高度重视新型城镇化进程中的公平正义

刘夏阳

高度重视新型城镇化进程中的公平正义

刘夏阳

内容提要：公平正义是中国特色社会主义的内在要求，也是我国新型城镇化的重要原则。目前我国城镇化进程中存在诸多不公平不正义现象，影响了城镇化发展的质量。因此，高度重视并始终贯彻公平正义原则，是事关新型城镇化健康发展的重大问题。文章通过公平正义理论分析，在实践与理论之间寻求一种平衡，构建符合我国实际的新型城镇化公平正义原则，力求找到实现城镇化公平正义的解决途径和对策措施。

新型城镇化公平正义

公平正义是学术界广泛关注并研究的重要内容，也是社会普遍追求的目标。中共十八大报告明确提出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”。我国新型城镇化进程应以人为核心，更加注重公平正义，努力实现个体权利与自由、机会与尊严、收入与财富公平正义的分配。

一、公平正义是新型城镇化的核心理念

城镇化进程推动了我国经济社会快速发展。根据国家统计局的调查数据，2014年我国城镇化率达到54.77%，城镇常住人口约7.5亿，其中，农业转移人口约2.74亿。在农业转移人口中，外地农民工1.68亿，本地农民工1.06亿。快速增加的城镇农业转移人口加快了城镇化进程，带动了城镇工业的发展、社会结构的分化、基础设施的建设和商业消费的繁荣。但农民工与城镇居民在享有基本权利与机会方面存在较大差距，由此引发的社会矛盾与问题，正在成为城镇化及现代化发展的阻碍因素。

1.城镇化公平正义问题的现状

我国城镇化不公平不正义问题的发展过程可以总结为，历史形成的城乡二元结构的身份不公平，经过城镇化过程的催化，形成了新城乡三元结构的身份不公平。如何从身份不公平入手，通过构建正义制度，最终实现身份公平与制度正义，是我国新型城镇化迫切需要解决的问题。其中，身份不公平主要集中在农民工群体的权益保障方面。

改革开放以来，大量农民工离开赖以生存的土地，进城打工，成为我国产业工人的一部分。但是我国户籍制度的存在及长期以来形成的城乡二元结构导致了“半城镇化”现象，即在城镇中，本地城镇居民、外来城镇居民和农民工构成了城镇的新三元结构。其中，农民工由于文化素质低、就业条件差、社会保障不完善、受教育水平低，成为当前社会的最少受惠群体。

中央和地方政府不断推行有利于农民工市民化的制度改革措施，中小城市的农民工有机会实现落户并融入城市生活，但大型、超大型城市的农民工由于达不到工作居住条件要求，还无法实现市民化。这部分农民工只能从事低端行业工作，待遇低、保障差、环境恶劣；只能租住在脏、乱、差的城乡结合部，他们在农村的宅基地住房闲置甚至废弃；他们的子女只能就读教学资源条件差的打工子弟学校。由此可见，农民工群体依然是社会底层的弱势群体，无法享受与城镇居民同等的公共服务，社会分配的不公平不正义现象亟待制度政策的纠正。

2.城镇化公平正义问题的发展方向

新型城镇化是我国新时期改革的重要突破口，是实现社会公平正义的新途径。中央关于“十三五”规划建议明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”，继续深化户籍制度、居住证制度、住房制度改革，维护进城落户农民工的各项土地权益。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》详细阐述了城镇化存在的问题并指明了未来发展方向：“新型城镇化应以人的城镇化为核心，着力构建公平正义的社会环境，制定和实施有利于改善农民工教育、就业、社会保障、住房、土地权益的制度政策，完善城镇化公平正义体制机制，推动新型城镇化健康发展。”由此可见，国家高度重视城镇化的公平正义问题，并着力改变农民工的权益现状。

3.城镇化公平正义问题的关键

实现城镇化公平正义的关键在于制度设计与政策实施。多年来，一些地方城镇化的制度和政策安排，多数是从当地经济增长和扩大内需的需要考虑的，呈现碎片化和暂时性特点。例如，农民工的劳动权益保障问题，农民工随迁子女受教育问题，都存在制度和政策上的不公平不正义。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出“以人为本，公平共享”的原则，即“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果”。因此，构建符合我国国情的新型城镇化公平正义原则和实现途径，为国家和地方制定城镇化政策提供了理论依据，这是关键所在。

