中国企业投资非洲面临的政治风险及应对策略

都伟

中国企业投资非洲面临的政治风险及应对策略

都伟

内容提要：非洲以其资源和市场优势，逐步成为中国企业主要的海外目标市场和投资目的地。中国企业经营非洲的过程中面临着各类风险，尤以政治风险为甚。本文通过分析中国在非洲投资的具体案例，解析中国企业在海外投资和经营过程中在非洲所处的政治风险环境和状态，并对中国企业在非洲所遇到的政治风险状态、成因进行论述，提出了应对风险的策略建议。

投资非洲政治风险应对策略

非洲因其丰富的自然资源，宏大的市场规模，相对较低的投资准入门槛，逐渐成为中国企业海外投资的热门目的地。中国企业在非洲投资的流量和存量逐年大幅增长，根据《2013年度中国对外投资投机公报》（1）显示，2013年中国企业对非洲投资领域分布广泛，主要涉及建筑业、采矿业、制造业、科学研究和技术服务、农林牧渔业、文化娱乐等17个行业大类，投资额达到33.7亿美元，同比增长33.9%。随着中国企业对非洲投资行为的不断深入，国际和国内政治经济形态的不断发展和变化，非洲投资东道国的社会经济不断深入发展，中资企业投资非洲所面临的政治风险的研究也日益迫切。本文通过中国企业在非洲投资实例，分析中国企业在投资非洲过程中面临的政治风险成因、形态以及发展趋势，并由此提出相应的风险应对策略。

一、刚果（金）一揽子合作项目的能源困境

1.中刚一揽子合作项目概况

2006年12月刚果（金）第一届民选政府成立后，面对繁重的国家重建任务和自有资金匮乏、国际借贷困难的现实，刚果（金）政府2006年启动基础项目换资源、自然资源促发展的资源换项目国家战略，鼓励外国公司通过投资基础设施换取矿业开发权。基于刚果（金）政府的这一项目换资源政策，在中国中铁集团牵头联合中国电建、中冶科工和浙江华友组成中国企业集团，并在2008年4月22日与刚果民主共和国政府及企业签订了一揽子合作项目系列协议。根据协议，项目换资源一揽子合作项目，包括一座特大型铜钴矿山的开发建设和运营（矿业项目），一系列作为矿业项目交易对价的基础设施项目的实施（基建项目），一座用作矿业项目配套电源的大型水电站项目开发、建设和运营（水电项目）。中国国家发改委核准的合作项目总投资67.36亿美元，其中矿业项目投资37.36亿美元，基建项目投资30亿美元。刚果（金）政府提供一揽子合作项目所需的自然资源，并提供免税优惠政策，包括给予项目公司不少于1062万吨的铜及其相伴生的钴；保证矿业项目建设和生产供电，并提供用于建设矿业项目配套电源的水电站特许权。在项目基建期、投资偿还期免除合资公司一切政府税费；对一揽子合作项目进行专项立法保护等。中国中铁为首的中国企业集团负责投融资和项目建设与开发管理。在中刚双方签订的系列协议中还明确规定了中方投资矿业项目的内部投资收益率不低于19%。

通过对中刚一揽子合作项目协议的解读，该项目的成败受到如下几个方面因素的影响：第一，中刚两国政府层面的关系是一揽子合作项目成功的大前提；第二，项目合作双方的利益博弈与均衡是项目成功的基本前提，只有双赢的项目才会成为合作双方都大力支持的项目；第三，项目延续时间长，涉及到的环节众多，项目所在国政府政策和社会环境的稳定性是一揽子合作项目成功的基础条件；第四，中国政府对企业的政策性和实质性支持是一揽子合作项目成功的重要条件；第五，项目先天的资源和能源禀赋是一揽子合作项目成功的物质保障，项目所依托的自然资源是项目抗风险能力的最主要砝码。总之，就中刚一揽子合作项目而言，保证矿业生产的稳定连续的能源供应是一揽子合作项目成功的最基本物质保障，没有能源就谈不上矿业开发，没有矿业开发形成的连续现金流就无法支撑大规模的基础设施项目投资。

