中国古代“民律官”的三种模式及其借鉴意义

杨文韬，高恒天

中国古代“民律官”的三种模式及其借鉴意义

杨文韬，高恒天

道德的运行存在着自律与他律两种机制。就中国古代官员的道德他律而言，除了存在着官方系统内在的自上而下的监察模式外，还存在着来自民间的他律模式——“民律官”。“民律官”模式可使贪官污吏受到制裁，清官循吏得到褒奖。中国封建社会官员道德的“民律官”模式，不仅是中国优秀传统文化的重要组成部分，而且对于当今中国公务员的思想道德建设具有重要的借鉴意义。

中国古代；“民律官”模式；借鉴

我国历代王朝为了防止官吏滥用权力，产生贪腐，于是设置了各种权力监督制度和机构，以此来整饬吏治、以巩固其统治地位。他们在注重自上而下的监督和官员之间的监督之外，还对“民律官”制度高度重视。就两者的关系而言，封建皇权对文武官员的监察以自上而下的监督和官员之间的监督为主，以“民律官”制度为补充。

一、中国古代“民律官”的三种模式

中国古代“民律官”模式的产生，是中国封建统治阶级巩固自身统治地位的需要。尽管我国封建监察制度设计得十分精细严密，但其约束的作用毕竟有限。因为在古代，中国地广人稀，皇帝及其皇权机构不可能有那么多的时间和精力去考察民情、倾听民意。官员之间往往因为种种利益纠葛而无法做到公平公正地监察自己的同僚或下属。因此，一种新型的官员约束机制就应运而生，即民众自下而上对官员行为所进行的监督和约束——“民律官”形式。这种形式，从尧、舜时期开始，历经数千年，其形式多种多样，它不仅包括民众对官员不法行为的批评、检举和告发，而且还包含了民众对官员在地方上施德政后的种种褒奖。这是因为，有头脑、有悟性的社会底层民众对地方官员的所作所为了解甚多，对官德和官风感受颇深，所以，这种来自民间“接地气”的监督对整饬吏治发挥了重要作用，成为皇帝监察制度的重要补充，被历代帝王所重视。

我国古代常见的“民律官”主要有以下三种模式：

一是舆论监督。尽管受时空条件限制，古代舆论监督模式虽不能充分展开，但其有效功能却不容抹杀。在那个科技不发达的年代，既没有广播、电视、报刊、杂志等新闻媒体，更没有互联网，人们日常交流及民意诉求常常是通过民谣、诗词、歌赋、戏文、碑文等形式进行传递，通过口说笔写对皇帝的施政、执法加以评价，对官员的任免、升迁产生影响。例如，在我国春秋战国时期，周朝和各诸侯国都设有“采诗官”制度，这类官员，在民间采集歌谣，以匡正时弊、求谏纳谏。又如，隋代杞州刺史和干子，年老昏聩，以前做赵州刺史时就“暗于职务，政由群小，贿赂公行”，民众深为不满，于是，做歌斥之曰：“老禾不早杀，余种秽良田。”［1］（P10）有大臣把这个情况汇报给隋文帝，于是将他就地免职。类似这样的事例，史书上记载的颇多。对文武官员的监督，除上述负面的抨击、评价之外，也不乏正面的褒扬。正面褒扬是中国古代“民律官”的特殊形式。这是因为，按照辩证唯物主义的观点，对甲的肯定就是对乙的否定。其具体形式有以下四种：一，为官员编颂歌。如东晋时，担任吴郡太守的邓攸，为政清廉，深受民众爱戴。后称疾去职，欲趁夜离去。民众作歌挽留他：“紞如打五鼓，鸡鸣天欲曙。邓侯挽不留，谢令推不去。”［2］（2340）朝廷从歌谣中体察民意，将其留任，委为侍中，次年又升为吏部尚书。其二，向中央政府上书祈求留任官员。隋朝的于玺在担任邵州刺史时，“在州数年，甚有恩惠。后检校江陵总管，州人张愿等数十人，诣阙上表，请留玺。上嘉叹良久，令还邵州，父老相贺”［3］（1457）。其三，为官员立碑颂其功德。隋朝的令狐熙在担任沧州刺史时“在职数年，风教大洽，称为良两千石……徙为河北道行台度支尚书，吏民追思，相舆立碑颂德”［3］（1386）。其四，为清正廉明官员求情鸣冤。东晋孝武帝时，王蕴补吴兴太守，“属郡荒人饥”，先开仓赈恤，然后才列表上奏，“朝廷以违科免蕴官，士庶诣阙讼之，诏特左降晋陵太守”［2］（2420）。

