合作治理：中国特色社会主义行政体制改革的目标导向与治理逻辑

◎王 婷（1.南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095；2.江苏省社会科学院，江苏南京210013）

合作治理：中国特色社会主义行政体制改革的目标导向与治理逻辑

◎王 婷1，2（1.南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095；2.江苏省社会科学院，江苏南京210013）

中国特色社会主义行政体制是立足于中国基本国情，与完善中国政治制度整体框架相适应，与推进中国政府职能转变相协调，与规范中国行政权力运行相统一的政府组织结构和管理制度。在当代中国社会转型的关键时期，中国特色社会主义行政体制既是实现社会、政府、政党现代化架构的体制保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性条件和核心决定因素之一。合作治理的价值理念和实践经验揭示了中国特色社会主义行政体制改革的目标导向与治理逻辑，对于走出中国特色社会主义行政体制改革中的困境给予有益的启示。当然，寄托于行为互动的自然主义演进而构建合作治理是不现实的，积极的、自觉的建构需要在合作意识的引领下展开，这就使系统化的理论建构更具紧迫性。

中国特色社会主义行政体制；合作治理；改革

行政体制改革本质上是对权力与权力（权利）关系进行重新界定、规范、保障和促进的制度变迁过程，包括行政体系内部权力机制的调整和行政体系与外部环境之间权利机制的理顺。作为中国特色社会主义政治发展的重要内容，行政体制改革涉及政府与社会、政府与市场、中央与地方等一系列重大关系的调整，既是实现社会、政府、政党现代化架构坚实的体制保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性条件和核心决定因素之一。党的十八大报告提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”深入探究中国特色社会主义行政体制的方向与路径，从而使中国的行政体制改革更好地体现本土性、把握规律性、富于创造性，建立起与经济体制改革与政治体制改革相适应的现代行政体制，意义重大。

一、中国特色社会主义行政体制的概念界说

关于中国特色社会主义行政体制，学术界有不同的概括。有学者认为，中国特色社会主义行政体制是适应社会主义市场经济要求的，行使公共权力、管理公共事务、提供公共产品与公共服务、满足社会公共需求的政府管理制度与组织体系。它的基本内容包括公共管理职能、公共权力有效运行的制度和机制、结构优化的公共组织体系、公共财政体制、公共治理结构、公共效能管理等［1］。有学者认为，中国特色社会主义行政管理体制是以包括邓小平理论和“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学社会主义理论体系为指导，适应中国社会主义社会经济与政治发展的时代特征，按照建设服务型政府的整体要求，通过职能转变、结构优化、制度建设等系列改革措施建立起来的中国政府管理公共事务促进社会发展的制度体系［2］。我们认为，中国特色社会主义行政体制是立足于中国基本国情，与完善中国政治制度整体框架相适应，与推进中国政府职能转变相协调，与规范中国行政权力运行相统一的政府组织结构和管理制度。具体来说，它具有以下基本概念内涵：

（一）中国特色社会主义行政体制必须与完善中国政治制度整体框架相适应

中国的行政体制改革属于政治体制改革范畴，其既是开启政治体制改革的突破口，又需要在政治体制改革的框架中进行，把握这一定位是理解中国特色社会主义行政体制的逻辑起点。因此，中国特色社会主义行政体制的建立与完善必须与中国政治制度的整体框架相适应，在维护党的领导、人民当家做主与依法治国三位一体的政治框架中有机展开，从而正确处理改革、发展、稳定等三者的关系，比较平稳地实行低成本的模式转换。

