政社分开：善制与善治的双重进路

◎王 栋 （重庆三峡学院马克思主义学院，重庆404020）

政社分开：善制与善治的双重进路

◎王 栋 （重庆三峡学院马克思主义学院，重庆404020）

基于中国本土背景来分析我国政社关系演变历程，已经成为国内学者的基本共识。但是研究的范畴不应仅限于当前问题的突破和实验的创新，更应该从历史宏观背景中，挖掘政社关系演变的基本规律和规范要素。政社分开的“善制进路”即是在体制变革的微观具体制度演变考察中探寻政社分开的层层递进之路；“善治进路”则是基于问题意识上的反思进取，从相关政策沿革及社团发展演变规律中总结改革的经验教训，以治理转型的理论意识倒逼政社分开的事实路径。二者以内外双重进路共同影响和推动政社分开的顺利实现，从而构建一条“政府之用”向“本体（社团）之律”再到“客体（体制要素）之通”，最后到“目的（善治）之本归”的求真问路。

政社关系；政社分开；治理转型；体制变革；善制与善治

“善制”是指良好、科学的，适于社会发展的制度体系，是系统的、可循环的、有机联系的制度生命体，它尤其强调外在与内在多元要素和环境条件的综合运行机制，“体制”是这一范畴的最好阐释；“善治”则是实现社会主体间合作互助、民主协商、共同治理的图景。“善治”已经成为国家现代化进程的必由之路。然而，我们在充分利用治理转型所给予治理带来现代化理念与方法的同时，还应科学认识转型的本体规律，正确把握转型的路线技术，深刻挖掘治理转型本身所能阐发出的内生动力，以及由此而衍生出的外向型积极力量。同时我们还应认识到“善制”对于国家的重要性，以积极的姿态去推动体制发展以应对治理转型所阐发出的倒逼作用影响，使二者形成一种相互因果动力的互动体系，即我们应以自信的理念触动体制的改变，并以科学的战略路径实现体制发展的“软着陆”。

基于以上“体制变革与治理转型”以达到“善制与善治”的双重演变路径，研究最后落脚点是分析我国政社分开的历程与进路，通过以上二者的互动来挖掘政社分开的基本原动力和过程中的推动力，从而创新政社分开的本体内动力，建立政社分开、治理转型及体制改革间的双向激励机制，从而促进政社互动合作图景的真正实现。

一、政社分开与政府管理：经济体制改革的最初萌动

从“国家主义向法团主义”到“国家主义→国家法团主义→社会法团主义→市民社会”再到“绝对主导官方控制的国家合作主义体制→相对主导官民合作的国家合作主义体制→平等合作民间自治的社会合作主义体制”研究的不断深入细化。可以看出，在国家与社会（公民社会）关系的研究上，都没有离开基于西方国家政社关系的演变规律范畴。张健（2009）指出西方公民社会经历了三个不同发展阶段，具体体现为“三次大的分离”：第一次是公民社会同野蛮社会的分离，以城市文明出现为标志，完成于古希腊罗马时代；第二次是公民社会同政治国家的分离，以代议制政治的形成为标志，完成于17、18世纪；第三次是公民社会同经济社会的分离，当代西方社会正试图完成这一过程。基于这一过程的认识，我国学者认为中国也必须经历这三个阶段，当前中国正处于第二个阶段。①较早利用西方“国家与社会”研究范式分析中国政社关系问题的成果有：顾昕：《公民社会发展的法团主义之道——能促型国家与国家和社会的相互增权》，《浙江学刊》，2004年第6期；康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版；张健：《公民社会：概念的语言分析及解释框架》，《文史哲》，2009年第3期。