二是检举告发。民告官，在古代叫“上控”，这是民众检举告发各级官吏对皇帝不忠、滥用职权、欺压百姓等不法行为的一种举措。它始见于秦国商鞅实行的告奸政策，此后的历代史书都有所记载。如《周书·寇俊传》中就写道：“永安初，华州民史底与司徒杨椿讼田。”说的是北魏孝庄帝永安初年，华州地区有个叫史底的农民，因为自己的田地被高官杨椿所夺，就和他打起了争夺田地的官司。在宋代，随着商品经济的发展，民众的诉讼活动越来越普遍化，继而产生民间讼学。当民众与官员之间的矛盾越来越激化后，民诉官的现象也就越来越多了［4］。从西晋开始，中国建立了直诉制度。而从北宋末年徽宗开始，又首开越诉制度。这两种制度都是非常诉讼的形式，允许民众不按正常的行政诉讼程序和管辖界限，到京师向中央司法机关申诉冤情，举告不法官吏。一般都是古代百姓沉冤难申时才采取的非常手段。当案情重大沉冤难以申诉者，甚至可以不经过审判机关，拦车马驾直接向皇帝告御状。这些制度的建立，为民众广开了申诉之门，增强了民众监督官员的作用。

三是暴力抗争。这是民众对官员的监督中最为惨烈也是最为极端的一种方式。综观中国的历史，每到一个王朝的中后期，赋税徭役的增加总是超过了农民的承受能力。如秦末，“男子力耕不足粮饟，女子纺绩不足衣服，竭天下之资财以奉其政，犹未足以澹其欲也”［5］（1126）。西汉中后期，当时的政局是“百姓贫，盗贼多，吏不良，风俗薄……制度泰奢，刑罚泰深，赋敛泰重……”［5］（3081），“民有七亡而无一得，欲望国安，诚难；民有七死而无一生，欲望刑措，诚难”［5］（3088）。凡此种种，不胜枚举。于是便出现了“官逼民反，民不得不反”的局面。

二、中国古代“民律官”三种模式的价值与局限

中国古代“民律官”模式虽说是个难以真正奏效的外在监督机制，但它的历史价值却不容抹杀。按照一分为二的观点，这一模式既有对官员有效制约的一面，又有监督失效的一面。制约有效，是指在“民律官”三种形式的强力作用下，官吏们被迫从大局出发，迫不得已按律办事。也有的在高压态势下，良心发现，在表面上维持着社会的公平正义。监督失效，则源于封建社会官官相护，包庇徇私。从深层次讲，监督失效的根本原因，是封建剥削制度不可能允许“民律官”的真正实现。

古代舆论监督形式的价值与局限。首先，看其价值。在我国从先秦到清代的历史发展长河中，以言谏制度和为数不多的新闻舆论监督形式，其历史价值不可低估。从其内容上看，它不仅在历史上对历代官员发挥了监督制约作用，而且这些形式对当今党政官员仍具有强大的舆论约束作用。俗话说，人言可畏。实践证明，舆论是对人性恶施以监督的最好形式。从其表现形式上看，它有文化传承作用。舆论监督的具体表现形式，如歌谣、打油诗、歇后语、碑文、祭文著书立说或直接谏言等，均是中国民众对历代官员实施监督、评价的具体形式。在当今社会主义的法制社会里，这些“民律官”的形式依然可延续使用。当然，它不能脱离法治的轨道。其次，看其局限。中国古代民众表达意愿的话语形式空间相对狭窄，内容单一，且呈现出分散、滞后、无序、脆弱等特征。这源于古代先民的唯心史观，即往往将进谏局限于对皇帝尽忠的伦理纲常，将目标和理想寄托于圣君的横空出世，而看不到人民群众创造历史的作用，想不到、也从未想到和追求过人民群众在国家中的主体地位。

检举告发形式的价值与局限。首先，看其价值，客观地讲，古代的检举告发行为利国利君。商鞅曾提到：“故至治，夫妻、交友不能相为弃恶盖非，而不害于亲，民人不能相为隐。”［6］（P192）意思是说，好的政治，夫妻、朋友都不能互相包庇掩盖罪行，但并不妨碍彼此的亲情，因为周围的民众环境容不得他们隐瞒。并认为，只有这样，才能实现“群臣不敢为奸，百姓不敢为非”［6］（P156）“民以殷盛，国以富强”［7］（P22）的目标。在当今中国，检举告发同样有积极意义，尤其是它有助于消除社会弊端，维护社会稳定，使老百姓顺心顺气。这是因为，贪腐官员是经济上的蛀虫，政治上的叛徒，道德上的人渣，民众对其恨之入骨。能将他们成功揪出，此乃国之大幸，民之大幸。其次，看其局限，检举告发的行为易伤人伤情。古人认为，告发“无恩于百姓，无信于诸候。人与之为怨，家与之为愁”［8］（P68）。并认为告发是“出卖、背叛、弃义”的同义词，不免有些不仗义。而对于今人来说，检举告发行为往往难以被世人所理解和接受，尤其会遭到被告发者的仇视和报复。所以，中国公民对不法公职人员的告发，大多以匿名的形式存在。