二、新型城镇化公平正义原则的主要内涵

公平正义是政治学、伦理学、经济学、法学等诸多学科共同关注的问题。因此，构建符合我国城镇化国情的公平正义原则具有理论和实践双重意义。

1.新型城镇化公平正义的基础：社会应得

公平正义可以理解为“公平”与“正义”，“公平”是指身份、机会、权利、过程与结果公平，“正义”是指社会制度或社会结构的分配正义。罗尔斯（2009）指出：“正义在此的首要主题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定社会合作产生的利益之划分的方式。”“公平正义”主要是指社会制度或社会结构按照公平原则实现分配正义。由于新型城镇化公平正义问题研究的重点是制度在制定、执行的过程中如何保证社会成员的身份、权利与机会公平。在此，本文引入“社会应得”概念。社会应得是指共同体成员根据其成员资格而应该享有社会公平分配的权利与利益。社会应得是社会分配制度的基础，贯穿于社会制度的制定与执行的整个过程中。由此可见，新型城镇化的公平正义，应建立在其成员社会应得的基础上，社会制度或社会结构在分配过程中按照公平原则给予社会成员公平的机会与权利。每个社会成员在服从共同体利益与目标的前提下，自由制定人生计划并通过实施获取成功。

我国新型城镇化的公平正义原则应当是社会成员依据其成员资格平等享有基本权利与非基本权利。城镇化进程中个体的基本权利是个体维持生存、发展所需的最基本的政治、经济等方面的权利，包括生存、人身安全、自由等；非基本权利是高于基本需要的高级权利，包括实现个人的经济社会地位、财富等。不论是本地还是非本地城镇居民、本地还是非本地农民，他们都是平等的社会成员，应当享有平等的基本权利和非基本权利。个体的基本权利是社会制度根据成员资格予以公平分配。个体的非基本权利依据贡献不同享有结果不同，最终实现比例平等。

2.新型城镇化公平正义的多元性：各领域的公平正义与共同体利益

新型城镇化的公平正义既是全体社会成员身份的公平正义，又是依据身份在教育、就业、住房、社会保障等不同领域的分配正义。社群主义代表沃尔泽曾指出，善是人们所追求的任何有价值的东西，善具有特殊性，不同领域、不同文化具有多种多样不同的善，每种善具有独特的分配原则。因此，我国新型城镇化的公平正义体现在分配内容、分配主体、分配对象的多元化。

分配内容的多元化。我国城镇化公平正义分配的内容涉及社会成员的基本权利与非基本权利，包括身份、就业、住房、社会保障等。各领域特点不同，具有相应独特的分配原则与分配制度。

分配主体的纵向多元化。我国的制度和国情决定了再分配主体是中央及各级地方政府。各级政府在制度设计、政策制定及实施过程中权限与责任不同。中央及地方各级政府根据各自实际情况，通过法律法规、部门规章、财政、税收等各项具体政策措施调控再分配的公平正义。因此，在我国新型城镇化进程中，中央及各级地方政府都是分配主体。

分配对象的多元化。长期实行的户籍制度和城镇化进程推动了社会成员的分化，产生了新的社会群体结构。本地城镇居民、非本地城镇居民、农民工构成城镇现存的3个主要群体。当前，3个群体的成员身份本身不平等。因而在制度安排或政策制定中，应当对弱势群体予以关注，尤其应着重惠及农民工群体。

3.制度与规则的公平正义：程序正义与结果正义

新型城镇化公平正义的关键在于制度制定和执行的正义。这就要求实现程序正义和结果正义。城镇化的制度政策的制定应当按照固定的程序完成。罗尔斯的程序正义是应用词典式固定序列的方法，即选择公正原则、制定宪法、制定法律、规范的实施和应用4个阶段，缺一不可，逐一进行的过程。这个程序是合理的，我国新型城镇化的分配制度与政策制定的正义程序应参照4个阶段的固定序列，即选择公平正义原则、制定法律法规或规章制度、制定具体政策并实施。但是我国城镇化的地域差异、制度差异、经济发展水平差异和文化差异等国情特点，导致我国新型城镇化的公平正义不可能达到完全的公平正义，只能是逐步推进、动态实现的过程。

公平正义不仅要求程序正义还必须实现结果正义。结果正义保证个体最终平等享有基本权利和非基本权利，途径是政府通过再分配顾及最少受惠群体的利益。在我国城镇化进程中，结果正义体现在各级政府采取一定措施，对农民工的基本权利和非基本权利分配结果进行调整与纠正，使其逐渐享有与城镇居民相同的权益。

