社会意志与国家意志组合关系视角下的公共政策新解∗

文/王春城 周琦珊

社会意志与国家意志组合关系视角下的公共政策新解∗

文/王春城 周琦珊

摘要：在现代民主政治中，社会意志和国家意志之间是对立性交融关系，而公共政策的本质则可理解为两种意志的组合关系。这种组合关系具体体现在四个方面：公共政策内容是社会意志与国家意志对立性交融的核心领域，公共政策特性是社会意志与国家意志对立性交融的集中体现，公共政策过程是社会意志与国家意志对立性交融的现实状态，公共政策功能是社会意志与国家意志对立性交融的外在结果。在社会主义民主条件下，我们要鼓励社会意志的表达和实现，同时也要重视强化国家意志的权威地位，促进社会意志与国家意志的和谐统一。

关键词：公共政策；社会意志；国家意志

社会和国家是政治系统的两种基本构成形态，社会意志和国家意志是决定政治系统运行的两股基本力量，那么二者在公共政策活动过程中发挥何种作用、存在何种关系、产生何种影响呢？公共行政学之父威尔逊曾关注到这一根本性问题，他从“政治—行政二分法”出发，提出政治即公共意志的表达，行政即公共意志的执行，而公共政策就是“由立法者制定而由行政者执行的法律和规制”。［1］其中，“公共意志的表达”意味着社会组织、团体和个人根据自身价值判断来表达自己的自由意愿，并通过某种制度方式（如代议制民主）形成“社会共识”即“公意”；“公共意志的执行”则意味着行政机关及其工作人员将“公共意志”通过执行活动予以落实；而“由立法者制定而由行政者执行”意味着公共政策过程是政治性的政策制定和行政性的政策执行活动的统一，即公共政策活动贯穿于公共意志表达、形成、执行的全过程中。该学说从“公共意志”角度对公共政策作出了深刻解读，但问题是，公共意志由最初表达到最终执行，其性质、内涵和特征并非始终如一，例如“公共意志的表达”包含着社会组织、团体和个人的多个意志，而“公共政策的执行”包含的是行政者的统一意志，这一学说并未充分解释有关公共意志的主体边界，也未对公共意志由社会意志生成并过滤为国家意志的内在逻辑和微观机理做出详细阐释。本文试图对这些问题做出深入解析，进而为系统深入理解公共政策提供启发和借鉴。

一 公共政策是社会意志—国家意志之间的对立性交融关系

（一）社会意志与国家意志的共存

何为社会意志？意志是指决定达到某种目的而产生的心理状态，社会意志即各类社会主体所持有的意思、意愿和意向。社会意志往往可以体现出社会组织、团体或个人对自由的向往和追求，即希望按照自身意愿从事符合自己心意的行为，使事物朝着自己希望的方向发展。总体而言，由于社会主体是多样的，社会意志也相应是分散的、自主的、个性的集合体。由于它强调个性和自主，因此对社会意志的认识可以援引古今学者对“自由意志”的理解。霍布斯认为自由意志是人在“从事自己具有意志、欲望或意向想要做的事情上不受阻碍”；［2］斯宾诺莎认为是人“依自己的智力以下判断，或不为某种情绪所影响”，“每个人因为有不能割让的天赋之权，是他自己的思想的主人”，“一个人可以就其所信，发为言论，或用以教人”，［3］即用自己的理智来引导自己的思维和行动。本文所讲的社会意志，特指体现众意的不特定社会成员之自由意志的集合，具体表现为针对某一问题而形成的社会舆论、公众情绪、价值偏好和行为倾向等外在形态。社会意志作为每一个成员、每一个团体都拥有的一种权能，它将自身意愿和行为完全置于自己意志的支配之下，而不必以他者的意志为依据。因此，于个人而言，社会意志可以反映其最真实、最直接的判断、偏好、意愿和诉求，进而决定个体行为；于集体而言，则反映其成员的普遍共识和共同目标，进而决定集体行动。

