21世纪“海上丝绸之路”背景下南海海洋保护区建设探析

邓颖颖

21世纪“海上丝绸之路”背景下南海海洋保护区建设探析

邓颖颖

作为一个规模宏大的多元化合作战略，21世纪“海上丝绸之路”涵盖了广泛领域的合作。其中，海洋经济合作是该战略的核心。从联动性上说，东南亚是21世纪“海上丝绸之路”的主要阵地。鉴于南海地区的政治敏感性，其合作应当从低敏感领域寻求机会。海洋保护区具有保护海洋生态资源与增进区域和平稳定的重要功能，在南海建设海洋保护区符合相关行为体的共同利益，更是21世纪“海上丝绸之路”战略的题中之义。文章从海洋保护区的定义出发，就海洋保护区与南海地区发展的关联性进行分析，从而提出南海海洋保护区建设的思路。

海洋保护区；“海上丝绸之路”；南海

有学者指出，21世纪“海上丝绸之路”主要“以经略海洋和海洋合作为核心，发展与21世纪海上丝绸之路沿线国家（地区）的经济合作和人文交流为主线”［1］（P21）。通过促进中国与这些国家和平友好、港口互联互通与经贸交流机制创新，进而形成相互倚重、互利双赢的政治经济发展格局，为中国和平发展创造更好的地缘政治经济环境。东南亚是21世纪“海上丝绸之路”战略的重要区域，具有基础性作用和示范性效应［2］。但21世纪“海上丝绸之路”战略的有力推进倚赖于东盟国家的积极回应。事实上，东盟成员国对此倡议表示欢迎［2］。但整体上大多数东盟成员国所做出的回应仍停留在话语层面，普遍倾向于礼节性回应［2］。究其原因，主要是东盟国家对中国战略意图表示忧虑，而这种忧虑的形成，在很大程度上恰恰缘于这些东盟国家与中国在南海问题上的分歧。依照《联合国海洋法公约》规定，闭海、半闭海沿岸国家有互相合作的义务［2］，因而中国与东盟国家在南海加强合作也成为可能。在“海洋经济将是 21世纪经济的新引擎”［3］（P53）背景下，中国—东盟加强在低敏感度领域——海洋保护合作应是南海合作高效化的重要路径。本文拟从21世纪“海上丝绸之路”战略角度探讨南海海洋保护区建设，包括建设思路与面临的挑战及其对21世纪“海上丝绸之路”意义与影响。

一、海洋保护区概述

21世纪是海洋的世纪，“海洋正成为人类第二生存空间，谁拥有海洋谁就拥有未来”［4］（P4）。基于海洋的重要性与海洋资源的日益“枯竭”，人们越来越重视海洋保护。从历史维度上看，限制使用海洋区域（资源）早已经历数个世纪，但最早正式提出海洋保护区（Marine Protected Areas）这一观点始于1925年对阿拉斯加冰河湾的保护［5］。“海洋保护区”这一术语则最早在1962年于西雅图国家公园召开的世界会议上出现。不过，直到1976年的第一次国际会议，海洋保护区建设的进程与必要性才引发人们的深刻思考［6］。

1974年，世界范围内公开宣布建立的海洋保护区有125个。2008年，全世界的海洋保护区达到了5045个［7］。海洋保护区在数量上的稳定增长与两个因素密切相关：一是湿地公园的发展；二是相关支持海洋保护区建设的出版物的大量发行［8］。

从相关文献上看，保护区的建设目标在过去的几十年中已经发生了改变。自20世纪90年代起，保护区的建设目标已经从保护物种、生态系统以及海洋风景延伸到对生物多样性与风景多样性的广泛概念上。近年来，如何充分发挥社会经济因素在保护工作中的作用更成为了保护区建设议程的重要部分。