暴力抗争形式的价值与局限。首先，看其价值。在我国近代史上，农民起义、农民战争频发。农民暴力抗争的最大价值就在于能给统治阶级敲响警钟、提个醒。就拿太平天国农民运动来说，尽管许多学者对其运动持否定态度，但有一点毋庸质疑：太平天国运动发生的最主要原因是封建主义与人民大众矛盾的激化。而外国资本主义的侵略，只是起到了促进事态发展的催化剂作用（当然，自然灾害是太平天国运动爆发的直接原因）。这是因为，鸦片战争以后，清政府为支付战争赔款，加紧搜刮人民，统治更加腐败。地方的贪官污吏、土豪劣绅也乘机勒索百姓。不堪忍受煎熬的贫民百姓纷纷揭竿而起。察古知今，当下中国的“打老虎”“拍苍蝇”运动，无疑是党中央总结中国历史经验教训，面对中国乱象，果断采取的顺乎民意、缓和社会矛盾、加强政治维稳的刚性举措。其次，看其局限。农民的暴力抗争并没有促进当时社会生产力的发展。太平天国农民运动由于政治上腐败（根本原因）；军事上的失误、领导人的不和与权力斗争（重要原因）；主要领导人的素质和失误（决定性原因）；农民阶级不是先进生产力的代表，没有科学的指导思想武装头脑（致命原因）而归于失败。而时至今日，面对社会改革中所出现的新情况、新问题、新矛盾，执政党要教育人民懂得：对党和政府的工作有意见，只能通过民主对话、民主协商的办法来解决，一时难以解决的问题，只能通过深化改革的途径逐步解决，而不能通过阶级斗争的方式来给政府施压，更不能通过反社会的暴力冲突来解决社会难题。

三、对中国古代“民律官”三种模式的当下借鉴

古代的“民律官”制度在当时曾产生过积极和有效的作用，其中有许多经验教训依然熠熠生辉，可为当下社会借鉴。

首先，就舆论监督形式而言，党和政府应该继承封建明君注重民意的传统。为此，要为“民律官”广开言路，畅通渠道，广泛地听取民意。当今社会是一个科学技术高速发展的时代，舆论监督也呈现出百花齐放、鱼龙混杂的局面。如运用互联网技术而产生的网络论坛、博客、微博、微信、政府网站等，这些新技术改变了人民的政治生活方式，极大加深了“民律官”的广度与深度。“社会热点事件视频曝光”“网络民意”“网络点赞”“网络抨击”，一次次成为了“民律官”的焦点。广大民众通过互联网充分行使话语权，他们可在网上不受时空限制，畅所欲言地发表对时事政治、国家大政方针的评论以及对政府、官员的建议和意见。这些数量庞大、无所不在的网民通过网络发表见解、吐露心声，使官员的不法、不当行为无处藏身。人肉搜索更是令人胆寒的杀手锏。中共中央政治局常委、中纪委书记王岐山在政协十二届全会第七次会议上庄重表态，反腐工作“要发挥群众和媒体监督的正能量”。可见，面对来自媒体，特别是博客、微博的声音，使得官员们不得不正视普通民众的各种诉求，不得不通过网络与民众实行沟通互动。为了适应形势，中国多层级党政部门开通了政务微博、政务微信等，以组织行为的名义与网民保持信息畅通。除了与民众实施网络沟通，我国各级政府还保留了以往有效的与民众沟通方式。如设立专门负责接待群众来访的信访部门，安排专人处理和接待民众的来信、来访；安排公务人员下基层，了解民众的生产生活情况，与民众进行面对面的沟通交流等。

其次，就检举告发形式而言，提倡学习古代民众对贪官污吏勇于告发的精神，牢牢掌握法律武器，使“民律官”走在法律的轨道上。今天，我国党群、干群、军民关系已发生了质的变化，两者关系已不再是当年封建王朝下统治与被统治、奴役与被奴役的关系，而是社会主义制度下同志式的分工协作关系。但由于旧思想、旧风气对官场的影响，一些陋习尚未被彻底清除干净。有的官员在“入党做官”“升官发财”思想的驱使下，对以往养尊处优地位丧失心怀不满，面对党中央重拳反腐的举措极度不配合，以行政不作为的手段消极对抗中央政策，出现了一些“不敢为”“不会为”“不想为”“不能为”等“懒政”“怠政”现象。有的政府机关，由原来的“门难进，脸难看，事难办”变成了现在的“门好进，脸好看，事不办”状态；有些官员听不进民众对自己工作的批评和建议，被群众形象地比喻为“老虎屁股摸不得”。尤其严重的是，自古以来，中国受人分等级贵贱观念的影响，造成了民众对官员的诉讼渠道不畅、至今“民告官”大多行不通的严重后果。究其原因，在于法律主体地位的不对等性。