而有的学者对以上思路质疑，黄宗智（1994）认为国家与社会的二者对立是早期现代化西方经历中抽象出来的理想概念，并不适合中国。杨念群（1995）将西方及国内学者关于中国政社关系的论述进行了综合分析，指出这是当前中国公民社会研究者所面临的无法解决的两难困境：一方面他们期望运用一套合理的“市民社会”概念所综合演绎出来的态度、价值和制度去解析中国社会的本土结构；另一方面，他们又不希望使地方普适为一条全球“常规”的道路，或者使中国历史变为西方形态的机械投影，更为谨慎地辨析中西语境的差异是把研究导向深入的关键。刘安（2009）也认为中国历史文化复杂性无法对应西方历史文化与政治的独特性，二者不能在同一话语空间内对话。①对于西方研究范式的质疑，大多先始于香港学术界，如黄宗智：《中国研究的规范认识危机》，牛津大学出版社1994年版；杨念群：《近代中国研究中的“市民社会”——方法及限度》，《二十一世纪》，1995年第12期；刘安：《市民社会·法团主义——海外中国学关于改革后中国国家与社会关系研究述评》，《文史哲》，2009年第5期。

对于以上问题的质疑，倒逼中国学者对中国政社关系进行重新审视。

一是从历史中分析中国独特文化与政社关系演变规律。秦晖（1999）指出中国大共同体本位是区别于西方小共同体本位的传统政治文化结构。许纪霖（2003）以“中国公共领域的本土传统”为命题，分析了儒家思想对中国社会影响，从而异于西方的公共领域建构之路。更多学者分析近代历史中的中国实际。朱英（2006）回顾了近代中国“社会与国家”关系历史，指出应避免“西方中心论”，近代中国存在与西方市民社会理论所强调的社会与国家“对抗”所不同的另一种互动关系模式及影响。②大陆学者对于西方研究范式的反思主要是历史研究领域，如秦晖：《从大共同体本位到公民社会——传统中国及其现代化再认识》，《问题与主义》，长春出版社，1999年版；朱英：《近代中国的“社会与国家”：研究回顾与思考》，《江苏社会科学》，2006年第4期；许继霖：《近代中国的公共领域：形态、功能与自我理解——以上海为例》，《史林》，2003年第2期。

对某一个案例的解剖分析，丰富了这一理论的佐证资料。许纪霖（2003）以上海为例，指出上海的公共领域形成与市民社会无涉，而是与民族国家建构以及社会变革及政治主导有关，威胁中国公共领域发展的，已不同于西方的权力与金钱的软性渗透，而是中国近代党派斗争的侵蚀，因而许纪霖进一步指出中国的经验不是对西方国家的简单重复和模仿，它有其自身的独特性，所谓中国“市民社会”是在强烈的儒家文化与政治意识中发展起来，缺少基础的市场经济和资本权力影响。柳飒（2012）对清末自由权样态进行了分析，指出清末结社等自由权是基于民族危机和政治斗争背景下形成，具有强烈的政治利益倾向，缺乏基于人身的终极关怀，缺乏立宪主义精神。更有学者深入苏州“市民公社”、成都和江南地带茶馆、近代“公园”等我国特有的市民社会生活场景来研究政社关系演变的特有轨迹。③本文案例的文献请参见：柳飒：《清末自由权样态分析》，《广东行政学院学报》，2012年第4期；李明：《苏州市民公社的衍变及现代意义》，《史林》，2003年第1期；朱小田：《近代江南茶馆与乡村社会运作》，《社会学研究》，1997年第5期；刘风云：《清代的茶馆及其社会化的空间》，《中国人民大学学报》，2002年第2期；熊月之：《晚清上海私园开放与公共空间的拓展》，《学术月刊》，1998年第8期；李德英：《城市公共空间与城市社会生活：以近代城市公园为例》，《城市史研究》（2000年第10辑），天津社会科学院出版社；戴海斌：《中央公园与民初北京社会》，《北京社会科学》，2005年第2期。