社会意志伴随着人类社会的产生而出现。在原始社会状态中，每个人都可以享受“天真乐趣的自由”，同时享有两种权力，分别是为保护自己和他人而做“他认为适当的任何事情”，以及通过自身力量“惩罚违犯自然法的罪行”。但正如洛克所说，原始状态中诸多不同意志的任意发展也引发了许多问题，其中最严重的便是整个社会秩序的混乱。因为每个人都是“自己人身和财产的绝对主人……所有的人都像他一样是王，人人都是和他平等的，而大部分人并不严格遵守公平和正义，因此，他在自然状态中对财产的享有就很不安全，没有保障”。［4］即诸多社会意志的发展泛滥与势均力敌使社会由原本的绝对自由陷入危机四伏的漩涡。因此，社会意志不应是绝对而应是相对的，若社会意志的发展失去其应有的边界和制约，终将发展成为一种反社会的势头。于是，人们最终选择放弃这种“自由的但充满了恐惧和持续危险”的状态，呼唤某种外在干预力量的出现，并通过“指定一个人或一个由多人组成的集体来代表他们的人格……在这种行为中，大家都把自己的意志服从于他的意志，把自己的判断服从于他的判断”，［5］这个集体就是随后出现的国家机器，而这一过程实质上便是社会公众通过对国家权威意志的信任、顺从和归依来维持社会稳定运行的过程。

何为国家意志？卢梭认为，国家意志是整个社会的“公意”，是通过对社会成员个别意志的反思而抽象出的普遍意志，而代表这种普遍意志的便是国家。国家作为阶级统治的工具，政府作为统治阶级的代表，它出台的一系列具有广泛性、稳定性和强制性的法律、法规及政策往往是国家意志的具体存在形式和外在表现形态。与“社会”所强调的个性、分散和自主相反，“国家”强调的是集中、统一和均衡。国家意志的目标往往是追求和保障公共利益，因此是集中的、普遍的、具有共性的意志集合体。

如上所述，当社会意志自身无法应对社会中出现的混乱、无序、无力等局面时，以政府为代表的国家意志便应运而生，通过运用自身的权威和权力来弥补社会意志的天然缺陷，维护社会的正常运行和健康发展。然而，国家产生之后愈发强而有力，对社会的控制力逐渐稳定和成熟。但其自身固有的垄断性、强制性和自我膨胀性，导致现实中很容易出现权力不断扩张、运行逐渐封闭的趋势，甚至会发展到以专制、强权的方式凌驾于社会意志之上的势头，使社会意志变得萎缩、弱小、乏力。从规范逻辑来看，社会组织、团体和个人将社会事务管理权交付于政府，出发点和落脚点都是更好地保护自己人身和财产安全，这本质上是权力的让渡而非权力的让予。因此，面对实践中出现的以政府为代表的国家意志不断扩张的趋势，就需要借助一定的制约力量加以控制，否则很可能发展到垄断、封闭状态，阻碍甚至堵塞社会意志表达和实现的途径。制约力量主要来自两个方面:一是以权力制约权力，即通过政府内部的监督机制来限制政府权力发生过度扩张与膨胀，但理论和实践表明，单纯依靠政府自我约束是不充分甚至无效的；二是以权利制约权力，即通过来自社会组织、团体和个人的社会意志的力量来制约国家意志的任性。社会意志在将一部分公共事务管理权交于政府行使时，同时也设定好明确的监督制约途径和渠道。社会意志对国家意志的制约是限制国家意志扩张和膨胀不可或缺的重要力量。