首先，加强和改善党的领导是中国特色社会主义行政体制的政治主线。一方面，中国共产党的合法性地位最终要通过政府治理的有效性来维持；另一方面，行政体制改革面临强大的阻力，只有党的决策能力和组织能力能够保证改革在方向上和进程中得以顺利推进。其次，人民当家做主是中国特色社会主义行政体制的根本主体。市场经济的深入发展、市民社会的逐渐崛起和利益主体多元化的日益形成，加快了传统意义上的国家行政向公共行政的转变，公权力的重新配置凸显出社会主义国家公民权利主体的重要角色。再次，依法治国是中国特色社会主义行政体制的实现保障。通过法律调控改革程序、保障改革成果、规范公共权力，从而使得一切行政行为有法可依、有法必依。因此，中国的行政体制改革采取了“行政吸纳政治”的模式，通过政治预置行政优先的原则，推动行政承担起越来越多的政治功能。行政体制改革“既需要着力解决政府行政的权力约束与权威发展，又需要时刻关注政府效率与公平的动态平衡，既需要建设有效政府，更需要建设责任政府，同时还需要通过政府结构的调整与功能的重塑来巩固政治秩序、强化管理和优化服务。这又涉及到执政党与国家政府、中央与地方、国家与社会、政府与公民等多重关系。这些问题涉及权力与权利关系以及权力与资本关系的调整”［3］，在行政改革实践中体现为一种由外延型改革向内涵式改革分步推进的渐进路径。改革开放以来，中国进行的七次行政体制改革，由最初的政府内部机构改革逐步过渡到以转变政府职能为核心的行政体制改革，即由内输入的技术革新向外输入的体制性改革转变，这一改革路径通过行政体制改革的不断深化折射出政治体制的变迁。

（二）中国特色社会主义行政体制必须与推进中国政府职能转变相协调

党的十八大报告以相当的篇幅强调政府职能转变问题，把政府职能转变放到行政体制改革的突出位置。报告指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开……深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”在政府与市场关系的处理上，“必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。在政府与社会关系的处理上，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。十八届三中全会强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。

当前，中国政府职能的定位与中国特殊的行政生态是密切相关的。首先，中国的市场与政府之间具有天然的共生性。新中国成立后，由于我国实行高度集中的计划经济体制，市场发展受到极大的限制。直到1978年改革开放之后，中国的现代化再次进入一个新的历史时期，这个时期工业化与市场化同时聚焦于中国社会，既需要为市场的培育提供良好的制度基础，又需要推动工业的发展，从而打破西方国家由市场化向工业化的线性发展历程。中国的市场经济是政府宏观调控下的、以公有制为主体、多种经济成分并存的市场经济，市场化、工业化的发展与政府的宏观调控之间具有天然的共生关系。其次，中国的市民社会与国家之间存在特殊的相互依存的关系。中国的现代化是政府推动的，前现代时期的有产者阶层被土地改革运动打倒，而新兴的市民社会则是依靠政府的资源配置而被扶持成长起来的。一方面，社会在政府推进市场经济发展的过程中逐渐相对独立，形成自己独特的权利要求，并按照市场经济的运作机制相对独立运行和发展；另一方面，社会又需要政府进一步加大改革的力度，实现资源配置和运作方式的多样化，以为社会的发展和壮大提供良好的社会政治环境和国家保障［4］。正如邓正来先生所指出的：“中国市民社会与国家的关系架构绝非只有非洛即黑的选择，毋宁是二者间的平衡，亦即笔者力主型构的市民社会与国家间良性的结构性互动关系。”［5］中国的社会与政府之间的关系有其对立和矛盾的一面，但重心是二者之间的协调、互动和整合。