二是当代中国政治结构对社会组织影响分析。基于对中国传统和近代历史的具体分析，学者们对中国是否有真正的“市民社会”而动摇了信心。由于市民社会概念强调的是独立于国家的社会领域，而中国一直未出现这一全新事物。因此，一些研究者放弃了“市民社会概念”，转而运用“准市民社会”或“法团主义”分析中国的政社关系。也有学者基于中国实际经验提出新的分析概念，如王颖（1993）等人通过考察浙江萧山的基层社团，提出了“社会中间阶层”理论。更多的学者在著作论述中仅将市民社会作为一种发展理想，而把政府、社会组织这些具体的现实存在作为分析对象。康晓光（2008）以“政府”为切入点，用“分类控制”来概括政府与社会组织的关系，并用五个变量描述政府对不同类社会组织的管理程度：（1）政府对社会组织成立态度；（2）管理社会组织业务活动的政府部门的设置方式；（3）政府对社会组织治理结构的控制；（4）政府对社会组织所需资源的控制；（5）政府对社会组织日常活动的控制。根据分析，康晓光指出“分类控制”不同于改革开放前的“集中式管理模式”，不同于出现在东欧的“市民社会反抗国家模式”，更不同于来自西方世界的“法团主义模式和市民社会模式”，而是一种新型的政府与社会组织关系。王名（2001）等从政府选择角度提出了“水瓢模型”，他们经过对新中国成立以来国家政治事件和政治气氛的变化分析，指出当政府控制严时，社会组织就被压入“水下”，反之，则浮出“水面”。龚咏梅（2007）也从政府影响角度分析了政府与社团的关系，她认为政府对社团的控制程度不同，“政府办社团，准政府社团和民间社团”在组织宗旨、资金来源、公众基础、管理能力等方面表现出的问题严重程度则不一样。可见，大多数学者都基本认同了中国政治结构和政治传统是影响政社关系的最实质问题。中国的政府与社会组织的关系不是单纯建立在西方“分离式对立”的研究范式上进行，而是必须基于中国现实，接受现实情况下进行学术对话。①政治学界与社会学界开始在实践领域对中国政社关系演变的本土范式做出贡献：如王颖等：《社会中间层：改革与中国的社团组织》，中国发展出版社，1993年版，第54页；王名等：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社，2001年版，第89-91页；龚咏梅：《社团与政府关系研究》，社会科学文献出版社，2007年版，第34-54页；康晓光：《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》，《开放时代》，2008年第2期。

因而“良性互动说”应运而生，倡导“社会与国家之间能够具有一种良性互动关系，并保持一定的张力”，衍生出了“社会主义市民社会”，“国家中心主义→社会在国家中→国家在社会中”等观点。②参见：邓正来、景跃进：《建构中国的市民社会》，邓正来：《国家与社会——中国市民社会研究》，北京大学出版社，2008年版，第12页；俞可平：《社会主义市民社会：一个新的研究课题》，俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2003年版，第194页。

但是“互动说”更接近于一种理想模式，对现实的解释力不足，它偏重于政府作用和国家的影响，往往容易将“互动”的良性关系引向政府主导的“专制主义”。特别是它忽略了改革开放后中国民主政治得到了很大进步，市场经济领域也开始崛起，“国家—公民社会—市场”的社会结构开始出现。因而以社会组织分析视角的研究开始登上学术舞台，并逐渐成为政社关系研究中的重要领域。王信贤（2001）引入彼得·伊文思（Peter Evans）的“镶嵌—自主性”认为社会组织既应镶嵌进政府关系与政府资源网络中，同时也应保持其自主性。俞可平（2003）改进了自己的“社会主义市民社会”范式，以“善治”理念，将社会组织提升到社会治理重要位置，是对政府主导社会理念的重大挑战，并引起一大批学者的范式引用和拓展，如何增科、周红云、包雅钧等。周俊（2008）以温州为分析对象研究了中国特有领域的社会组织是如何在体制外生存和发展，“温州商会”是不同于中国大多数地方“自上而下”的公民社会建构路径，而是在一定的“独立性”和较强的自治性下发展，它的生存与发展依赖于它的本地经济文化和政治体制背景，在这一情况下，温州商会不但没有受到政府强烈的压制，反而影响了政府行为，并参与了公共治理，与政府之间形成了一种较稳定的合作关系，即“双向自主—相互依赖—合作互动”模式。郁建兴（2008）也长期研究浙江地区的商会组织，他得出同样的分析答案，认为社会组织可以不完全依赖于政府作用，而是以积极的姿态参与到公共事务中，提出了“公共管理事务中公民社会”范式。③王信贤：《争辩中的中国、社会组织研究：“国家—社会”关系视角》，韦伯文化国际出版有限公司，2006年版；俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2003年版，周俊：《中国公民社会发展的温州模式》，《浙江社会科学》，2008年第6期；郁建兴：《公共事务治理中的公民社会——中国公民社会发展路径的反思与批判》，《二十一世纪》，2008年第2期。