结合《生物多样性公约》，为了指导各国海洋保护区的建设，世界自然保护联盟（IUCN）将海洋保护区界定为：“任何通过法律程序或其他有效方式建立的，对其中部分或全部环境进行封闭保护的潮间带或潮下带陆架区域，包括其上覆水体及相关的动植物群落、历史及文化属性。”［9］基于此，海洋保护区的目标被定位为“通过创建全球海洋保护区代表系统，并依据世界自然保护的战略原则，通过对利用和影响海洋环境的人类活动进行管理，来提供长期的保护、恢复、明智地利用、理解和享受世界海洋遗产”［10］。

由此，《东北大西洋海洋环境保护公约》对海洋保护区作了一个更为全面而权威的界定。它强调，所谓海洋保护区，是指“为保护和养护海洋生物物种、栖息地、生态系统或者生态过程，采取符合国际法和保护、养护、恢复或者预防性措施的海洋区域”［11］。从这个定义来看，在任何海域，为抵御人类的破坏行为，确保海洋资源的利用实现规范化并趋于可持续性的基于地域的保护措施都可以使该区域被认定为海洋保护区，即便该区域是国际政治上敏感性海域。毕竟，海洋保护区在一般意义上，实际是海洋自然保护区与海洋特别保护区的结合体［12］（P17-18），其目的在于为海域内沿岸国家（地区）的经济发展提供一个利于共荣的“稳定的制度基础”［13］。因此，即便是政治敏感性极强的海域，本着为人类生存与发展谋福利的宗旨，人们对其施以保护措施后都可以使之成为海洋保护区。

二、海洋保护区与南海地区发展的关联性分析

蕴藏着丰富的海洋资源是南海地区发展的重要源动力，和平稳定的政治环境则是南海地区繁荣昌盛的关键屏障。然而，从现状上看，南海地区的发展深受两方面因素的制约：一是南海海洋良性生态系统“缺位”；二是由中国与南海周边国家之间关于南沙部分岛礁及其附近海域的主权争议问题与南沙海域海底资源开采和渔业资源捕捞方面问题共同筑就的南海争端日益复杂化。

因此，对于南海地区的发展来说，充分拓展海洋资源利用的可持续性，营造协作发展的良好氛围极为关键。通过概述南海地区海洋生态体系的价值与现实威胁，分析海洋保护区的功能，可以发现海洋保护区的建立与南海地区发展存在重大关联。

（一）南海地区海洋生态体系的价值与现实威胁

伴随人类对海洋的过度开发，南海地区内海洋生态特别是生物多样性面临着严峻的现实威胁。

1.南海地区海洋生态体系的价值。根据相关研究数据，被誉为全球生物多样性中心的南海地区拥有世界上12%和亚洲地区约30%的红树林，并分布着东南亚地区34%、世界总量20%的珊瑚礁，覆盖着众多极具价值的自然栖息地。除此之外，南海还是该区域内国家重要的渔业场所。南海地区的鱼类资源包括1027种鱼类、91种虾类和73种头足类动物。丰富的渔业资源对于南海地区利益相关方而言有着重要的社会经济作用。据统计，该地区每年的渔业捕获量达60亿公吨，占世界总捕获量的10%与亚洲捕获量的23%。另外，南海地区海底还储藏着丰富的矿产资源与石油资源。与此同时，许多被世界自然保护联盟认定为受威胁或濒危的重要的海洋生物在南海海域均存在，例如海龟、鲸鱼和儒艮等。总体上，对于南海地区利益相关方乃至世界来说，南海地区海洋生态体系蕴藏着不菲的经济价值与文化价值。

2.南海海洋环境面临的现实威胁。一方面，因为功利性人类行为泛滥，南海地区生物多样性系统濒临“崩溃”。一是南海地区70%的红树林已经消失，南海地区许多地方（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国）的海草床也遭受着严重破坏；二是具有维系生物多样性价值的珊瑚礁有80%趋于退化。此外，有益于生态平衡的湿地等也在大范围消失。另一方面，伴随着大量的捕捞、丢弃和浪费等破坏性渔业实践，南海地区海洋生物资源正被过度开采。研究表明，自1987年之后，在南海全海域大部分传统的小型远洋捕鱼量已经逼近最大开采量。而大范围破坏性的渔业实践，诸如毒害式捕鱼和爆炸式捕鱼正加剧该海域海洋栖息地的退化和高级鱼类的浪费。另外，特定海域的海洋污染正日趋严重化。