（三）中国特色社会主义行政体制必须与规范中国行政权力运行相统一

行政体制的现代性在于它的规则性，这种规则即为法律。行政法治是现代法治建设的重要组成部分，它反映了经济社会发展对行政权力行使的全面要求，其核心的价值追求在于有效规范和控制行政权力。瓦格纳法则表明，经济越发达，居民对政府服务需求的增长速度要快于经济增长速度，政府规模快速扩大，因此，行政权力也会相应扩张。二战后，行政国家的崛起标志着国家主义发展到顶峰，行权权力急速扩张，而这种扩张必须以得到法律的确认和保障为前提，不论是联邦制国家还是单一制国家，均采用宪法和相关法律明确划分行政权力的权限范围与运行规范。中国是人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民，政府必须按人民的意志管理国家，因此，必须依法行政保证人民意志的实现。在党的十一届三中全会前夕的中央工作会议上，邓小平同志就曾指出“为了保障人民民主，必须加强法制……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”［6］，从而为依法行政的提出奠定了政治、思想以及理论上的基础。此后，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“各级政府机关都要依法行政、依法办事”，这也是第一次在党的文件中提出了依法行政的要求。1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中明确指出一切政府机关都必须依法行政。2003年3月，国务院修订《国务院工作规则》，将依法行政正式确立为政府工作的三项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，确立全面推进依法行政的目标是建设法治政府。2008年，党的第十七届中央委员会第二次全体会议上通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》深入具体地阐释了行政改革与依法行政二者的辩证关系：“深化行政管理体制，必须与建立社会主义民主政治和法治国家的相协调。”2012年，党的十八大报告明确指出：“法治是治国理政的基本方式。”2014年，党的十八届四中全会首次以依法治国为主题，部署了全面推进依法治国的重大问题。综而观之，中国的法治政府建设与行政体制改革问题始终是执政党执政方案中不可分割的议题：建设法治政府既是行政体制改革的基本目标，又是服务型政府建设的有效途径；既是依法治国的基本保障，又是发展中国特色社会主义行政体制的内在要求。

二、中国特色社会主义行政体制改革的历史经验与当代问题

中国特色社会主义行政体制改革脱胎于中国现代化推进所带来的“整体社会语境”的转变，改革开放以来，中国进行了七次大规模的政府改革，不断根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位，为构建中国特色社会主义行政体制打下了坚实基础。总体上看，中国的行政发展经历了由机构改革向行政体制综合改革再到中国特色社会主义行政体制改革的变迁历程，这一历程紧紧围绕中国政治制度的完善、紧紧围绕中国政府职能的转变、紧紧围绕中国法治政府的建设加以推进，在探索中国特色社会主义行政体制建设的历程中形成了一些基本经验。第一，行政体制改革是一项复杂的系统工程。中国行政体制改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，改革所涵盖的内容非常广泛，不但是政府机构和人员的精简，而且涉及许多政治经济社会关系的调整，因此，行政体制改革必须在与国家基本政治制度相适应的前提下进行系统性推进。第二，行政体制改革的核心是政府职能转变。中国政府改革经历了一个从单纯的机构数量的调整，到以职能转变为核心，辅以机构数量调整的渐进过程，改革的逻辑逐渐明晰，即“政府职能转变是关键，政府机构改革是突破口，加强政府自身建设是保障”［7］。政府职能逐渐从全能管制转变为有限治理，逐步实现了由全能政府向有限政府、由管制政府向服务政府的转变。第三，依法行政既是实现公共型、责任型政府的具体措施，也是推进中国特色社会主义行政体制建设的制度保证。中国政府改革取得的最重要的成就在于法治政府的建设实现了历史性的跨越。经过三十多年的努力，以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。法治国家、法治政府、依法行政已经成为基本的国家方略和政治共识。

中国的行政体制改革深深地扎根于中国特定的社会背景、文化传统、经济基础和政治土壤中，中国特色社会主义行政体制已初具雏形。然而，客观而言，当前中国特色社会主义行政体制的发展仍然存在价值理念与经验设计之间的一些背离。