从“政府主导”到“社会组织主动”的研究范式转变并没有止步，有些学者甚至从经济学和心理学等视角分析政社关系，如周俊（2008）认为政府和社会组织都是理性经济人，它们之间充满强烈的利益算计和合作愿望以及竞争意识。杨敏（2012）认为政社之间是“婆媳关系”，二者有着矛盾但又彼此不能分离，主张政府与社会组织在“和而不同”中共同发展。④以心理学方法研究政社关系还较为欠缺，且没有专门的论著，只是在一些文章中简单提及，如周俊：《中国公民社会发展的温州模式》，《浙江社会科学》，2008年第6期；杨敏：《当代社会变革中的“国家—社会”新型关系——社会学中国化视野下的社会建设与社会管理》，《华中师范大学学报》，2012年第5期。然而，以上都是基于单方主体的研究，乔耀章（2012）一改以往的“单体向下论”，提出了主体间“相互管理”理论，突破了“独自管理→合作管理”的理论发展局限［1］。

综上分析，政社关系的研究经历从“主观→客观→微观”，从“应然→未然→实然”的演变历程，研究范式则实现“由西到中”的转变，并在国内衍生出多种样态研究概念和实体范例。但是，研究仍旧止于对市场经济体制改革问题与障碍的回应以及对于经济发展的社会空间突破。研究范式还限于宏观历史叙事与论证，缺乏现实实践与微观实验，在呼吁与呐喊中，政府“管理”的理念还是基本主流。

二、政社分开与公共管理：行政体制改革的大胆尝试

社会组织政社分离改革拉开了政社分离由“论证”到“实践”转变的序幕。改革最早始于1998年的中办与国办联合发文要求“党政机关领导干部不再兼任社会团体领导职务”，真正进入大面积改革的始于2002年，改革只涉及社会组织中的行业协会组织，直到2007年，正式涉及社会团体的改革，至此，社会组织政社分离才真正步入实质性的和全方位的改革阶段。

改革率先在重庆、上海、北京等地展开，2008年12月，重庆市所有区县完成社会团体与党政机关在“资金、人员、场所、业务、利益”等五个方面的分离。然而改革立即招来了众多媒体和学者的质疑与批评。《人民日报》《时代信报》《工人日报》连续发文指出：（1）党政机关与社团分离后，“政府拿掉了别人的拐杖，却没教会人家走路”；（2）在关键问题上，改革方案语焉不详，也没有实际上可操作的制度安排，并且改革从头至尾没有触及社团的双重管理体制；（3）政社分离改革并未出台保障社团发展的法律，社团分离后，社团职能、地位、角色依旧模糊；（4）政社分离只是表面上脱钩，实际上还藕断丝连，从而导致政府职能定位不清，责任不明，行政效率低下，社团也发育缓慢，自生能力差。针对媒体的接连发难，学者和相关部门对此相继展开专题调研。2008年，重庆市教委与重庆市社科联联合组成“重庆市社科社团现状与发展研究”课题组，调研指出：“23.5%的社科社团认为改革制约了发展，41.2%认为改革没有多大影响。”重庆市民政局“重庆市社会组织建设管理”调研组（2009）指出，“党政机关与社会团体职能分离之所以难以进展，很大程度上因为行政体制改革严重滞后所致，‘小政府，大社会’格局尚未形成，服务型政府尚在建设之中，许多政府部门由于部门利益，不愿将职能转移授权或委托给社会组织”。也有学者对重庆市科技社团发展现状进行了跟踪调研，指出政社分离对科技社团的后续发展带来了机遇，同样也产生了新的问题，需要从行政体制改革角度进行全面深入改革。①政社分开改革问题的提出，主要出现于相关报刊及网站，而在学术刊物研究较少，本文文献参见：刘天亮：《重庆要求社会团体“去行政化”能否解社团之困?》，《人民日报》，2007年7月3日；重庆教育学会：《“政社分离”后，重庆市教育社团的发展对策》，http://www.cqskl.com/279.shtml；《社团“去行政化”难在何处？》，《工人日报》，2007年7月6日；谢菊：重庆市科协2011年调查研究报告（内参）。