（二）海洋保护区的功能

在传统意义上，海洋保护区具备两大主要功能。其一在于保护和维持生态系统。海洋保护区能够保障海域内所有生物的自然进程，使之能够远离人类的影响而实现系统循环。换言之，如同海洋公园的作用一样，海洋保护区为生态环境和人类管控住了自然资源的巨大价值［14］。其二是相对具体的海洋环境保护，特别是确保区域内渔业资源的可持续性。海洋保护区可以利用传统的渔业管理工具，帮助重建受损的渔业资源储存量，维持它们的稳定。相关研究表明，海洋保护区内的鱼类相对于保护区外的鱼类而言，种类密度更高，数量更多，体积更大，多样性更加明显。另外，海洋保护区外的渔业资源也能从海洋保护区内流出的种类中受益。

除了这两大主要功能，现代社会经济的深度发展使得海洋保护区的其他功能日益显现。如可提供类似于旅游和娱乐的非消费性的经济活动，提供科研和教育的机会，保护文化、历史、精神和美学价值等。简言之，海洋保护区可以助力海域内及其辐射范围内的行为体在经济上的发展。

综合来看，鉴于海洋保护区强有力的针对性功能，南海海洋保护区的建立无疑可以有效解决南海地区发展的制约因素。而另一方面，海洋保护区所蕴含的共生逻辑与价值，则又可以使南海地区发展的第一制约因素——南海争端按温和而低敏感的方式化解。

承前所述，南海争端是该地区社会经济发展的主要障碍，它给地区的稳定、和平与合作造成了极大的威胁。南海争端的缓和需要当事国从低敏感领域寻求机会。相对而言，环境保护强调了资源开采的有序性，因而在争端地区以合作方式保护海洋环境（资源）更易于令各利益相关方所接受。显然，海洋保护是可以有效化解南海争端的低敏感领域。而从其特殊功能上看，海洋保护区的建立可以为南海地区的和平、合作与稳定提供极大的机会。换言之，海洋保护区能够促进南海地区的和平与合作，海洋保护区的建立更能够帮助争端国家间缓解紧张局势和增进合作。

三、建设南海海洋保护区所面临的主要挑战与应有思路

透过上述分析，对中国来说，无论是基于21世纪“海上丝绸之路”战略背景，还是基于“双轨思路”处理南海争端的指导原则，建立南海海洋保护区，乃至与东盟国家合作共建海洋保护区网络无疑是突破南海困境的最佳选择。但是，在反复升温的南海局势中，海洋保护区的建设面临着重大挑战。正视这些挑战，是找寻出建立南海海洋保护区科学思路的关键。

（一）南海海洋保护区建设面临的挑战

由于南海争端的复杂性以及东盟部分国家乃至一些域外大国因“中国崛起”而强化的追逐区域地位之动机，南海海洋保护区的建立面临着复杂的挑战。

1.在历史和现实多重因素的共同作用下，一些东盟国家（如越南、菲律宾）基于“中国威胁”的担忧而对中国“搁置争议，共同开发”等合作政策存疑。从罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈（2003）的“权力相互依赖理论”来看，小国在国际关系中往往处于相对敏感状态而显得十分脆弱，进而对大国的意图产生不信任与恐惧［15］（P12-20）。对于中国近期在南海填海造岛（礁）的行为，东盟相关国家很难将其视为善意之举，对中国产生信任赤字，在部分东盟成员国决策者看来，中国在南海的系列行动与建议实际上都是出于对东南亚区域秩序主导权的谋求。为此，他们不断尝试着各种手段（包括提起国际仲裁）企图将中国的影响力排除出南海。近年来越来越多的东盟成员国对南海争端表示关切，东盟也已多次以集体宣示的方式表示关注。在未来中长期内，如果这一问题得不到有效解决，南海海洋保护区的建设必然困难重重。