社会在前进，历史在发展。随着历史的进步和改革开放的深入，法律的权威日益显现。自习近平总书记上任之后，提出了“全面依法治国”“全面从严治党”的理念。自2015年5月1日起开始实施的新《行政诉讼法》，扩大了行政诉讼受案范围，许多原来不属于法院受理的案件，尤其是原来属于道德范畴一类的行为，现在也被纳入司法审查范围。随着民众法律意识的增强和法律环境的改善，“民告官”案件随之激增。同时，新《行政诉讼法》还增加了行政机关负责人出庭应诉制度，这从根本上改变了以往“告官不见官”的尴尬。以往“只是委派律师或者下属来出庭应诉”的现象难以为继。这是因为，在新修订的行诉法中，明确增加了补充条款：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这些新法律条文的实施，大大降低了“民告官”的门槛，使得民众能更加方便地监督官员的“行政不作为”和违法乱纪行为，这就为官员们的头顶悬挂上了一柄达摩克利斯之剑。

最后，就暴力抗争而言，反思古代劳动人民因不堪忍受统治阶级残酷剥削和痛苦生活而“揭竿而起”的教训，借鉴封建社会“民律官”制度，切实保障人民群众在社会主义国家的主体地位，是古为今用的价值之所在。官民关系一直是我国重要的社会关系之一。官民关系处理是否妥当，关系到一个政权的生死存亡。我们清楚地看到，虽然封建王朝一直在宣扬君民的“舟水关系”，强调“民本”思想，但从其性质上来说，这与我们当今所讲的“以民为本”思想有着本质的区别。封建王朝的“民本”思想，实质上是以维护封建皇权为根本，“民”只是他们掌控的工具和压榨的对象。他们有时也会假惺惺地给民众一点恩惠，这只不过是为其统治地位的长治久安。与现在我国人民的“当家作主”地位、“为人民服务”宗旨、“以人为本”原则不可同日而语。老一辈无产阶级革命家在新中国成立之初就制定了许多维护人民根本利益的大政方针，并逐步建立起完整的法律体系作为人民利益保障的根据，其中就包括了人民群众对政府及其工作人员的监督权利。随着人民群众法律意识的提升，对于现阶段的官民矛盾，政府不能再像以往那样依赖行政手段去粗暴地干预，而应该采取诸如平等对话、民主协商等方式进行民意疏通。

综上所述，历史是现实的一面镜子。借鉴中国古代“民律官”制度，对于当今的党风廉政建设仍具有建设性意义。尽管古今社会性质不同，社会主义国家的公职人员已不是旧时代的旧官吏，而是由人民授权的公共事务管理者。但从管理的过程来看，必须协调好管理者与被管理之间的关系，这是古今一致之处。“水可载舟亦可覆舟”，党和政府要想确保和谐的党群、干群关系，除依法办事外，还应继承和发扬中华民族“民律官”的优良传统，从建立、建设和健全现代公共管理体制入手，使广大民众直接参与对政府工作的监督管理，增加政府工作透明度，完善人民群众对政府各级部门的监督制约机制，真正实现人民群众在社会生活中的主体地位。

［1］李延寿.北史［M］.北京：中华书局，1974.

［2］房玄龄，等.晋书［M］.北京：中华书局，1974.

［3］魏徵，等.隋书［M］.北京：中华书局，1973.

［4］牛杰.民诉官-宋代民众对官员的诉讼抗争论略［J］.云南社会科学，2005，（3）.

［5］班固.颜师古注.汉书［M］.北京：中华书局，1962.

［6］商鞅，等.商君书［M］.北京：中华书局，2009.

［7］司马迁.史记［M］.北京：中华书局，1999.

［8］桓宽.盐铁论［M］.北京：华夏出版社，2000.

［责任编辑：胡彩芬］

杨文韬，中南大学公共管理学院博士生；高恒天，中南大学公共管理学院教授，博士生导师，湖南长沙 410083

D9

A

1004-4434（2016）01-0154-04

国家社会科学基金项目“道德他律视域下的中国古代‘民律官’模式及其当代价值研究”（15BZX103）