（二）公共政策本质是社会意志与国家意志的对立性交融关系

按照威尔逊的“公共意志表达—执行”说，公共政策活动贯穿于公共意志表达、形成、执行的全程。在现实中，社会组织、团体和个人在生产方式和生活环境等方面存在很大不同，其价值偏好和利益诉求也因人而异，因此，在公共政策的“公共意志表达”阶段，公共意志体现为自主、分散、相异甚至相斥的；而公共政策的“公共意志执行”阶段则完全不同。“执行”作为“行政者”将政策落实于实践的一项行动，必然有明确而统一的目标作为行动指南，即在“公共意志的执行”阶段，公共意志是明确、集中、统一的。因此，在“公共意志的表达”与“公共意志的执行”之间，存在着必不可少的“公共意志形成”环节，它是公共政策采纳和合法化的过程，是确立社会利益分配原则的过程，是确立后续执行方向和方式的过程。

那么，“公共意志形成”是如何进行的呢？对此，我们可以借鉴卢梭在《社会契约论》中对“众意”和“公意”的阐述。卢梭认为，“众意”是社会中个别意志的总和，而“公意”则是除掉个别意志间正负相抵消后剩余部分的总和，公意源自众意并超越众意。从威尔逊“公共意志表达—执行”说的视角观之，即意味着在“公共意志的表达”阶段，最终形成的是代表“众意”的诸多自主、分散、相异甚至相斥的社会意志的总和，而在“公共意志的执行”阶段，行政机关及其人员执行的是代表“公意”的明确、集中、统一的国家意志。

公共政策作为政府实施“公共”管理的基本工具，必须既要顺应社会意志又要体现国家意志，其制定过程必然包含社会意志与国家意志对立和交融状态，其具体内容也必然体现两种意志之间对立性交融的组合关系。正如公意源自众意并超越众意一样，国家意志也是源自社会意志并超越社会意志。正因为国家意志源自社会意志，二者便具备了交融的必然性、必要性和可能性，故而两种意志之间存在交融性；同时国家意志又超越社会意志，在现实运行中，两种意志间的对接可能发生异化，便有可能出现侵犯力量或者抵制力量，因此两种意志间又存在对立性。

进一步而言，公共政策体现为经国家意志过滤、提炼、整合、升华后实现“正负相抵消”的社会意志，即政府所求取的民众的“社会共识”或民意的“最大公约数”。因此，公共政策由表达、形成到执行本质上是社会意志与国家意志对立性交融的过程。无论是从理论逻辑来推理，还是从历史现实来考察，社会意志与国家意志在公共政策过程中都是共生共存的关系，既相互交融又相互对立。总体而言，社会意志所象征的“自由”与国家意志所象征的“干预”总是相对而存在，无自由也就无所谓干预，无干预也就是无所谓自由，正是干预力量的存在，才彰显了自由的意义。多数情况下，干预的内在扩张性会不断压缩自由的空间，而维系自由的过程也就是对抗干预的过程，社会意志与国家意志这两股力量在对立性中相互交融，在交融中相互对立。

要全面、深刻地理解公共政策的本质，就必须对关于公共政策的几大基本问题做出清晰的解释，包括公共政策是关于什么的或作为什么而存在；公共政策有哪些独特之处或内在规定性；公共政策是如何形成和运行的；公共政策发挥何种作用或具有何种意义。对这四个问题的追问与探索，便分别是关于公共政策内容、特性、过程和功能的认知，它们可被视为公共政策抽象本质的具体体现。

二 公共政策内容是社会意志—国家意志对立性交融的核心领域

社会意志与国家意志在政治理念、大政方针、法律法规和公共政策等领域都会存在对立性交融关系。可以说，公共政策相比于其它几个领域，无论是影响对象的普遍性还是影响范围的广泛性都更为突出，是社会意志与国家意志相互影响、作用和对接最集中的部分，因此可视为两者对立性交融的核心领域。公共政策的具体内容主要包括行为规范、行动方案、利益分配等三个方面，它们均体现了社会意志与国家意志的对立性交融关系。