2.美国、日本及印度等域外大国的介入，极有可能会冲击南海海洋保护区的建设。近几年来，出于对中国日益增长的实力予以制衡的需要，在军事、政治等传统安全领域，美国和日本继续以加强东南亚部分国家海上维权能力建设为由，加大了在东南亚的投入。在金融经济领域，针对中国利用建立亚洲基础设施投资银行来促进东盟的发展，美国和日本更是加大对东盟外交的力度。与美国和日本相比，早已将做“有声有色的大国”作为目标的印度在其“东向政策”的指引下近年来也加强了对南海事务的参与。印度的高调介入，就动机而言，无非是维护其在南海战略利益与制衡中国。总体来看，美国以维护“航行自由”为理由介入南海事务，复杂的大国博弈局面已然形成。当这种博弈最终演变成为激烈的大国战略竞争，南海海洋保护区的建设进程势必受到阻滞。

3.部分东盟国家内部政治局势在很大程度上影响了国家对外海洋合作政策的制定与执行。从政治力量派系上说，大多数东盟国家内部的不稳定所引发的政权更迭必然会加剧政府对华政策的波动，从而在很大程度上干扰“南海海洋保护合作机制”的建构。也就是说，东盟国家内部乃至东盟内部的和平与稳定，是南海海洋保护区建设的重要前提条件。正如东盟社会区事务发展机构负责人丹尼·李所说，东盟是中国的后院，如果后院没有和平与稳定，中国的发展将或多或少受到影响［16］。南海海洋保护区的建设更是如此。

除此之外，南海海洋保护区的建立可能会受到来自于现有海域使用者的强硬抵抗。就海运而言，南海是世界上最繁忙的海运线路之一，世界上1/4的商品物资和一半产量的石油是经由南海海域运输的。基于此，南海海洋保护区的建立就可能会遭到来自于渔民、石油和天然气公司以及运输公司的反对。如果不限制这些活动，南海海洋保护区将几乎得不到来自政府的支持。对于后者，早在2006年，世界银行就已经有报告指出，很多海洋保护区建设起来后的绩效一直很糟糕而且甚至一直沦为“纸上公园”［17］。究其原因，琼斯（2002）认为，之所以绩效差，原因在于海洋保护区的建立深受“内陆保护”原则的影响［6］。而对于发展中国家来说，更容易出现绩效差是因为海洋保护区的设计与规划主要源于与自己实际情况不甚符合的发达国家。发达国家成功的经验通常是在那些有禁捕区的大海洋保护区依靠强制执行以及自上而下的方法，而发展中国家更需要倾向由较小的海洋保护区实行自下而上的方法。因而，南海海洋保护区的实效遭受很大质疑。

（二）南海海洋保护区的建设思路

既有文献表明，由于在海洋保护区建立与建设中扮演着重要角色，学者们普遍强调了对区域社会经济和制度方面的把握［13］。另外，国外学界在海洋保护区建设上的先进经验可供借鉴，如罗斯海保护区提案［18］（P115-126）与极具争议的地中海保护区建设方案。一般地，海洋保护区的建设首先需要进行设计规划并确定标准，进而遵循一定的步骤来完成。

1.海洋保护区的设计与规划。在海洋保护区建设中，海洋保护区的设计与规划是最基本的两个过程。一个科学的设计和一个完善的管理规划是海洋保护区成功实施的关键。而要实现海洋保护区科学的设计与规划，首先需要确定一个可行的管理目标，进而选择一个合理的过程与科学的标准。

南海海洋保护区建设的目的在于确保海域内海洋资源利用实现规范化与可持续化，结合对不同资源利用规范化的实际需要，南海海洋保护区的设计与规划过程需要满足三点：第一，在南海划分出具有不同资源类型的代表区；第二，建立足够大面积，相互之间存在联系且可以自我维持的海洋保护区网络体系；第三，确保所有资源类型都在海洋保护区网络体系中有所体现，并作为缓冲区来预防自然环境变化和社会经济发展压力。