质疑频发，然而改革并未止步，重庆立即采取措施，2007年8月，重庆市三部门联合下发《关于处理社会团体政社分离改革工作有关问题的通知》，就“人员、办公场所、资产”等具体争议问题进行研究解决。然而，这些措施的提出，恰恰反映了政府在改革中遇到体制问题的硬性限制，不得以在既有体制内把握尺度，尽量不触及政策底线。针对重庆市的“强制式”推动改革做法带来的负面问题，其他地区进行了反思和完善。2007年4月，北京市成立“枢纽型”社会组织，要求“社会组织管理将逐步实现政社分开，管办分离，大部分行政部门只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织的业务主管单位，对社会组织进行分类管理”。北京做法并未风平浪静，《中国发展简报》（2009）认为改革将导致三个问题：（1）枢纽型社会组织是否以自身的强大资源与民间社会组织进行不正当的垄断性竞争；（2）当草根组织主要业务跨领域时如何处理注册登记；（3）这些“枢纽型”社会组织本身的独立性地位、能力也存在问题。面对质疑，2012年12月，北京市通州区民间组织科成立调研组对改革的现状与问题进行了专题调研，发现仍有14.1%的社团不支持“枢纽型”社会组织改革，有34.2%的社团认为政府与社团在“人财物”方面分开不应提倡。在改革中也暴露出社团职能不清、资金不足、职权缺少、人才匮乏等问题。上海市在吸取了2002年，来本市政社分离改革以及重庆、北京等地改革的经验教训，从制度构建、行政体制突破、社团法规建设和社团发展平台等多方面，全方位进行更有实质性和实效性的改革创新。2009年6月，国家民间组织管理局调研组对上海市做法进行了总结，指出上海市积极转变政府职能，构建政社合作平台，推行政社有序分开，并创新了公益组织“孵化器”，培育和扶持新的民间组织发展。广东省从2006年开始率先取消了业务主管单位，统一由民政部门行使对行业协会的登记和管理。这一创新相比北京、上海在管理体制改革方面更进一步，“广东的做法直接避免了不少地方所谓的‘变通’和‘迂回’措施，可以说是一步到位。尽管遇到与现有法规的冲突以及原有挂靠部门资源和相应职能转移方面的滞后以及其他有待克服的问题，但是，广东在双重管理体制方面的改革的确具有标杆意义，在实现政社分开上具有一定的推广价值”［2］。

自2002年以来的社会组织政社分离改革，成绩喜忧参半，虽然取得了一定的突破，但仍需反思，马庆钰（2010）等人进一步对各地创新改革进行了全面总结：“辽宁的创新虽然将原来的业务主管单位审批权转移到当地工业经济联合会名下，但是没有从根本上突破‘双重管理体制’，且违背了‘社会团体主体地位一律平等’的法规原则。北京的创新设立了‘枢纽型社会组织’并派生出大量分管部门，违背了‘精简机构，人员’的原则且职能不清。所以，如果创新偏离了正确价值理念的导向，我们的创新可能走入误区，最终让政社分开的道路越走障碍越多，这样，我们就不是创新而是‘继续守旧’了。”［3］

马庆钰等人所指出的“继续守旧”，实际上是指这一阶段的社会组织政社分离改革仍旧只是涉及行政机制体制改革，在政府职能转变、社会组织管理体制改革等方面取得了进展，然而却始终未触及政治机制体制改革，如党社关系、党政不分等更为深层次根本性的问题。改革虽然认识到政府改革滞后以及社会组织发展问题，但整体改革意图和目的还是落脚于为政府加强社会管理、促进经济发展、维护社会稳定等服务，并未实现从“管理到治理”的体制改变［4］。

三、政社分开与公共治理：政治体制改革的谨慎探索

政社分离改革进入“后改革时代”，并没有明显的时间和标志性的界限，它仍是前期改革的继续。只是在改革程度上已经悄然发生变化，主要是在前期的单纯强调“分离”，而开始转向“合作”“竞争”，并且伴以相关机制模式和路径的探索，改革的范围也深入新的领域，引起了更深刻和更广泛的影响。