（一）作为行为规范的公共政策

它们是政府为社会设定的规则、规矩、引导和指南，用以避免社会冲突、协调社会关系、维护社会秩序、保证社会健康运行。公共政策所提供的行为规范，有些是鼓励和允许，有些则是限制或禁止；有些是单个社会主体所乐意接受的，有些则与他们的愿望和倾向背道而驰。然而，无论这些行为规范对社会主体意味着什么，也无论社会主体对其是何种态度，有一点是毫无疑问的，即它们必须得到严格的遵守——这恰恰体现了国家意志的权威性，而公共政策的本质就是代表整个国家意志对单个的社会意志做出有利于整个社会的规范和调整。例如，我国在2011年出台《公共场所卫生管理条例实施细则》，做出“禁止在室内公共场所吸烟”的政策规定，明确了国家意志在此问题上的价值取向，并运用权威性和强制性、借助具体的引导和干预措施，来达到规范吸烟人群行为的目的。其中，禁烟政策对吸烟人群在公共场所吸烟行为的抑制即体现出国家意志与个别社会意志的对立性，而吸烟人群自身的身体健康需要、非吸烟人群对健康环境的诉求与国家运用此政策对其予以保障的目标共识，则体现了国家意志与社会意志的交融性。

（二）作为行动方案的公共政策

它们是政府为解决专门问题、达到特定目标而做出的专项规划或采取的专项活动。其实质便是以国家力量来组织社会集体行动，以实现靠社会自身公共选择过程根本无法实现的行动及目标，因此集中反映了国家意志对社会意志的集中与整合——通过国家力量和政策权威来确认某些社会意志，同时抑制持有相反动向的个别社会意志。例如，为治理近年来日益严重的空气污染问题，国家在2013年出台《关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号，简称《大气十条》），提出大气污染防治的若干政策举措。通过明确国家意志，为淘汰落后产能、调整产业结构、限制机动车使用等措施提供了权威性依据。这其中便蕴含着国家意志与社会意志的对立性和交融性:对立性体现在淘汰与不愿被淘汰、转型与不想转型、限行与不愿接受不便等方面，而交融性则体现在国家与社会在治理大气污染目标上的普遍共识。

（三）作为利益分配的公共政策

它们是政府对全部社会价值向不同社会群体和成员进行分配的权威性活动。分配问题是经济社会运行的最基本问题之一，政府制定和执行的所有公共政策在一定意义上都是分配社会利益，体现着国家意志对诸多个体社会意志的取舍与整合，其中必然包含了因反对某种分配方式而产生的对立，也包含了因支持某种分配方式而产生的交融。例如，国家对遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入人群以无偿转移支付的方式开展的社会救助，福利主义者予以坚决支持，而马尔萨斯主义者则持否定态度。在社会层面，纳税人群的自身利益同整个社会的公平与互助之间便存在一定的对立性，同时与需要救助的人群以及渴望社会公正的社会公众便存在共识，总之既体现出国家意志与社会意志的对立性，也体现出二者的交融性。

三 公共政策特性是社会意志—国家意志对立性交融的集中体现

公共政策特性是公共政策独特的内在性质和外在表征，是公共政策本质的集中体现。公共政策是政府所代表的国家意志为社会公共生活制定的“游戏规则”，其阶级性、目标性、强制性、稳定性等特性既体现了国家意志与社会意志的对立性，又体现二者的交融性。

（一）公共政策的阶级性

“政策体现阶级之间的相互关系”，［6］阶级性是公共政策的根本特征。公共政策是“统治阶级借助于社会公共权力实现其统治的重要工具和手段，它集中地反映和体现统治阶级的意志和愿望”，［7］即公共政策体现的是国家意志。同时，我国作为社会主义国家，党和政府在制定公共政策过程中，通过召开人民代表大会、开展政治协商、鼓励人民参政议政等多种途径保证广大人民群众的社会意志具备上升为方针政策的现实途径，因此公共政策又是以社会意志为基础的。例如，为维护国家安全、打击恐怖犯罪活动而出台的《关于严厉打击恐怖犯罪活动的通知》等政策，一方面体现了国家意志与恐怖分子所代表的个别极端社会意志的严重对立，同时又体现出国家意志与所有爱好和平统一的人民群众所代表的社会意志之间的高度交融，因此，公共政策的阶级性可以集中体现出社会意志与国家意志之间的对立性交融关系。