三、新型城镇化公平正义原则实施的主要难点及对策措施

我国新型城镇化公平正义原则的实施关键在于制度和政策的制定及执行过程。目前，我国正在积极推进各领域改革，但是我国国情和城镇化现状条件决定了新型城镇化公平正义制度体系的构建是一个艰巨漫长的渐进过程。因此，既要深刻认识当前公平正义原则实施的困难，又要不断研究解决的对策措施，夯实制度政策公平正义的总基础，逐步健全各个领域的政策体系，营造公平正义的文化环境。

1.新型城镇化公平正义原则实施的主要难点

我国正在经历从初步工业化向全面工业化、初步城镇化向全面城镇化的关键发展阶段，在推进公平正义制度建设过程中面临着复杂的形势和困难。当前我国城镇化进程是以下4个层面的推动力共同作用的结果：其一是国家战略以及对于新型城镇化的战略规划及发展定位，这一层次直接决定了城镇化发展目标及其与社会协同发展之间的关系，换言之，决定了城镇化过程中社会资源配置、制度规划及战略目标，进而决定城镇化对于国家、社群及个体的根本意义。其二是基于战略规划的制度建设带来的公共资源配置及社会管理制度体系的升级，从而为个体在城镇化过程中身份变化提供制度和资源保障，保证与新型社会身份匹配的社会资源和权利得到制度保障。其三是通过城镇化社会管理及服务结构的完善，推进城镇化过程中个体身份转变与自身认同、社会认同等软性环境的协调发展，从而保障从社会认知和自我认知上实现硬环境与软环境的协同进步。其四是在新型城镇化过程中不断优化和突破既有制度限制，通过持续创新为指向公平与正义的现代化社会管理制度体系以及社会资源共享机制提供持续的推动力。简言之，我们处在当前社会发展的独特历史环境下，特别是在独特的文化环境与社会发展阶段中，公平正义理想原则与现实情况之间存在着复杂张力。因此，我们在继续推进城镇化过程中，需要充分厘清各种复杂关系，同时在明确社会发展及现代化的理想形态的基础上面向现实发掘理念的推动力，从而将公平正义原则应用于新型城镇化的现实过程中。

2.新型城镇化公平正义原则实施的对策措施

（1）健全城镇化公平正义制度政策体系。新型城镇化实现公平正义需要完善的制度政策体系。一方面，制度政策制定的程序要实现公平正义。积极调动社会积极性参与政府政策制定过程，广泛征求群众意见，了解群众实际困难和问题，采取民主方式，确保政策具有可行性和实效性。另一方面，制度政策制定的结果要实现公平正义。制度政策在实施过程中难免出现利益分配的不正义现象，因此，在制定过程中，农民工权益要在一定程度上通过补救措施予以确保。再者，各个领域的政策制定要充分考虑实际情况，同时按照公平正义的总原则寻求解决措施。

其一，身份是一切权力行使和权利保护的制度基石，同时也是形成个体认同的外部环境的保障。从这个意义上讲，身份公平是起点公平，在一定程度上决定着权利与机会、程序与结果的公平。户籍制度的正义设计是解决身份公平正义的起点。从经济学角度看，“我国户籍制度需要以权利配置、利益重组为价值取向，以城镇基本公共服务均等化为重点内容，以省会城市、直辖市等大城市的户籍制度为重点对象。以合理引导区域城市之间的差异化利益、取消历史积累的不合理利益为补充，保障农民工等流动人口在农村的相关权益，并构建中央政府主导、地方政府联动的驱动模式”（张国胜、陈瑛，2015）。首先，户籍制度设计正义主要包括大城市、超大城市等农民工流入较多的城市。这些城市的户籍制度的正义要尽可能与区域产业、经济发展的总体规划及产业对农民工的需求相结合。流入城市在未来一定时期内将继续实行户籍及居住证制度，这符合当前的实际情况。对于农民工举家落户的条件应当设立一个公平正义的标准。这个标准应当是依据农民工对流入城市的贡献确定能否落户；户籍制度的设计应当在中央政府、农民工流入城市政府、农民工流出城市政府三者间达成利益平衡。其次，与户籍制度匹配的社会权利保障制度的设计是身份公平正义的保障。形式上的身份或户籍很容易改革。户籍制度改革的真正困难在于户籍背后的社会权利与经济利益的分配。社会权利保障制度的设计首先要厘清哪些身份权利必须与身份或户籍挂钩，哪些权益与身份或户籍没有必然联系。这里的权益或基本公共服务更聚焦我国新型城镇化的户籍身份。最后，社会融合与成员广泛参与是实现身份公平正义的社会基础。一方面，新型城镇化的身份公平正义的构建需要社会成员的广泛参与，既要参与制度政策的制定，又要监督制度政策的执行，这样，制度正义才能得到保证。另一方面，社会成员间应加深相互理解，相互接纳对方。尤其是城镇居民与农民工群体之间，更应当消除隔阂与偏见，积极通过社区、街道、企业等多种渠道增加沟通了解的机会，彼此间获取更多的相互认同，最终实现真正的融合。