（一）政府与社会组织合作关系：从行政机制到行政体制

通过前期的改革教训，很多学者已经认识到，社会组织政社分离不是目的，目的是分离后政府、社会组织等社会主体更好地合作，实现共同治理。学者的共识促进了研究的深入，在合作机制、模式、路径等具体问题都取得了进展。（1）合作机制方面。学者从我国现实政治体制和政治环境现实角度，结合政府与社会组织的优势特征，主张建立符合政社利益诉求，国家政治要求和社会发展需求的系统性、科学性合作机制。①相关文献请参见曾永和：《加强体制、机制和能力建设实现政治保证、共治合作和自治发展》，《第四届社会组织创新与发展论坛文集摘要》，2011年；虞维华：《非政府组织与政府的关系——资源相互依赖理论的视角》，《公共管理学报》，2005年第2期;任慧颖：《对中国非营利组织与政府关系的研究探讨——以中国青基会为个案》，《山东社会科学》，2005年第10期。（2）机制建设一般嵌入模式之中，模式是一个更为系统和结构化的东西。如“参与式治理模式”、“公共合作行政模式”、“伙伴关系模式”、“公共事务管理参与模式”以及富有各地的实践特色的宁波“81890”政社合作电子平台、上海“李琴工作室模式”、温州“自主—依赖—互动”模式等。②在研究政社合作关系上，国内许多学者结合中国政治背景和历史传统提出了一些很有见地的研究模式，如胡益芬：《“参与式治理”——第三部门与政府关系探析》，《重庆社会科学》，2004年第3期；陈晓济：《由冲突走向合作：政府与非政府组织公共合作行政模式构建》，《甘肃行政学院学报》，2007年第2期；刘继同：《从“父子“关系到伙伴关系：转型时期政府与慈善组织关系模式转变》，载田玉荣：《非政府组织与社区发展》，社会科学文献出版社，2008年版，第41页；郁建兴：《公共事务治理中的公民社会——中国公民社会发展路径的反思与批判》，《二十一世纪》，2008年第2期。其他以地区案例为分析对象则有李慧凤：《社区合作治理实证研究》，中国社会科学出版社，2009年版；田玉荣：《非政府组织与社区发展》，社会科学文献出版社，2008年版，第230页;周俊：《中国公民社会发展的温州模式》，《浙江社会科学》，2008年第6期。（3）合作路径选择方面，研究成果十分丰富：一是转变政府职能；二是加强法律保障；三是政府购买社会组织服务。首届“政府购买社会组织公共服务国际学术研讨会”（2011）提交的论文中学者从多角度进行了分析，如徐家良、赵挺、范明海、陈建刚等人以上海为例分析，江明修、李衍儒、刘旭等人从法律建设角度，郑卫东以农村社区政府为视角，陈旭清则以少数民族地区为例等。③参见刘芳等：《城市社区社会组织发展与治理的法律创制》，《2010年中国社会组织理论研究文集》，时事出版社，2010年版，第382页；徐家良、范志海以及江明修、刘旭等的文章参见《2011年首届政府购买社会组织公共服务国际学术研讨会文集》，2011年，第82、101、1、229页。

分离与合作的研究有效推动了政社关系的进一步优化，然而改进仍然是限于机制内的运作。当“竞争”理念提出后，“行政体制”上的影响才有了明显的变动。郭小聪等人（2004）指出，我国社会组织与政府没有构成真正的合作伙伴关系，社会组织更像是政府的附属物或是行政配合角色，因而应该培育新型政社关系：“合作中的竞争”，并提出在公共事务管理权力、财政资源、公共产品供给等方面构建竞争机制。④郭小聪，文明超：《合作中的竞争：非营利组织与政府新型关系》，《公共管理学报》，2004年第1期。有学者认为“积极推动向社会组织放权”和“加强社会组织对政府政策的监督和提议”［5］，从而使竞争具有实质意义。