而从持续共享的宗旨出发，南海海洋保护区的设计与规划需要遵循四项战略原则。一是代表性原则。南海海洋保护区应当具有综合性，并能充分代表该地区海洋生态系统的属性特征。因而，在设计与规划过程中，各种不同的海洋资源的地理属性和区域都应纳入这一体系。二是目标最大化原则。南海海洋保护区的设计与规划既要考虑到对海洋资源多样性的保护与对该海域生态系统结构与功能的维持，也要考虑经济效益，维持其社会经济效用。只有如此，南海海洋保护区的建设才有望与21世纪“海上丝绸之路”战略顺利接轨。三是公众参与原则。南海海洋保护区的设计与规划应有长远的眼光，明确区域内公众的权利，将一般公众利益放置在某一个国家或地区的利益之上。事实上，南海海洋保护区事关海域相关利益方所有相关民众的利益，对该区域的海洋资源进行保护，不仅是个别国家的责任，它关系着区域内全体人类的福祉，必须调动区域内全社会的积极性才能确保其顺利实施。四是预防性及适应性原则。由于南海海洋生态系统的复杂性和人类开发活动的不可避免性，南海海洋保护区在设计与规划过程中，要充分考虑到各种内部压力和外来影响，不但要照顾到对海洋生态系统的保护需要，也要顾及区域社会与经济发展的需求，采取各种预防手段以及适应性措施来确保其有效性与成功的潜力。

2.南海海洋保护区建设的具体步骤。在设计与规划过程完成后，海洋保护区建设计划一经执行，海洋保护区的建立也就随之完成。对于海洋保护区建立的具体步骤，《生物多样性公约》秘书处、国际自然与自然资源保护联盟秘书处及国外许多学者都提出了许多有益的建议。综合来看，根据这些建议，南海海洋保护区的建设可细分为六个步骤。

第一，对管理的生态单位进行鉴定。首先需要选址，即确定南海区域某一范围来建立海洋保护区而保证不会违反国际法规则。对于南海海洋保护区的建设，中国可以以不同的范围发展，从海南的海洋保护区建设到国家层次的国家海洋保护区建设再到涉及其他利益相关方的区域性的海洋保护区。

第二，对目前南海区域情形进行评价。考虑南海区域的生态情形，需要对两个有关主题的信息进行系统地搜集：一是当前生物多样性的分布、地位和趋势；二是对海岸和海洋生物多样性的威胁来源。此外，区域内政治、规章制度、社会经济和文化信息对南海海洋保护区的建设十分重要，建设者需要就此加以仔细研读，进而才能作出科学的决策。

第三，目标的决定。目标必须是作为整体来制定且每个独立的保护区的目标是包含在内的。作为三个主要的目标，生态、经济和社会文化必须考虑在内。生态目标是指保护、管理和重建南海海洋生态系统与它们的组成成分，其具有过程性、结构性、功能性和完整性等特征。经济目标主要包括为建设南海海洋保护区而受到影响的人们提供持续的福利，以及解决短期或者长期收益的分配问题。社会文化目标则主要指有益于保护区当地社区人们生活质量提升的诉求。

第四，新的海洋保护区的指定。当目标确定，新的海洋保护区应该依据以上所描述的系列标准加以指定。在这样的情况下，南海海洋保护区建设才能够顺利成形。

第五，海洋保护区的贯彻执行。海洋保护区的贯彻执行包括该保护区和特定场地的保护和管理措施。具体地，它涉及到海洋保护区内部的协调管理与对多用途海洋保护区的运用。

第六，海洋保护区的监测。为了评估南海海洋保护区的有效性，应当进行常规性的监测。如此，管理者才能衡量是否已经达到早期制订的目标，并且可以据此作出一些必要的改良。

3.南海海洋保护区建设应注意的问题。需要指出的是，作为半闭海，由于霍布斯“安全困境”的影响，南海极富政治敏感性而存在多种类型的争议。从这个角度上说，南海海洋保护区的建设可以在“先易后难”原则的指导下，率先在非争议区建设海洋保护区，进而拓展至争议区。如前所述，海洋保护合作属于解决南海问题的低敏感领域，而非争议区的海洋保护合作则是该领域的低敏感区。因此，应从非争议区海洋保护区建设切入，不断积累经验，增强东盟国家对中国“将南海打造成合作之海”意图的认可与信任，这无疑会利于南海海洋保护区的最终建立。