（一）公共资源的非均衡性造成行政运行中的封闭

“国家治理现代化要将其国民从臣民转换为现代公民，这要求每个公民享有平等的公民身份和法律面前人人平等的公民权利”［8］，而“国家治理体系和治理能力的现代化首先是基于政府治理的现代化”［9］，但囿于既有的统合型的决策体制，中国目前的治理在很大程度上是一种精英式治理，精英处于行政权力的中心地位，而其他社会组织和普通公众由于能力的有限与资源的贫乏，在行政决策过程中往往处于边缘化地位。在政府与市场的关系上，中国多年来形成的自上而下的管制模式与市场经济多元化的网络结构相矛盾，尤其是政府公共权力与市场资源配置的边界模糊，政府职能转变仍不到位，政府职能越位、错位、缺位的现象依然存在，造成大量政府权能流失和严重的转型期腐败问题［3］。在政府与社会的关系上，传统全能政府管控到底的制度依赖与行政权力自我扩张的本性致使现阶段中国政府与社会的关系更多表现为政府吸纳社会，在公民社会发育先天不足的情况下，如何实现政府与非政府组织及广大公众的多元治理等。政府无论是观念上还是行为上都习惯于介入一切公共生活，政府通过主管、指导等方式直接介入各种社会组织的内部管理与事务运作，使其直接或间接附属于行政组织，难以真正依靠自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育。而政府职能在基本公共产品和公共服务领域则存在缺位问题，政府履行社会管理与公共服务的能力有待加强。以公共财政为例，中国社会保障、社会救济、教育和卫生等公共服务性支出只占公共财政支出的16.1%，而经济建设所占比例高达24%，行政支出费用则占17%［10］。

（二）多元主义的碎片化导致集体行动的困境

多元主义既是国家治理的优势，又使之面临难以摆脱的困境。博曼认为：“多元主义可以阻止公意的强制性，政治平等可以回答精英主义的指责，公众主权保留了自治且没有过多的理性或复杂性。”［11］但是，在多元社会中，各治理主体由于价值取向、文化信仰与态度不同而可能产生不同甚至对立的观点，而理性的自利的个人都有使自己行为利益最大化的倾向，因此，很难达成符合各方利益和获得各方认可的公共治理共识，导致集体行动困境的出现。尤其是对于中国而言，政府治理的实践展开必须解决更为多元复杂的利益矛盾。金字塔式权力框架、行政条块分割体制以及改革开放以来的纵向分权等多重因素形成各行政区政府及不同部门独特的认知视角和差异性的利益结构。外延式的机构改革始终跳不出“精简—膨胀”循环往复的怪圈。而各纵向行政层级之间也尚未形成一个清晰的权力治理边界。职责同构的政府管理体制导致中央与地方政府间权限划分缺乏科学的界定、政府职能错位或缺位，进而造成中央权力收放的不稳定性，这在客观上助长了地方政府的短期行为，反过来又导致中央宏观调控和监督能力的低效。因此，当前中国的中央地方权力关系仍未能完全走出“一放就乱，一收就死”的怪圈。如何形成规范化的权力配置体制、实现府际间以及不同部门间认知视角的统一和利益结构的整合，需要在未来的实践中不断探索。

（三）社会资本的匮乏制约制度伦理的价值选择

对于国家治理来说，制度化建设是其发展的重要保障。然而，“制度虽然很复杂，但是，不管何种制度，它都是一种价值选择的结果，纯粹科学的制度是不存在的”［12］。制度伦理正是在人们长期交往产生的社会资本中生成的，当人们需要重新调整制度设计和制度安排时，总是自觉地改善交往关系和行为互动机制，通过培育适宜的社会资本来完善制度伦理，进而提高制度的运行绩效。所以，中国公共治理所追求的制度绩效必须建立在高度发达的社会资本基础上，确保制度和人之间进行有效的互动，实现制度设计的初衷理念与价值诉求。换句话说，只有在公民普遍具有高度的主体意识、权利意识和参与意识的前提下，公民的积极性、主动性、创造性才能得到充分发挥，政府、社会、市场的资源才能得到合理配置，进而达到行政体制改革的目的。