（二）政党与社会组织关系优化：从政治机制到政治体制

竞争关系的论述或构建虽然对行政体制的改进起到了积极作用，但仍未涉及党政体制机制更深层次的领域，对此问题马庆钰（2010）认为，应当以不影响民间非政府组织的独立自主性为前提，来谨慎探索社会组织中党建工作的可行之路，切实避免因不当措施，使政社分开的改革努力成为无果而终的“同义反复”。景跃进（2011）则用“转型、吸纳、渗透”来解释中共对社会组织的管理与控制的历史演变历程，指出中共必须吸取苏联列宁主义式政党的教训，从中国实际出发建构“政党—国家体制”新型关系。王松（2011）引入了西方经济学外部性理论，按照正负外部性分析党建工作对社会组织管理体制的影响，认为党建工作的政治性与社会组织的民间性的差异性特征，造成了社会角色混肴，不利于二者的健康发展。基于以上问题，学者们积极以实现社会组织党建科学化路径为切入点，在基本发展方向、领导架构、资源支撑体系建设、协调整合机制等方面积极探索社会组织党建新途径，以及构建社会组织发展与党的建设良性互动和相互促进新机制等方面提出行之有效的策略。⑤参见马庆钰等：《关于“政社分开”的探讨》，《社团管理研究》，2010年第4期；景跃进：《转型、吸纳和渗透——挑战环境下执政党组织技术的嬗变及其问题》，《第二届（2011年）增爱中国公益学术奖文集》，2011年，第69页；王松：《新社会组织管理体制中党建工作外部性研究》，《社团管理研究》，2011年第6期；曾永和：《加强体制、机制和能力建设实现政治保证、共治合作和自治发展》，《第四届社会组织创新与发展论坛文集摘要》，2011年10月；周海南等：《社会组织党建工作研究》、于今等：《我国社会组织中的党组织作用分析》，《2010年中国社会组织理论研究文集》，时事出版社，2010年版，第456、215页。最新研究成果且以案例为分析对象，参见管廷莲：《社会组织中党的建设研究：基于温州的实证分析》，知识产权出版社，2011年版，第198-202页。

四、政社分开与社会治理：权力体制改革的初步论证

权力是政社分离中的核心要素问题，这方面研究一直以来十分薄弱。突破首先是从微观领域开始的。一是社区治理权力结构重设。李璐（2010）认为广州和深圳的社区“居站分设”改革，以社区党支部为领导核心，社区居委会为议事监督机构，社区工作站为执行机构的新型社区管理模式，使党、政、社等三方组织既相互独立，又相互依存，相互监督，并有效推进了社区工作站权界关系改进，居委会与社区企业分离等。高鉴国（2008）对上海“权随责走，费随事转”等社区向民间组织分权、放权，沈阳、武汉“社区自治、议行分设”等创新进行了比较研究［6］。二是村庄治理权力变迁。地球村公益组织廖晓义倡导和推动的巫溪“乐和家园”建设是这方面研究的典范，改革的目的是试图用“公益＋农户”模式来改变或置换“集体＋农户”和“公司＋农户”的两极模式，以乡村独特的本土文化探索适合中国发展的乡村公民社会之路。周天勇（2011）对此认为巫溪案例典型的意义就是处理了社会变迁与公共权力异化两个问题［7］。三是社会组织参与治理权力重塑。李建琴（2007）以民间商会为例，指出在地方治理体系中，民间商会与地方政府既是两种并存的不同治理主体，也是两种相互依赖的权力利益主体。二者在共同治理中的权力配置和权力运作方式发生变化，在权力博弈中不断调整角色，最终走向一个利益格局和权力结构相吻合的稳定状态的过程。以上仅是地方商会的分析，而从中国社会组织整体来看，则体现出权力在不同类社会组织与政府关系变迁中的不同处境。社会企业（陈璐，2012）是以经济权力为目标，行业协会（姜琦，2011）是以经济事务为范围，环保组织（王飞，2006）是以公共利益为诉求，而民间智库（朱旭峰，2009）是以公共决策为倾向。这个过程是以“经济—社会—政治”权力核心不断递进的“剥离”深入。①李建琴，王诗宗：《民间商会与地方政府：权力博弈、互动机制与现实局限》，《中共浙江省委党校学报》，2005年第5期；朱旭峰：《中国思想库：政策过程中的影响力研究》，清华大学出版社，2009年版，第9页。四是社会组织与其他治理主体的权力关系变异。政府与社会组织的分权研究已经十分丰富，而权力的核心主体——政党，与社会组织的分权还处于研究的初期。高奇崎（2011）提出了构建中国执政党与社会组织关系的“双向赋权模式”，指出需要在两方面努力：第一，政党放权给社会组织，给予社会组织更多的自由结社空间；第二，政党应利用接近政治决策的便利为公民社会争取诸如自组织权等基本权力，同时社会组织也利用其自身的优势和权利为政党争取更多的合法性。南通崇川区社区党建工作的创新突破为党与社会组织的权力划分和权力重置做了有效探索。胡颖廉等人（2010）指出南通的“一心两体三会”改革实验建构了社区整体民主运行机制，发挥了党的领导核心作用，规范了党政权力的界内合理实施，营造了党向社会组织“放水养鱼、放飞风筝、放马奔腾”的立体化放权模式［8］。