其二，在身份公平的基础上，逐步构建公平正义的住房、教育、就业、社会保障制度体系。一方面，住房权益的分配应当既要保证本地城镇居民、外地城镇居民、又要使农民工享有平等获得住房的权利。国家正义制度或政策应当提供给社会成员拥有住房的公平机会。同时，国家住房制度或政策应当适当考虑处境最差群体的基本需要，适度予以保障。但是我国住房情况的复杂性、土地制度的特殊性、城镇化的现实条件，决定了城镇化住房权益的公平正义分配在于着重解决农民工在城镇的住房保障、农民在农村的土地收益、“农转非”的土地权益的补偿这三方面。另一方面，教育资源分配的公平正义制度构建要充分考虑历史遗存问题，尤其是受制于受教育者社会身份壁垒而造成的不公平。宏观意义上的资源分配应该主要聚焦制度设计的理念，即在社会发展过程中，是否做到了与社会发展阶段匹配的教育资源分配机制，以保证受教育权利的公平。再者，在农村转移人口的社会保障上，社会保障的主体已经由单一主体转变为多元主体，传统社会管理体制的合理性基础被打破，政府不再垄断提供社会保障等公共物品，充分利用多元主体力量，发挥全局的统筹协调能力，强调政府、市场、非政府组织共担责任，形成多元责任主体之间的相互制衡、高效有序、具有可持续性的社会保障体系。

（2）完善公平正义法律体系。改革开放以来，我国各地城镇化进程中的制度与政策并未经过“词典式序列”程序，具有主观性且缺乏国家法律法规作为依据。同时，我国法律体系的不健全也导致了政府在制定政策过程中的无法可依或法律过时现象。习近平同志指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。”完善的、符合群众期待的、能够解决实际问题的法律体系建设将为城镇化进程中涉及个体基本权利的制度政策制定提供法律依据。地方政府在国家健全法律体系的基础上，按照公平正义程序制定制度政策，化解当前城镇化进程中的矛盾问题，推动城镇化稳步发展。

（3）营造公平正义社会文化氛围。新型城镇化进程中社会层面公平正义文化的形成是以社群为基础的相互认同。美国当代人类文化学家露丝·本尼迪克特曾经说，“真正把人们维系在一起的是文化，即他们共同具有的观念和准则。”共有的观念或者准则来自于个人或群体的自我认同，而自我认同又源于自我意识，“我属于什么群体？我的身份是什么？”人们受制于不同条件产生不同的认同。在城镇化进程中，由于条件不同形成的社会群体包括农民工、城镇居民、外来城镇居民等，不同群体的个体间具有相似的身份和一定程度的共同特征。他们形成了群体内部的共同认识、共同文化。但是群体不是固定不变的，随着政治、经济、社会等各种因素的变化，个体也会在不同群体间变动，个体的认同和自我意识也会发生变化。在不断变化的社群文化中，树立公平正义的的德性观念，践行公平正义的共同善意分配准则，有助于构建公平正义的社会文化。

1.［美］约翰·罗尔斯著，何怀宏、何包钢、廖申白译：《正义论》，中国社会科学出版社2009年版。

2.张国胜、陈瑛：《我国户籍制度改革的演化逻辑与战略取向——以农民工为例的新政治经济学分析》，《经济学家》2015年第5期。

3.李路曲：《社群与国家认同的产生、构建与变迁》，《学习与探索》2012年第3期。

5.张国清：《分配正义与社会应得》，《中国社会科学》2015年第5期。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009-2382（2016）03-0072-04

刘夏阳，中国人民大学哲学院博士生（北京100872）。