“在现代的复杂社会里，社会信任能够从这样两个互相联系的方面产生：互惠规范（norms of reciprocity）和公民参与网络”［13］201。当前，我国正处于由服从型政治文化向参与型政治文化变迁的阶段，社会资本分布表现出明显的不均衡特征。在经济发达地区，随着物质生活的改善，公民的参与意识获得较大的发展，而在经济文化发展相对落后的地区，臣民意识仍然占据主导地位，社会资本的存量明显不足，难以形成公民参与治理的局面。另一方面，如前所述，行政体制的现代性在于它的规则性，规则只有在和美德联系时才有意义，因为“规则作为自然法的消极戒律，仅仅起着对某种类型的生活划定边界的作用，而这么做，只能部分地定义所追求的善的种类”［14］。因此，规则是与社会资本紧密相连的，社会资本的匮乏又极大地制约了规则意识的形成与发展。

三、完善发展中国特色社会主义行政体制改革的实践路径

自文艺复兴以降，科学所做的一切可用一句话来概括：追求确定性［15］。然而，20世纪70年代以前，官僚制组织的集体行动没有对现代社会转型过程中的不确定性做出某种程度的防疫，而是对这种不确定性进行放纵的让步和附和，乃至纵容。因为“一切集体行动的有效机制并没有加入讨伐不确定的阵营，而是加入了新自由主义的大合唱，为作为生存性不确定性之首要源泉的不受约束的‘市场力量’和自由贸易歌功颂德，并将这种生存性不确定性看成是‘人的自然状态’”［16］。鲍曼对现代国家无法驾驭不确定性的批判其实是责备现代国家政治制度处理危机问题的无力，同时也指明了工业社会的行政管理模式在解决后工业化过程中的公共问题上的失控和失效。“这些挑战呼唤合作，呼唤不同‘层次’的公共管理之间的伙伴关系从毗邻的邻居、居住区和地区乃至整个地球”［17］。因此，在一定程度上，我们可以肯定合作治理在行政发展过程中的特殊意义，是服务型政府对协作型行政协调方式的适应和超越。它的超越性体现为合作治理在古典行政学向公共行政学、新公共行政、新公共管理和新公共服务发展的历程中吸取了力量，得到了新的发展；它的适应性体现在合作治理理论对合作时代性质的适应，建构新型治理模式既是化解治理危机的基础，也是维持人类社会秩序的保障。

“在工业社会的低度复杂性和低度不确定性条件下，人的共同行动所采取的是协作行动模式，当我们的社会在全球化、后工业化进程中呈现出高度复杂性和高度不确定性时，协作已经不再能够成为共同行动的有效模式，而是需要去建构起一种合作行动模式”［18］。从农业社会到工业社会再到全球化、后工业社会，人类的共同行动经历一个从互助到协作再到合作的进化过程：互助是一种具有感性特征的较为原始的合作方式，协作是具有科学化、技术化特征的，从属于工具理性的行为方式，而合作则是一种建立在经验理性基础上的以行政伦理学为支撑的共同行动模式，各治理主体以相对平等的身份合作治理公共事务。中国在行政体制改革中所面临的公共资源的非均衡性、集体行动的困境、社会资本的匮乏这三个难题，从公共管理学的角度看，可以转化为一个问题，即在公共领域，政府、社会组织、公民等治理主体如何以合作的方式来组织社会资源、克服公共资源的有限性和集体行动的困境提供公共产品，从而更好地促进、实现和维护公共利益。在这个层面上，合作治理理论为中国特色社会主义行政体制改革的深入推进提供了理念和实践层面的支持。

（一）合作治理的开放共生为治理主体奠定共享的权力平台

在后工业化进程中所呈现出的社会高度复杂性和高度不确定性，使人的共生共在成为优先考虑的问题，而合作的基本目标就是要为人的共生共在提供一种治理秩序。换句话说，在合作治理的视野中，人类在应对每一个社会问题时，都必然通过合作的方式去行动，治理者与被治理者打破了单纯的线性关系而具有流动性与相对性。因此，在这种共同治理的过程中，资源在不同治理主体之间的分散性与流动性产生了公共权力的多维性，公共权力不再集中于精英权威，而是分别来自不同治理主体，从而形成公共权力的社会化配置，这不但赋予合作主体机会层面的平等，而且赋予其在公共领域中的实体权利，从根本上消除了人对人的依附和依赖。