2.一揽子项目的能源困境及影响

刚果（金）现有的电力设施年久失修，发电不足，输电效率低，随着工矿业复苏，电力匮乏加剧，电力能源供给严重短缺。为确保矿业项目生产的持续供电，刚果（金）政府将一处水电资源的开发权交由中方组织开发和运营一座新的水电站，中刚双方在2010年4月签署了水电站项目建设议定书。遗憾的是，配套水电站项目议定书签署后，中刚双方对水电站的股权安排、出资构成、出资顺序、人员结构、管理模式、电价等多个问题不能达成一致意见，中刚一揽子合作项目陷入了能源供给困境。

刚果（金）政府之于一揽子项目的核心诉求是尽可能快地建设更多的基础设施项目，赢得民意，争取民心，维护统治。中方投资企业之于一揽子合作项目的核心诉求是获得自然资源权益，有效控制投资风险，尽早实现项目盈利。

二、中国企业对外投资政治风险的成因、形态和发展趋势

1.政治风险综述

丁文利（Wen lee Ting）在《多国风险评估与管理》论著中，将政治风险定义为：“环绕某一国际项目或企业的设定经营结果（收入、成本、利润、市场份额、经营的连续性等）而可能源自东道国政治、政策、抑或外汇制度的不稳定性的非市场不确定变化。”政治风险是由于政治力量引起的经济领域的变化，而且这些变化会给跨国投资企业带来经济上的损失。传统研究认为，政治风险包括战争和内乱风险、征收风险、转移风险、违约风险、延迟支付风险等。政治风险是投资东道国基于其掌握的政治经济社会资源，为了达到或者实现其核心利益所采取的非商业性手段对投资企业带来的风险。政治风险在不同环境和背景下表现出来的形态，形成此类风险的原因以及发展的趋势是具有不同特征的。政治风险是一个动态发展的概念，在不同地区的不同时间段内，同类型政治风险的成因和表现形式可能都会有所不同。

2.政治风险的形成原因和表现形态

政治风险产生的根源在于投资东道国的社会宏观政治经济环境。

首先，政治秩序变迁是产生政治风险的直接原因。North指出，制度是“人为制定的用来规范人类互动的限制”（North，1990）；Scott（1995）将制度定义为“为社会行为提供稳定性和意义的认知、规范和调控结构及活动”。任何政治秩序的两端都站着维护者和破坏者，秩序的维护者基于其自身利益制定政策并推动实施，秩序的破坏者也是基于自身的利益破坏或者是阻碍秩序维护者的各项政策，这样就在一国范围内形成了不同的政治派别。一个国家内不同政治派别所主张的政治立场不相同，导致不同政治派别所采取的政策和规则存在差异，很多时候这种差异是十分巨大的。当一国不同的政治派别达成合议，形成力量对比上的均势时，该国政治环境会进入一个相对稳定的状态，各项政策也将具有较强的稳定性和延续性，产生政治风险的可能性就小；反之，如果一国不同政治派别的力量对比发生变化并进而引发激烈的政治冲突，必然导致该国政治秩序的重建，相对应的该国基于政治秩序的各项政策也必然发生变化，这种政治秩序和政策的变化必将导致政治风险发生的几率大增。因政治秩序变迁而导致政治风险发生的案例在国际投资领域内也是非常多见的，比如泰国前总理英拉当政时期，泰国政府在2012年提出了著名的“大米换高铁”合作建议，也为中国政府和企业响应，并签订了系列框架性文件。