然而，社区、村庄、不同类社会组织，党建等领域的政社分离仍是局限于局部微观权力的变化，并未对国家整体权力格局产生影响，随着相关改革的深入，学者们开始呼吁在未来重大改革中应充分体现政社分离的改革，“下一步应通过深入的事业单位改革，打破这种政府和准政府组织一统天下、部门职能资源在内部循环的封闭局面，否则就无法实现政社相对分离和建立政社伙伴关系，当然也就没有民间组织的参与空间”。另外，还应分别从大部制改革、法定机构建设以及行政审批制度改革等方面“减权、放权和转权”，深化和拓展政社分开的路径范围，形成系统性的政社有机合作体系。②相关文献参见竹立家：《社会转型与政府机构的“大部制”改革战略》，http://www.chinareform.org.cn；杨秋荣：《事业单位向法定机构转型面临什么问题》，《第一财经日报》，2009年10月29日；罗锐等：《珠三角新一轮行政审批改革多地唱响“三字诀”》，《南方日报》，2012年7月26日。

五、政社分开与协同治理：社会文化体制改革亟须涉入

总结政社分离与治理转型的研究历程，经历从“经济体制改革→行政机制体制改革→政治机制体制改革→权力机制体制改革”过程，随着改革的深入，政社分离对权力的触及领域也逐渐进入深水区，然而问题愈是深入，问题话语空间似与最初宏大背景及高远理想的研究初衷渐行渐远，陷入就事论事的怪圈，因此跳出当前研究的藩篱，纳入社会文化体制这一更为深层、根本和基础性的问题领域，推动“权力重建向社会重建”理念转换，把政社分离的研究范围放到社会、文化或生态的广阔视野中，从而实现“治理”向“善治”的转型。

［1］乔耀章.对中国特色社会主义社会管理问题的新认识——再论政府社会管理中的政府、社会、公民三者关系［J］.湖北行政学院学报，2012，（2）：5-10.

［2］马庆钰.论“政社分开”与社会组织管理改革［J］.行政管理改革，2010，（7）：53-60.

［3］马庆钰，程玥.关于“政社分开”的探讨［J］.社团管理研究，2010，（4）：1-7.

［4］王栋.从主观定性到规范分类：当前社会组织管理方式的转型［J］.行政论坛，2014，（4）：62-67.

［5］廖鸿，等.通过社会组织管理制度改革 推进现代社会组织体制建设［J］.行政论坛，2013，（6）：66—71.

［6］李璐.社会转型期城市社会组织管理创新研究——以广州、深圳实地调查为例［C］//2010年中国社会组织理论研究文集.北京：时事出版社，2010：357.

［7］廖晓义.乐和家园：破解乡村公共服务难题［C］//乐和家园理论文集（内部资料）.2011：12.

［8］高奇崎.国外政党与公民社会关系——以欧美和东亚为例［M］.北京：中央编译出版社，2011：252.

（责任编辑：温美荣）

D601；C916.2

A

1005-460X（2016）03-0037-06

2016-01-08

国家社会科学基金项目“新形势下我国社会组织界别协商建设研究”（15BZZ075）；教育部人文社会科学青年项目“善治图景下政社分开与社团管理创新研究“（13XJC810001）

王栋（1979—），男，山东淄博人，博士，副教授，从事社会组织与社会治理研究。