破解“大城市病”，北京需“借力”与“助力”

孙爽

京津冀协同发展首要的、也是最核心的任务，是有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题。建设以首都为核心的世界级城市群，如何破解北京的“大城市病”是关键环节和重中之重。

当前，北京人口过度膨胀，雾霾天气频现，交通日益拥堵，房价持续高涨，资源环境承载力严重不足。造成这些问题的根本原因就是，在长期快速发展中，北京集聚了过多的非首都功能，形成了明显的“大城市病”，给北京的管理与发展带来巨大压力。要清醒地认识到，北京作为世界为数不多的超大型城市，再按照老路走下去必然是山穷水尽。建设以首都为核心的世界级城市群，必须牢牢牵住疏解北京非首都功能、治理“大城市病”这个“牛鼻子”和主要矛盾，实现区域良性互动，促进三省市协同发展、协调发展、共同发展。

破解首都“大城市病”可资借鉴的国际经验

以首都为中心，促进周边城市、城镇的协调发展。世界上著名的首都经济圈都是以首都为核心，带动周边相关城市发展的。例如，人口密度最大的世界级城市群——日本东京都市圈，采取的即是设立城市副中心和新城的措施，以缓解中心城区人口压力。东京都市圈以约占日本陆地3.5%的面积集中了日本27.8%的人口。为减轻办公和商业活动对市中心的压力，平衡城市土地利用强度，东京于1958年、1982年和1987年分步骤、分阶段实施了“副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能，逐步形成了“中心区——副中心——周边新城——邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。

以制度为保障，保证战略规划的落地实施。在法国巴黎都市圈的形成过程中，规划引导起着至关重要的作用。从1932年开始，法国多次制定、修改巴黎地区的规划管理纲要，并最终于1994年形成了《巴黎大区总体规划》，为巴黎大区的发展奠定了法律基础。此外，欧洲、美国、日本等大都成立了专门的机构，通过这些机构实行统一的区域规划，并从区域整体利益出发，调整行政管理体制，以适应空间规划编制与实施的需要。例如，法国的大巴黎计划协调指导委员会、美国的区域规划协会、日本的首都圈建设整备委员会等等。

以城市间分工为导向，首都圈内各城市分工协作、优势互补。以纽约都市圈为例，都市圈内城市分工明显，功能各异。华盛顿是全美的政治中心，主要提供政治产品和政治庇护；纽约是全国的金融中心；波士顿凭借高等学府众多，发展“大学产业”；费城和巴尔的摩则侧重发展重工业。纽约都市圈内的核心城市均根据自身特点，谋求与中心城市纽约的错位发展，并且，中心城市纽约始终以其金融中心职能和地位对其他核心城市产生影响，使纽约都市圈的发展呈现出个体独立、整体互补之势。

以硬件设施为先导，推动首都圈一体化发展。从都市圈的形成与发展过程看，发达的基础设施与快捷的交通运输是都市圈不断完善的纽带。伦敦、纽约、东京、巴黎等城市市郊铁路非常发达，分别达到650公里、3000公里、2031公里和1867公里。这些发达的交通网络有力地促进了城市中心功能的集中、居住地与工作地的分离，缩短了中心城市与周边城市、居住区与商务区的距离，推动都市圈向一体化发展。以世界上典型的以轨道交通为主导的东京为例，在东京交通圈工作日出行方式中，依靠公共交通出行达到86%，早高峰时段甚至达到91%。

破解首都“大城市病”，北京面临的关键挑战

财税体制的制约。北京是一个市域概念，首都是一个功能概念，实现北京“市域”概念向首都“功能”的转变必须有相应的财税体制作保障。在我国，实行的是中央和地方分税制。在这种财税体制下，一个城市的运行和发展必须依靠发展自身经济来提供财力支撑。发展经济会带来人口的集聚，而人口集聚必然会带来城市基础设施需求增加、公共服务需求增加，进而对能源产生消耗，同时带来生态环境方面的压力。为了维持城市运行和环境治理，需要投入更多的财力，发展更大规模的产业，又会带来更多的人口集聚。财税体制倒逼下的这种城市发展思路，使城市发展陷入了循环“怪圈”，而这种“恶性循环”方式与首都“四个中心”核心功能定位的需求明显不符。

作为复合型首都，北京承载功能过于集中。与功能单一、可以依靠“首都财政”来解决城市运营问题的单一型首都不同，北京是集政治、经济、文化等各种功能于一身的复合型首都，承担着包括行政管理、文化艺术、外交接待、科技发展、教育基地、经济中心等多重功能。虽然在北京城市总体规划文本中不提“经济中心”，但是实际上，全国的经济管理中心在北京，决定我国经济命脉的“中”字头企业总部在北京，北京是“不提经济中心的经济中心”。此外，四大银行总部、三大金融监督委员会也在北京，金融资产集中在北京，北京还是“不提金融中心的金融中心”。因此，北京实际上承担着政治中心、文化中心、经济和金融管理中心、高端研发中心、信息中心、交通中心、旅游中心、国际交往中心这八大功能。而这也造就了北京超强的集聚力，“虹吸效应”比其他国家首都圈更为明显。