其次，经济利益驱动是产生政治风险的本质原因。马克思主义政治经济学基本原理明确指出：经济基础决定上层建筑。经济实力是一个国家赖以生存的根本，是一个政治团体存续发展的根基，是一个社会稳定繁荣的基石，经济利益受到所有社会单元的重点关注，无一例外。企业投资行为首要目的是获取经济利益，东道国接受外来投资也是为了促进本国经济的繁荣。当企业的投资行为和东道国的发展路径相契合时，企业的投资往往会得到东道国政府的大力支持和鼓励，并会受惠于东道国的系列鼓励投资政策；当企业的投资行为不符合东道国经济发展需求，在经济秩序、市场规模、经营效果等方面形成了对东道国经济秩序可能的潜在冲击时，必然受到来自于东道国政府的打压，甚至是极端的经济打压手段，比如征收、国有化、征收暴利税等。

再次，社会历史文化是形成政治风险的主要原因。不同的历史文化背景造就了不同社会习俗、文化特性和宗教信仰，每一个国家或者地区都有一些特殊的社会文化习俗和宗教习惯，这些文化范畴内的事项包括社会道德准则、宗教风俗禁忌甚至日常生活习惯，这些软性的规则深刻地影响着社会的秩序和效率。不同的社会文化会形成天然的文化圈，不同的文化圈又相对的封闭，投资企业和东道国如果处于不同的社会文化圈，这种社会文化圈的天然相斥性会导致政治风险的发生，这种风险多以限制性或者禁止性的规定的形态展现出来。2010年，巴西政府出台政策，规定外资不得在巴西购买超过5000公顷以上的土地，并且并购拥有地权的巴西公司也被禁止，这项政策是专门针对中国企业在巴西的不动产投资。巴西属于西方文化圈的范畴，其社会经济制度均和西方世界并无二致，巴西政府对于来自不同文化背景的中资企业的限制性行为实质上构成中资企业投资巴西不动产领域的政治风险。

最后，自然灾害等非政治经济因素也可能导致政治风险的发生。当自然灾害等不可抗力因素发生时，东道国政府为了转嫁因不可抗力引发的矛盾或者冲突，往往会采取某些政策措施，以牺牲外来投资企业利益的方式安抚国内民众情绪，维护政权稳定。

综上，对外投资的政治风险具有如下形态：一是政治风险会表现为东道国政府的合同违约行为；二是政治风险会表现为东道国投资政策变化；三是政治风险会表现为东道国财税政策变化；四是政治风险会表现为征收、国有化、征收暴利税等极端的形态。不论社会政治经济如何发展，政治风险都是产生于投资东道国的政治环境、经济环境、社会环境。政治风险产生的实质性原因是投资人在东道国的商业行为触及了东道国政府、东道国某一团体或者是其他商业竞争对手的切身政治经济利益时，受到的来自于东道国政府行政政策方面的反制甚至是报复。政治风险是动态发展的，在不同的宏观环境下会以不同的形态表现出来，随着生产力水平不断提高，社会经济关系不断演变，对外投资直接风险的发展趋势也值得认真关注和研究。

3.政治风险发展演变的新趋势

从政治风险发展趋势看，随着全球经济一体化的逐步深化，区域政治经济合作的不断发展，政治风险也在发生不断的变化，展现出新的特征。特别是上世纪80年代以来，全球经济发生剧烈变迁，发展中国家平均经济增速两倍于发达国家。2008年全球性金融危机后，新兴经济体增长势头受到遏制，经济下行压力增大，发达经济体持续低迷，全球经济增速普遍放缓，导致全球范围内政治生态和经济生态发生深刻而剧烈地调整，世界各主要经济体为了应对国内外危机，频繁而剧烈地调整对内对外政策，加剧全球经济波动，各国面临的国际环境更加复杂。为了应对更为复杂的国际经济新形势，区域经济合作得到了飞速发展，同一区域内的国家之间的交流合作变得日益频繁和重要，全球范围内多个具有显著特征的区域性市场正在形成。世界经济格局的剧烈变化会直接变现为各国全球经济战略的调整，从总体趋势来看，区域经济合作将进一步加强，全球范围内的大多边经济合作机制的形成仍将举步维艰，区域内的小多边经济合作和双边经济合作会越来越受到各国决策者的青睐。

