河北等，都面临较大的经济下滑和财政困难。

我们在2015年初就曾撰文提示，地方政府面临粗放式投资产生的产能过剩、土地财政导致的房地产泡沫、预算软约束下的地方政府债务膨胀等突出风险。但从去年地方政府的应对措施来看，更像是在刺激经济发展而非动手术治病。

中央经济工作会议已经确定了2016年中国经济政策的基调，即在兼顾需求侧的情况下，重点推进供给侧结构性改革，工作重点包括：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。考虑到当前各部门对经济增长和改革的意见短期内难以达成共识，我们判断，2016年中央层面出台系统性的结构性改革政策的可能性微乎其微，结构性改革的突破口还是在地方政府。

从目前地方政府关于去产能、去库存、去杠杆的表态来看，要么是继续强调产业升级和新兴产业投资政策，要么是将现有政策生拉硬拽至结构调整框架之内，实质性举措仍然缺乏。改革究竟是喊口号还是动真格，应该看这些问题能否得到根本性解决。比如去产能，2015年更多是根据技术标准淘汰落后企业，政府还在继续收储、提供贴息贷款。2016年则应该针对僵尸企业特别是僵尸国企进行处置。

去产能、去库存、去杠杆主要着眼于中长期改革，对于眼前的最大负作用就是不能提振需求，对2016年地方经济增长会有影响。尤其是钢铁、煤炭、化工企业被地方政府视作经济支柱，“三去”显然会影响地方政府的热情。

一方面，去产能、去库存、去杠杆必须和各项改革配套而行。去产能应该跟国企改革相结合，通过混合所有制盘活僵尸企业资产，而不仅仅是让好企业去合并差企业;去库存可以跟城镇化、公共服务、户籍制度、公积金制度等改革结合;去杠杆则要和金融市场化、打破刚性兑付等改革相结合。此外，从过去去产能、去库存、去杠杆的经验看，这个过程有可能带来失业率高企和局部金融风险，必须处理好社会化问题和金融体系修复。

另一方面，为防止经济过快下滑，也应释放新的增量。降成本可以增加有效供给，是增量。然而，其效果取决于降成本的方式。通过改革降低制度成本和交易成本的效果远大于简单的降息;市场有序出清、缓解通缩压力也可以降低真实利率。2015年推出的地方政府债务置换，降低了地方政府的财务成本，但这只是将成本转嫁给了商业银行。降息和央行向银行注入流动性，又将成本转嫁给了企业和居民。如此降成本方式，虽然可以缓解部分经济问题，但代价却是拖累整个经济的成长。因此，2016年降成本的核心在于通过改革降低制度和税收成本。

降成本的同时还要注意降风险。随着市场出清，企业违约破产的可能性增大，企业风险溢价必然也会上升。如果不能及时采取措施避免通缩压力，即使企业名义成本有所下降，实际成本仍然会上升。所以，中国当前的宏观调控政策，需要同时应对抗通缩和调结构两方面的挑战。一方面要避免经济增速放缓和通缩形成互相强化，导致经济面临陷入断崖式下跌的风险;另一方面，又要避免在经济转型期盲目扩大刺激，以不恰当的宽松政策来放大结构问题。最根本的出路，乃在于推动各项市场化改革，减少以政府为主的刺激措施。

（本刊编辑吴思执笔）