北京与京津冀城市群联动发展存在障碍。这主要体现在：一方面，京津冀城市群各成员城市貌合神离，城市壁垒严重。虽然京津冀区域地缘相接、人缘相亲，但是长期以来，京津冀协同发展困难重重，尚未形成统一的区域规划和协作机制，一体化程度滞后于长三角、珠三角区域。究其原因，最主要的问题在于无行政隶属关系的城市之间存在利益冲突和畸形竞争，京津冀三地之间的关系及合理定位问题尚待进一步厘清；另一方面，京津冀区域经济发展水平差异显著，产业对接难度较大。从产业结构角度来看，北京市属于“退二进三的后工业化阶段”，天津市属于“接二连三的工业化高级阶段”，河北省属于“培二育三”的工业化中级阶段。京津冀不同的产业结构很大程度上决定了三地不同的发展阶段和发展水平，造成了当前京津冀区域“北京吃不下、天津吃不饱、河北吃不着”的局面。

破解首都“大城市”病，京津冀三地须合理定位、协调联动

明确京津冀三地关系。要尝试建立以首都为中心、京津冀内部地区各层级城市分工明确、各司其职的大都市区治理结构。京津冀三地的协同发展不同于长三角和珠三角的合作，三地遇到的问题更多的是大都市区的发展与治理问题。原因在于，京津冀三地在实际政治生活中是三个等级不同且差别很大的省级行政区。北京作为首都，处于京津冀城市体系的第一层级；天津是普通直辖市，处于京津冀城市体系的第二层级；河北是普通的省，面积大、地理条件复杂，省内区域发展差距较大，其下辖11个地级市分别处于京津冀城市体系的第三层级和第四层级。因此，京津冀建设世界级城市群，必须以“首都”为中心，各个城市渐次展开、合理定位、协同发展。endprint

北京要“强体瘦身”“增减并重”。解决首都功能过度集中的问题，核心是要明晰首都战略定位。要坚决克服“舍不得”的思想，对不符合首都战略定位要求的功能，要坚决“瘦身”，彻底“减负”，通过非首都功能的疏解，有效控制人口规模，缓解资源和环境压力。同时，要提升自身城市承载能力，优化单一的城市布局，并通过产业升级，做优做强高端产业，不断强体健身，努力提效增能。值得注意的是，北京在疏解非首都功能时，要注意处理好“北京财政”与“首都财政”问题；在限制增量、调整存量的同时，要重点做好北京内部的优化，实现职住结合；疏解非首都功能，要防止人口的回流和产业的回迁，防止疏解的过速和经济的失速，防止政府替代市场。在“瘦身”过程中，要重视各项非首都功能疏解的有序推进；在“强体”中，要重视传统发展理念的转变，在有序疏解中增强依法治国、依法行政意识等问题。

建立三地利益协调机制，以中央统一协调与地方平等协商、合理补偿为出发点和落脚点。过去，京津冀协同发展实际上处于三地共“输”的格局，这种个体理性导致的集体非理性，没有中央政府的强力干预，三者自身很难打破这个恶性循环。因此，2014年8月，国务院成立了京津冀协同发展领导小组，2015年4月，出台了国家层面的《京津冀协同发展规划纲要》。高规格领导小组的成立和国家层面的战略规划的实施将有力协调三地关系，促使京津冀区域经济一体化进入实质性发展阶段。在以中央统一协调为出发点的基础上，还应探索建立以“地方平等协商机制”和“合理利益补偿机制”为落脚点的利益协调机制，因为只有共同的利益才是长远的利益。一方面，要探索构建以京津冀领导联席会议为主的决策机制、以政府秘书长工作会议为主的协商机制、以协调会办公室为主的议事机制、以各专业委员会为项目合作的执行机制；另一方面，要探索建立合理利益补偿机制，使北京和天津对作出巨大利益牺牲的河北省相关地区进行合理的利益补偿，并通过产业帮扶、人员培训、产业合作等形式逐步加大补偿力度，进一步建立和深化利益共同体，从而达到长远合作、互利共赢的目的。

以基础设施建设互通互联作为京津冀协同发展的重要突破口。国外首都圈建设注重发挥交通的基础性和先导性作用，例如，世界最密集的轨道交通网和世界最高效的港口支撑起了整个东京都市圈，纽约都市圈也有着发达的水陆空交通体系。建议京津冀三地着眼区域整体利益，积极打造结构优化、便捷高效、安全可靠的综合交通体系。目前，京津冀交通系统已形成一定规模，应在此基础上，大力发展公共交通，优先发展轨道交通，打通区域间高速公路“断头路”，积极打造主要城市1小时城际轨道交通圈、主要城市3小时公路交通圈和铁路网，进一步促进京津冀交通一体化发展。

（本文系北京市社科基金青年项目“城镇化对中国转型期贫富差距的影响研究”的阶段性成果）

（责编 / 傅建芬）endprint