基于国际政治经济的新变化和新发展，国际投资领域内的政治风险也呈现出显著的变化：一是政治风险由一国向该国辐射到的周边区域扩散趋势明显；二是国际政治经济格局的变化成为引发对外投资政治风险的重要因素；三是多边和双边的政治经济合作正在成为有效控制投资政治风险的新选择。

三、中国投资非洲企业面临的政治风险

1.中国企业对非洲投资的现状和特点

通过对《2013年中国对外直接投资公报》的分析，中国对非洲投资呈现如下特征：

一是中国企业在非洲投资的存量不大，但流量增速较快。根据《公报》数据，2013年，中国企业在非洲的投资存量为262亿美元，占中国企业全球投资存量的4%；2013年，中国企业投资额为33.7亿美元，同比增长33.9%，增速明显。根据英国经济学家邓宁提出的投资发展周期理论，中国处于对外投资的上升期，对外投资潜力巨大。中国对非洲的投资符合国际投资领域“慢半拍”的理论，即投资主体选择的投资目的地大多是经济发展水平比其母国稍慢的区域，这样才能体现出投资主体的优势。从自然资源禀赋、市场开发前景、人力资源储备等多角度、非洲对于中国投资人的吸引力将持续增加。

二是中国企业对非洲投资的产业板块比较集中，主要分布在采矿业、建筑业、金融业、制造业和科学研究和技术服务业，分别占到中国企业对非洲投资存量的26.4%、26.1%、14.0%、13.4%和5.1%。从投资行业分布来看，中国对非投资主要以实体经济投资为主，并且偏向于对基础产业的投资，此类投资的一个显著特点就是对东道国政府的政策持续性依赖大，需要相对稳定的政治政策环境。

三是投资国别分布比较广，大部分非洲国家都有中国企业的投资行为发生，且主要集中经济相对不是很发达的撒哈拉沙漠以南非洲国家，比如尼日利亚、赞比亚、南非、加纳、坦桑尼亚、肯尼亚、苏丹和安哥拉等国家。中国对非洲的投资一直都受到国际社会的关注，基于历史的原因，加之中国对非洲投资增速较快，行业跨度大，以及西方国家对非洲的投资处于停滞状态等因素，西方国家有一种普遍的观点认为，中国对非洲的投资是推行“新殖民主义”。对于中国来说，非洲不仅只是保持经济长久增长活力的能源和资源供给地，也是最为广大的潜在市场之一，不断加强对非洲的投资力度，是中国政府和中国企业的必然选择。

但是，中国对非洲的投资行为缺乏规划，投资行业匹配不合理，不重视社会责任的履行，中小企业无须竞争等问题也在逐步的显现，形成了一定的风险隐患。

2.中国企业投资非洲的政治风险状况及成因分析

中国企业在非洲面临的政治风险主要可以分为四类：一是政治环境不稳定，政权更迭带来的系统性政治风险；二是社会经济发展变化带来的利益冲突型政治风险；三是第三方干涉带来的不确定性政治风险；四是投资企业自身问题引发连锁反应导致内生型政治风险。

政治环境不稳定，突发性政权更迭现象在非洲时有发生。政权更迭会引发系列的政治风险，甚至是战争。非洲的政治传统继承于原来殖民时期的宗主国，多实行民主政治。非洲在上个世纪六七十年代领导本国武装斗争并取得民族独立和解放的逐步退出政治舞台（如津巴布韦、安哥拉、刚果（布）等国家的现任领导人），这些政治强人退出所留下的权力真空的填补过程必然伴随着激烈的政治甚至是军事斗争，这种政治秩序重建导致的系统性政治环境的不稳定是中国企业投资非洲过程中面临的最大的政治风险。