（二）公共政策的目标性

目标性即指公共政策的制定与执行是以特定目标为导向的。目标是包括国家和社会主体在内的一切组织活动的灵魂。一般而言，社会意志层面的目标体现了不特定社会成员当前的利益追求与主观愿望，国家意志层面的目标则反映了政府在一定时期内的宏观规划和行动蓝图，两者理应是相互一致、相互交融的。但现实中，社会意志层面的微观性、眼前性、局部性目标与以政府为代表的国家意志的宏观性、长远性、全局性目标并非时时事事都能高度一致，往往存在或大或小的偏差甚至对立。可见，目标性也是两种意志对立性交融的集中体现。例如，为提高自主创新能力，提升综合竞争实力，我国陆续出台一系列鼓励自主创新、保护知识产权的政策法规。其中，国家意志与通过模仿或剽窃等行为营利的企业或个人所代表的个别社会意志形成对立，同时又与倡导自主创新、鼓励并支持原创的研发机构和人员所代表的社会意志形成交融。

（三）公共政策的强制性

强制性是指公共政策拥有保证自己被遵守的力量，该特征集中体现出国家意志相比于社会意志的优势地位。如上所述，社会意志与以政府为代表的国家意志的价值追求并非时时事事都是高度一致的，当二者存在偏差甚至产生对立时，便需要公共政策通过自身强制性手段保证其贯彻落实。可以说，强制性特征主要凸显于两种意志的对立状态中，而其目的则是实现二者的交融。例如，国家为保障公民受教育的权利，提高公民整体文化素质，实施了九年义务教育政策。其中，以政府为代表的国家意志与受教育的适龄儿童以及支持义务教育的人民群众所代表的社会意志相互交融，与个别由于各种主客观原因而不愿意或不充分提供义务教育支持的家长、学校和政府机关与此形成对立性，但公共政策的强制性使其无法进行个性化选择，只能顺从国家意志。

（四）公共政策的稳定性

稳定性是指公共政策的目标和内容在一定时期内相对固定，或者说变化不频、速度不快、幅度不大。社会主体的目标和行动由于涉及范围较窄、利益牵扯较少、实现周期较短，决定了其变动性较强，而政府出台的政策往往涉及范围较宽、利益牵扯较多、见效周期也较长，因此其目标、方案等也更趋于稳定性，这就为社会意志与国家意志形成对立创造了可能。例如我国长期实行的计划生育政策，尽管到当前已面临人口老龄化严重、出生率下降等现实问题，但由于人口数量及增长速度不仅涉及人口结构自身是否合理的问题，还会对经济社会发展产生其它更为广泛和深远的影响，因此国家意志在政策调整的进度和步伐上与社会呼唤之间存在一定的滞后性。但毋庸置疑，这种谨慎的稳定态度和决策方式下所处理的国家意志和社会意志之间的张力，从长远上体现了两者的共识与交融。

四 公共政策过程是社会意志—国家意志对立性交融的现实状态

公共政策过程是其在运行中所体现出的动态而非静态。政策议程、政策规划、政策决策、政策执行、政策评估与政策终结等各个政策环节的开展及整个政策周期的推进，具体、形象、生动地展现出了社会意志与国家意志之间的对立性交融关系。