归纳而言，南海海洋保护区的建设需要中国在坚持区域合作的原则上，打出漂亮的组合拳：第一拳，应当立足于国家自身，以区域保护目标为指挥棒，在南海建立起国家级海洋保护区。同时，为了保护跨国生态系统，积极谋求跨国海洋保护区的建立。第二拳，需要借助现有区域管理机制，促进区域合作。这种合作并不仅限于中国与东盟国家、东盟国家与东盟国家之间，还包括中国与其他类似非政府组织机构之间。第三拳，加强区域海洋保护区管理体制建设。例如，积极主导南海区域海洋保护区专家论坛的建立、海洋保护区区域框架协议的制定、区域海洋保护区合作制度化管理体制的建立、南海海洋保护区数据库的建设及海洋保护区区域监督方案的制订，等等。

四、结　语

从21世纪“海上丝绸之路”战略“合作”的要义上说，南海争端的解决有赖于从人类维系生存与发展的共同目标上寻求“异己共生”机制的建构。而从海洋保护区与南海地区繁荣发展的联动性上看，南海海洋保护区乃至（跨国或跨地区）保护区网络的建立与建设自然是实现该区域“异己共生”的最佳策略。当然，从当前国际上海洋保护区建设面临的挑战与中国建立建设南海海洋保护区所不容回避的困难来说，南海海洋保护区的建立与建设任重而道远。但是，在21世纪“海上丝绸之路”战略所崇尚合作共赢的海洋文化的引导下，对于中国而言，依据科学思路建立与建设南海海洋保护区明显是机遇大于挑战。而且，南海海洋保护区的顺利实施实际上也有赖于这些挑战所带来的动力。

事实上，正如付玉（2014）所指出的，自21世纪以来，沿海国借助海洋保护区拓展自身管辖权，圈占海洋利益的现象日益突出［19］（P99-100）。在国际社会中，借助建立海洋保护区养护和利用国家管辖范围外海域生物问题已成为一个广为关注的热点领域，它有利于新的规则或海洋事务管理机制的酝酿与产生。对于中国来说，海洋强国是重要的国家发展战略。就当前形势来说，南海是一个重要的突破口。为此，南海海洋保护区建设领域必然是中国应当积极参与并施加影响的领域。

需要指出的是，虽然东盟国家制度指数①所谓制度指数，是指国家民主程度与经济开放程度在数据上的反映。钟飞腾等：《“一带一路”沿线国家制度指数排名（2014-2015）》，朴珠华等：《对外投资新空间》，社会科学文献出版社，2015年。表明，中国与东盟国家在南海海洋保护区建设上的合作存在着扎实的制度基础，但恰如前述分析，南海海洋保护区的建设面临着诸多复杂的挑战。基于南海局势的独特性、复杂性与长久性，海洋保护区乃至于海洋保护区网络的建设，需要中国以大智慧克服各种难题，改善中国与东盟国家间的合作现状，加快并完善类似地中海海洋保护区的地区机制的建立与运作。

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［责任编辑：刘烜显］

邓颖颖，海南省社会科学院南海经济与社会发展研究所副研究员，《南海学刊》编辑部主任，管理学博士，海南 海口 570203

F552.3

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1004-4434（2016）07-0042-06

国家社会科学基金项目“21世纪‘海上丝绸之路’背景下三沙海洋旅游发展战路研究”（15XGL011）；2016年国家旅游局科研立项面上项目“新形势下中国海上国际旅游目的地安全评价体系研究：基于三沙市的分析”（16TAAG016）