中国企业投资非洲所获得的丰厚回报对非洲当地企业和民众会产生刺激；同时，非洲很多国家诸如赔款、债务、恶性通货膨胀等消极因素长期影响国家经济发展。两相对比，容易滋生民族主义情。特别是一些国家的当地企业、媒体甚至是政府在经济利益驱动下，宣称中国的廉价商品正在入侵非洲，破坏了非洲的经济，严重威胁着非洲薄弱的民族工业。散布“中国威胁论”，煽动民族主义情绪，抵制中国货，大规模地焚毁中国商品、攻击中国商人的情况经常发生。

随着中国经济的发展，中国企业在全球范围内和欧美企业展开了竞争，争夺资源，争夺市场，争夺发展的先机。西方对中国投资非洲一直持负面的态度，究其根本是中国在非洲的投资触及了欧美企业和政府在非洲的传统影响力，冲击了欧美世界在非洲的利益格局。因此，欧美企业和政府对中国投资非洲也逐步由观望转向干涉，最好的例子莫过于南非总统祖玛在第五届中非合作论坛上褒扬中国后，又补充道：“中非之间这一贸易模式在长期看来不可持续。非洲国家这种不确定性“审慎”态度和第三方干涉力量结合后，必然会对中国企业投资非洲带来不确定的政治风险。

除去关于政治、经济和社会环境方面的分析，中国投资非洲企业内部的管理文化和经营习惯等也会成为引发政治风险的因素。中国企业往往忽略环保、企业责任和商业道德。企业不关注自身的行为规范不重视商业文化和市场道德，恶性竞争的现象十分严重。这些企业内生的问题在社会政治经济稳定的前提下，不会带来很大的负面影响，但是一旦遇到社会政治经济秩序变迁，或者遇到第三方对项目的干涉，这些问题就会被发酵，并产生连锁反应，可能成为东道国不同政治力量交锋的平台或者第三方干涉的切入点。此种情况下，企业内生的管理问题和不良行为习惯就演变成为影响投资的政治风险。

四、中国企业在非洲投资政治风险的应对策略

国际经济格局的最终表现形式是各国的跨国公司在全球范围内争夺资源、市场和生产要素，中国政府对外投资政策和对外经济战略也终将通过中国企业的对外投资行为来实现。根据邓宁理论的扩展形式，中国企业投资非洲的目的不外有四，一是寻找市场，二是寻找资源，三是战略选择，四是改善效率。

中国企业出走非洲投资是中国经济发展的内生需求，是中国企业应国际化潮流而动的必然选择。投资非洲的政治风险是不可避免的，中国投资非洲的企业必须面对产生于各类不同原因的政治风险，并采取有效的应对措施，才有可能顺利实现投资目的。当中国企业由低端的“出走非洲”形式向以对外投资为代表的高端的“走进非洲”形式过渡时，由诸多因素构成的投资目的地国政治风险成为摆在中国企业面前不可回避的问题，如何有效应对政治风险，成为中国企业对外投资行为的决策者和执行者们所必须思考的问题。

1.合同文本对政治风险进行明确约束

入乡则要随俗，中国企业到非洲投资，首先要解决的是尊重投资东道国的商业习惯与合同文化。非洲绝大多数国家都经历过殖民时代，殖民者将当时欧洲先进的商业文化和习惯直接复制到了非洲，这种复制也直接带来了欧美最显著的商业文化，即契约精神。中国企业应当充分利用非洲重视契约精神的商业文化，通过合同明示约定的方法界定政治风险并约定风险救济手段，虽然不能避免政治风险的发生，也无法有效地对发生的政治风险进行及时救济，但是可以为企业的风险预警和管理提供重要的结构性参考和依据，是企业有效应对投资政治风险的基础。