行政体制的根本特性在于它的公共性，在现代化从“器物”到“政制”直至社会精神文化和伦理价值观念这一结构性的深化历程中，公共精神成为公共行政现代化须臾不可“缺场”的价值向度。政府经人民的共识而建立，是公共利益的代表，因此，政府不但要重视行政资源有效运用，而且应重视公共服务的公平性，实现社会正义。“提供公共服务，是政府存在的价值和合法性的重要基础”［19］，公共服务品质既是行政体系产生存在和形成权威的合法性依据，又是公共行政现代化的精神内核。法国治理学者皮埃尔·卡蓝默指出，全球公共管理当前的主要问题是“关系革命”而不是机构改革［20］。改革开放以后，伴随着新型国家与社会关系的建立，行政体制改革的深入推进不再是从单一的国家意志出发，而是依托于国家与社会的共同意志，在此过程中，传统官僚体制与民主之间的紧张关系逐渐凸现出来。中国的行政体制改革多年来奉行管理主义的改革逻辑，打造的是适应“国家中心主义”战略的管理体系，然而这一治理工具因缺乏根植公共价值的行政设计，使得政府前瞻性维护公共价值的自我角色扮演日益衰退。因此，现代行政的治理体系必将从自由主义或国家主义中解放出来，伴随着对公正平等的追求而逐渐完成自身体系的重构。即政府权力的作用范围是有限的，根据市场能力和社会能力的大小来确定政府的规模，明确政府与市场、政府与社会的权力边界，在整个社会的大系统中去为合作行动定位，减少政府、市场和社会等子系统之间的交易成本，防范不确定的社会风险，实现最优的资源配置。此时的公共权威，所扮演的是引导者的角色，所发挥的是引导多元治理主体以合作的方式开展公共治理的功能——为合作治理创造良好的合作生态。在政治精英与社会大众的这种结构化交往行为中，公民、市场、社会与公共权威之间实现了彼此包容与相互平衡。

（二）合作理性的实践建构为集体行动赋予合作动力

古德诺指出：“政府机构的使命……是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。这一切都是为了有效地提供公共服务。”［21］追求高效成为提升政府合法性、维护政治稳定的重要源泉，如何克服帕金森定律，提高政府效率成为行政体制改革普遍追求的目标。尤其对于中国这样一个发展中国家而言，政府在社会转型时期发挥积极的主导作用，改革开放以来，中国历次行政体制改革都把提高行政效能作为基本目标之一。

中国目前设立了中央、省、市、县等多个行政层级，每级政府内部再设置3-4个行政层次，形成中国政府规模庞大的组织系统，这个系统的运行是以各个组织部门的彼此协作为基础的。在这种协作关系中，个体利益实现的状况是行动的前提和标准，但是当个体利益实现受到阻碍时，协作关系往往陷入困境甚至停滞。而合作把人的共同行动的基点和前提转移到人的共生共在关系上来。随着现代化进程的加快，社会转型不断推进，融入经济全球化程度不断加深，中国社会呈现出“风险共生”的表征。在这样一个历史阶段，各种不确定的风险迫使人们彼此之间的共生共在关系成为国家治理现代化需要首先考虑的问题，因为随着人类进入高度复杂性和高度不确定性状态中，“自我观念中的他人成为与自我共生共在的社会存在物。这样一来，当自我把他人召回到自我的观念中时，所体现出来的是对他人的包容，而不是为所谓的利他主义召魂”［22］。因此，合作包含工具理性的内容而又实现了对工具理性的超越，可以看作人类实践理性的现实表现。这种实践理性取代以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观，推动个体精神价值向社会价值的转化，重新度量了人的本质性问题。唯有基于合作的行为模式，才能促进我国不同层级行政权力的协调发展，推进大部制改革的可持续发展，才能有效化解官僚制组织与生俱来的行政弊病。