（一）在公共政策议程中的体现

按照性质和内容，政策议程包括公众议程和政府议程两种类型。前者是指某个社会问题获得公众的广泛关注和议论，进而呼吁政府制定政策予以应对，本质上是议论性议程，体现为众说纷纭的情形；后者是指某个问题被政府关注并纳入自己的议事日程、决定通过政策加以解决，本质上是行动议程，体现为政府的一系列决策行为。显然，推动或阻止某个问题进入政府议程是社会意志的体现，而政府决定或拒绝将某个问题纳入自己的议事日程是国家意志的体现，政策议程能否设置、何时设置、通过何种途径设置，则体现了社会意志与国家意志的对立性交融关系。当社会公共问题及主流民意通过公众议程顺利到达政府议程时，更多体现出二者的交融性，而当议程设置受阻而长时间无法推进时，则可能说明二者的对立性尚居于上风。例如，关于我国的小假期调整政策，尽管近年来社会中频繁地出现恢复七天小长假的呼吁，但却迟迟得不到官方的正式回应，更没有形成明确的路线图和时间表。这便是社会意志并未进入政策议程而形成的与国家意志尚未交融、暂时对立的局面。

（二）在公共政策规划中的体现

公共政策规划是“由多种行动主体参与其中，并且相互间发生各种互动关系的活动过程”。［8］琼斯强调政策规划“不必局限于一套人马，最好是由两套以上的人马提出竞争性、互补性的建议”。［9］在实践中，政策规划的过程必然受以政府为代表的国家意志的主导、引领和干预，也会充斥着来自不同群体和个体的社会意志的角逐。在不同的规划方案中，有的体现国家意志与社会意志的对立性，有的则体现二者的交融性。随着社会意志的发展成熟，其在政策规划中对国家意志的影响也越来越广泛而深入。例如，新医改方案酝酿过程中，深化医药卫生体制改革部际协调工作小组面向社会征集方案和建议，前后共收到各类建议和意见35929件（其中包括网民意见31320条，传真584份，信件4025封），并通过对这些意见和建议的研究与分析，在最终发布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中吸纳建议190余处。［10］这190余处修改便是社会意志与国家意志交融的缩影；同时，剩余没有被采纳的方案或建议则可以体现出两种意志所存在的偏差或者对立。

（三）在公共政策决策中的体现

决策是整个政策制定的中枢环节，包括政策方案的采纳和政策合法化。该环节实质上是“社会意志的集中表达”和“国家意志的集中生成”过程，在形式上体现为国家机构的决策与立法活动，在内容上体现为国家意志的形成和确认。在此过程中的社会意志和国家意志，无论是对立还是交融都比其它环节更为激烈。例如，民主集中制作为我国公共决策的基本组织原则和决策机制，可以显著地体现国家意志与社会意志的对立性交融。其中，民主即社会公众表达社会意志的过程，但并非所有的社会意志都可以上升为国家意志，国家需要对诸多社会意志进行判断、权衡和取舍，因而需要一个“集中”的过程，最终上升为国家意志的部分即实现了两种意志的交融。也就是说，“集中”的过程既发挥着数学意义上的“公约”作用，又发挥着筛除“差异”与“对立”的作用，本身就是既面向交融又面向对立的。

（四）在公共政策执行中的体现

政策目标实现程度不仅取决于政策制定水平，也取决于政策执行效果，来自以社会组织、团体和个人为代表的社会意志的认可往往是一个重要前提条件。一般而言，因政策执行而受益人群的社会意志与国家意志形成交融；因政策执行而利益受损人群则可能引起两种意志的对立，且政策目标群体会由于持有不同意志而表现出支持或抵抗政策的不同行为。例如，对于国家为营造良好的社会环境而出台的《城市市容和环境卫生管理条例》，绝大多数市民所代表的主流社会意志与之存在交融性，因而支持政策执行；而对于为自我营利而破坏市容市貌的商贩来讲，其代表的个别社会意志与国家意志便存在对立，因此很容易出现抵制政策执行的行为。