2.建立系统的政治风险预警机制

中国企业应当向西方大型跨国企业学习，依托于投资东道国的人员和机构，通过媒体、社交网络、当地不同的社会组织等，深入了解当地政治经济社会发展状态，并通过一定的固有模型或者工具将了解到的政经社会文化信息进行归纳、整理、分析和应用。政治风险应对首在防范，风险防范则首在预警。企业应当有效利用当地资源，建立起自身的社会舆情检测系统，深入了解投资东道国的政治经济社会文化走向，明晰东道国不同政治派别力量对比和变化，了解经济领域内政策走向，并基于这些信息，提炼出可能触发政治风险的敏感人物、敏感事件和敏感地区，从而做到有效地应对和防范。

3.建立高效的政治风险管理体系

中国企业对政治风险研究的不够深入细致，是导致企业缺乏有效的管理投资政治风险的重要原因。中资企业谈及在非洲投资的政治风险，多会从政权不稳定、政府征收、战争内乱、汇兑稳定等几个表面化的方面考虑，而鲜有从形成这些风险的机制方面分析，更缺少对政治风险的应对管理机制，或者说遇到政治风险时的止损机制。企业应当基于自身投资项目的特征，在建立合同约定和预警机制的基础上，建立一套政治风险管理应对的预案，从风险点的识别，风险烈度指标确定不同类型和形态政治风险止损点，确定政治风险应对实施预案等几个方面，分层次分类别对政治风险进行有效管理，达到早发现、早管理、少损失、能回头的政治风险管理目标。

对于政治风险的管理，也应当通过购买出口信用保险，在国际多边担保机构购买保险的保险措施，来分散投资风险，以达到止损的目的。

4.政府的角色

投资非洲的中国企业的投资目的，在投资目的地国所投资的行业，企业的经营发展状况和企业动员调集资源的能力不尽相同，政府难以制定出放之四海而皆准政治风险应对机制，只能尽可能地进行风险提示，并在政治风险发生时进行必要的外交救济，这就要求企业投资非洲过程中，立足于自身的环境和条件，基于中国政府在投资目的地的政治经济影响力并结合中国政府在投资目的地国的外交政策和手段，建立独立的政治风险管理体系，特别是政治风险的识别机制和政治风险发生时的止损休克机制。中国政府的相关部委及机构每年均会以不同的形式出台一系列的投资目的地风险提示或者投资指南，在这些文件中，中国政府依托驻外使领馆和机构，对全球范围内的投资目的地按照国别和区域进行风险提示，这对中国企业在如何应对“走出去”过程中面临的政治风险具有重大的提示意义。

政府应当更为积极主动地利用双边和多边的机制，为中国企业投资非洲提供更为详尽的政策指导意见和外交保障支持，为企业在应对和处置政治风险时提供强有力的政治支撑和政策法律保障。政府对于中国企业投资非洲，也应当从管制转向提供服务与保护，中国政府也应当在中非合作论坛的基础上，推动更大规模和更广阔范围内的中非经济合作框架的建立。

1.中华人民共和国商务部：《中国对外直接投资统计公报（2013年）》。

2.North，D.Institutions，Institutional Change，and Economic Performance（M）.Norton：New York.1990.

3.Scott，W.R.Institutions and Organizations（Foundations for Organizational Science）（1st ed）（M）.Sage Publications：Thousand Oaks，CA.1995.

4.徐忠、徐荟竹、庞博：《金融如何服务于企业走出去》，《中国对外直接投资研究》2013年第10期。

5.罗会钧、黄春景：《中国企业对非洲投资的政治风险管理》，《云南财经大学学报》2009年第4期。

6.特伦斯·麦德明：《竞争者，殖民者，还是开发者》，《中国对外直接投资研究》2013年第10期。

7.左海聪著：《国际经济法》，武汉大学出版社2010年版。

8.李稻葵：《板块化，世界经济新格局》，中国经济网2015年。

［责任编辑：张震］

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1009-2382（2016）03-0062-05

都伟，武汉大学中国边界与海洋研究院博士（武汉430072）。