正如埃利亚斯所言：“只有改变人际联系的构造，只有重塑（人的）个体性，才可能在社会的强制和要求与个体的需求、个体希望得到权利维护、意义设定、自我实现的需求之间建立更有效的协调一致。”［23］因此，合作理性是人类基于实践理性而自觉自愿做出的行为选择，是人类在集体行动过程中积累并形成的相应的心理结构，从这个意义上说，合作理性超越个体主义的竞争世界与整体主义的极权世界，成为国家治理中集体行动的基本思维原则，根据合作理性的原则建构政府治理的合作性结构和制度，方能在众多不同利益共同体发挥作用的领域取得认同、获得秩序并达成集体行动。

（三）合作治理的网络结构为社会资本的培育提供了组织支持

社会资本不是天然生成的，而是社会交往的产物。“公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了社会信任的产生”［24］。现代社会全方位的交往关系推动合作治理超越官僚制支配—服从型的组织架构，而代之以一种网络性的组织结构。面对迅速增长的社会的复杂性和不确定性，建立在技术理性基础上的官僚制组织不但无法在社会管理中保持其优势地位，反而陷入“控制悖论”之中，遇到了合法性流失的严重危机。而“合作制组织的结构和制度赋予了组织成员更强的自主性和公共精神，从而保证他们能够在合作的目标下自主地应对复杂的环境，灵活地完成组织任务”［25］。在这种合作治理的网络结构，将合作者置于共生共在的全方位社会图景认知之中，让每个合作者清楚地看到自身都是政治共同体中的一部分，基于“共同善”的公共观念来塑造公民的认同与利益，形成公民的诚信理念和集体责任感，弘扬公民的公共美德。“网络应当被当作一种技术或技术平台来认识，而信任作为一种社会资源，具有文化上的特殊性”［18］，这也意味着，合作治理的网络结构为社会资本的培育提供了组织支持，如阿尔弗雷德·赫希曼所说的：“道德资源，也就是说，这种资源的使用，增加而不是减少自身的供给；如果不使用它，它就会消失殆尽。”［13］199通过合作治理，拓展多元互动的决策体制、形成深度融合的协商机制、构建规范稳定的法治保障，彼此之间互相展示信任的机会越多，他们的互相信任也就越大，从而使公共管理活动取得公民最大限度的共识和认可。国家治理的制度规范对公民而言将不再是外在的强制性规则，而将获得更为普遍和深入的伦理认同，这种伦理认同维护着转型期的社会秩序、支撑着人类自由的基础，并整合制度设计与运行中各种各样孤立的、分散的、相互冲突和矛盾着的做法。

结语

不同于西方社会历经思想观念、制度、器物等三个阶段而形成的现代化道路，当前中国的现代化发展正处于一个器物、制度、文化交融变革的阶段，因此，在这个特殊的阶段中，公共精神成为中国特色行政体制改革应然的价值引擎。中国特色行政体制改革的合法性源自于其与公共价值的内在契合，这种内在的契合程度进而又规范着中国特色行政体制改革的基本方向。合作治理从现代社会的交往关系和行为互动机制出发，以人的共生共在的事实为基点，将治理主体的公共价值取向视为合作行动的基本支撑力量和规范因素，谋求推进中国特色行政体制改革的整体性道德方案。当然，寄托于行为互动的自然主义演进而构建合作治理是不现实的，积极的、自觉的建构需要在合作意识的引领下展开，这就使系统化的理论建构显得更具有紧迫性。

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（责任编辑：朱永良）

D630

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1005-460X（2016）06-0047-06

2016-06-20

江苏省社会科学基金重点项目“基层治理法治化的实现路径研究”（15ZZA001）；江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心2015年度资助项目。

王婷（1980—），女，江苏徐州人，博士研究生；副研究员，从事行政体制改革、公共政策研究。