（五）在公共政策评估中的体现

政策评估是指评估主体依据一定的评估标准，对政策制定执行过程及其效果的评价，以作为政策调整与改进的依据。对任何评价活动来说，“标准”都是核心与关键所在。在政策效果评估中，不同主体从不同角度、不同侧重所形成的不同标准，将得出不同的评估结论，并将其作为影响政策走向的依据。不同角度、不同侧重、不同标准均体现出不同的价值倾向即不同的意志。实践表明，当政府作为政策评估主体时，将代表国家意志对政策效果做出评定并据此来调整政策；而不同的社会主体作为评估主体时，也将体现他们各自的社会意志。于是，一项公共政策的效果到底如何以及如何作出调整，便会出现国家意志与不同社会意志之间的对立性或交融性关系。例如，关于公务员薪酬政策的评估，政府和研究机构一般得出“水平偏低”的结论，并据此建议调高；而社会公众的非正式评估则提出“一直很高”的结论，并据此不支持甚至反对调高。在此情况下，公务员薪酬调整过程必然包含了国家意志与不同社会意志之间的对立性交融，最终的薪酬调整政策既不由国家意志也不由社会意志来单方决定，而是二者的某种组合状态。

（六）在公共政策终结中的体现

政策终结是指一项公共政策已经完成使命或者在实践中无法实现预期目标而终止的过程。政策终结其实可以看作是政策制定的一种特殊方式，因此适用于政策制定中国家意志与社会意志的对立性交融关系的逻辑分析。需补充说明的是，在一项公共政策实施后期，若政策的内在理念和外在效果已经在执行中为社会公众所接受和认可，即政策中所包含的国家意志已成功转化为社会意志和自觉行动，那么这项政策便可以走向终结；同样，若一项政策在实践运行中并不能解决问题或者不能为社会意志所接受，也同样要走向终结。一项积极的公共政策终结提前或者一项消极的公共政策终结滞后，都将造成社会意志与国家意志的对立。例如，2015年国务院办公厅印发的《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》中指出“凡没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消”，这就将之前以部门通知或口头指令等形式形成的有关证明或盖章的政策予以了终结，进一步推动了简政放权工作的开展。该项政策终结体现出政府不断提升工作效率的国家意志与群众希望简化办事流程的社会意志之间的交融。

五 公共政策功能是社会意志—国家意志对立性交融的外在结果

公共政策功能即由公共政策内在本质所决定的、在政策落实后表现出的外在功效和能力。实现预期功能是一项公共政策活动的最终目标，同时也是检验政策是否合理有效、调整公共政策走向的重要依据。公共政策运行所发挥的规制、导向、调控和分配等四方面功能都是社会意志与国家意志对立性交融的结果。

（一）公共政策发挥规制功能

规制功能是公共政策为保证社会正常秩序而发挥的制约和规范功能，简言之，它意味着政府为社会公众制定了有所为和有所不为的行为准则。通过约定基本规则，使公众遵守社会规范，维护公共秩序，减少并防止特定行为的发生。例如，我国2013年开始实施的《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部123号令）对酒后驾驶行为作出吊销驾驶证、罚款等严厉处罚，对遵守交通法则、维护公共秩序的社会公众来讲，所实现的是社会意志与国家意志的交融；而对有意以身试法、违背交通规定的人来说，所体现的却是两种意志的对立。但政策的权威性和强制性对后者出现的对立状态将予以严肃处理，从而达到对社会意志产生规制的客观效果。

（二）公共政策发挥导向功能

导向功能是公共政策为解决某个社会问题、实现某项特定目标或者引导公众某种行为而发挥的功能。社会公众内部往往目标不一致、行动不协调，导向功能既包括行为的导向也包括观念的导向，可以为其明确同一目标和行为方式。例如，为解决人口老龄化以及未来劳动力不足问题，我国在2015年全面放开二孩政策，这是国家在综合考虑各类社会问题、各种指标数据之后所形成的最终意志。当前，社会公众对我国人口数量的态度、对经济负担能力的考虑等持有诸多不同的看法，而二孩政策所提供的法律保障和政策支持将引导更多的民众考虑生育二孩，即对社会意志具有导向作用。

（三）公共政策发挥调控功能

调控功能是公共政策调节社会公众行为选择、协调不同社会阶层、不同团体之间利益关系的功能。公共生活中存在着资源分配不均衡现象，公共政策通过对社会资源和利益进行宏观协调，从而优化资源和利益分配格局，实现社会稳定和发展。以个人所得税政策为例，当前我国对公民的收入政策是既要破除平均主义、鼓励多劳多得、合理拉开收入差距，又要采取措施调节过高收入、缓解社会分配不公的矛盾、避免两极分化。其中，单纯追求个人经济利益最大化的公民或企业所代表的个别社会意志便与国家意志存在对立性；而与理解和重视改善贫困人群生活状态、缩小收入差距带来的两极分化格局的群体形成了共识，而税收政策将对社会意志进行调节，达到两种意志交融的状态。

（四）公共政策发挥分配功能

公共政策意味着对全社会价值的权威性分配，即政府以公共政策作为手段，将权力、财富、知识等社会资源按照一定的规则分配给体系内的社会成员，以实现社会资源优化配置，促进社会均衡稳定发展。例如，为扶持中小企业发展，2014年相继出台了《中小企业发展专项资金管理暂行办法》《关于小型微利企业所得税优惠政策有关问题的通知》等一系列政策，发挥对中小企业提供资金支持、税收优惠和创新培育等功能，促进中小企业健康发展。在这其中，以中小企业为代表的社会意志就与国家意志实现了交融，而资金、技术等资源供给方以及未被重点支持者所代表的社会意志便与之存在潜在的对立。

综而言之，公共政策既体现以社会公众为代表的社会意志，也体现以政府为代表的国家意志，最终的公共政策内容与功能是社会意志和国家意志的组合状态。在社会主义民主条件下，我们要鼓励社会意志的表达和实现，同时也要重视强化国家意志的权威地位，促进社会意志与国家意志的和谐统一。

需要说明的是，国家与社会之间的关系是复杂的，不是站在某一角度、立足某一方面、着眼某一层面、沿着某一逻辑就能实现全面而深刻理解的。必须承认，本文关于国家与社会之间“对立性交融”关系的观点，也绝不是对国家—社会关系的全部内容的完整揭示，而仅仅是从公共决策角度做出的一种理解而已。事实上，本文的初衷是提供一种重新理解公共政策的角度，旨在形成对公共政策本质更为全面、深刻的理解，在此意义上，国家—社会关系在本文中是作为一条逻辑主线而发挥作用的，因此主要是提取了其与公共决策最为密切的元素——对立性和交融性关系。

注释：

［1］Woodrow Wilson，“The Study of Administration”，Political Science Quarterly， Vol.2， no.2（1887），pp.197-222.

［2］霍布斯：《利维坦》，黎思复等译，北京：商务印书馆，1997年，第163页。

［3］斯宾诺莎：《神学政治论》，温锡增译，北京：商务印书馆，1963年，第271-273页。

［4］洛克：《政府论两篇》，赵伯英译，西安：陕西人民出版社，2004年，第201-203页。

［5］霍布斯：《利维坦》，第131页。

［6］孙光：《现代政策科学》，杭州：浙江教育出版社，1998年，第27页。

［7］钱再见：《现代公共政策学》，南京：南京师范大学出版社，2007年，第10页。

［8］严强：《公共政策学》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第152页。

［9］Charles O. Jones， An Introduction to the Study of Public Policy， Mass.： Duxbury，1977，p.49.

［10］《新医改十问——发改委、卫生部负责人就医改意见和实施方案发布答问》，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，北京：人民出版社，2009年，第39-41页。

责任编辑 余 茜

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）04-0077-08

基金项目：河北省社会科学基金项目“提速河北省文化产业发展的公共政策工具研究”（HB15GL064）；河北省软科学重点项目“打通河北省科技成果转化前后‘一公里’的公共政策研究”（164576266D）

作者简介：王春城，河北师范大学公共政策评估中心副教授，管理学博士，石家庄市，050024；周琦珊，河北师范大学法政与公共管理学院研究生，石家庄市，050024。