反思与破局：难民劫下的欧盟中东政策趋向

余国庆

在刚刚过去的2015年，对欧盟安全与外交最大的挑战无疑来自于中东。百万中东难民的涌入，使欧盟国家普遍感到不堪重负。2015年1月和11月在法国巴黎发生的两起恐怖袭击事件，使欧洲民众对外来移民和难民流动可能带来的安全威胁感到担忧和恐慌。欧盟多国政府和政治力量，正在激烈辩论如何应对来自中东难民和恐怖主义的冲击与挑战。

首先，面对汹涌而入的难民，无论是敞开边防迎接，还是闭关设卡堵截，或者实施严格的配额安置，都面临着不小的难题。中东难民的涌入，始于2011年利比亚危机与战争。当时欧盟从人道主义角度考虑，对逃至意大利、马耳他等沿海和岛屿的难民进行救济与安置。但随着“阿拉伯之春”的脱轨发展，尤其是叙利亚局势的恶化，大批难民从陆路和海路，通过巴尔干半岛和东地中海方向涌入东南欧，甚至欧洲全境。据联合国难民署最新统计，2015年，共有超过百万的难民抵达欧洲，比2014年高出近五倍，其中约一半难民来自叙利亚。2015年9月，欧盟委员会通过了一份欧盟各国分摊难民配额的方案，但实施过程阻力重重。从2015年下半年开始，欧盟主要国家纷纷收紧了难民政策，就连原来最慷慨的德国，也在9月13日以难民接收能力“逼近极限”为由，实施边境管控。难民的涌入带来了住房、就业、治安等一系列社会问题，使欧盟国家的应对捉襟见肘。

其次，欧盟在难民问题上面临的两难处境，与其在中东事务上的尴尬处境息息相关。一方面，欧盟临近中东，最易感受中东安全的恶化和难民涌入的冲击；另一方面，欧盟由于外交和安全政策的虚化，很难形成有执行力保证的中东政策，还需看美国等国际力量的眼色行事。在应对中东难民问题上，欧盟难以单打独斗。在解决叙利亚等中东热点问题上，欧盟需要摆正自己的角色与作用。一段时期以来，美国在打击“伊斯兰国”（IS）武装和应对中东难民潮问题上明哲保身，俄罗斯则以强势的方式重返中东，因此，欧盟在应对难民危机和反恐问题上，面临着如何与美国、俄罗斯等国际力量协调的问题。巴黎系列恐袭事件后，法国、英国、德国加大了军事打击极端武装的力度，同时也在政治层面加强与国际社会共同努力解决叙利亚问题。欧盟已表示将参与在日内瓦举行的关于叙利亚问题的国际磋商。2016年1月5日，英国外交大臣哈蒙德应邀访问中国，在与中国外长王毅会谈后，两国共同发表了《中国—英国叙利亚问题声明》，显示英国也开始认识到政治解决叙利亚问题的必要性。显然，在解决难民问题上，欧盟需要与其他国际力量合作与对话。联合国秘书长跨国移民问题特别代表萨瑟兰在2015年9月发表声明，呼吁欧洲各国积极、负责、按照人道主义标准应对难民危机，同时也呼吁除欧洲国家之外的美国、加拿大、澳大利亚等国家也做出努力。

再次，面对大批难民的涌入，欧盟需要追根溯源，彻底反思。简单地敞开大门接纳，显然已无济于事；被动地堵截和防控，只能是治标之举。治本之策则需从源头上控制难民从本国外流。欧盟需要反思自己在中东问题上的立场，从战略、机制等方面调整其中东政策。应该说，中东难民的产生与美国和欧盟的中东政策难脱干系。尤其是叙利亚局势的恶化以及难民的外逃，与欧盟在叙利亚问题上的所作所为有很大的关系。在叙利亚危机的初期，欧盟就不断向叙利亚巴沙尔政府施加压力，扶植叙利亚反对派，撤离驻叙利亚外交机构，断绝与叙利亚政府的往来。但事实上，叙反对派鱼龙混杂，各怀私心，反而造成各类极端势力与武装组织在叙利亚国内乘机做大。特别是以“伊斯兰国”为代表的极端势力在叙利亚割据一方后，大批民众出于恐惧纷纷外逃，形成二战后最大规模的难民潮。欧盟出资在一些叙利亚邻国就近安置部分难民，此举值得推崇。对已经进入欧洲的难民，适当地调整国内的难民政策，也实属必要。即使像德国这样原先对难民相对开放的国家，也因为在科隆新年狂欢之夜，发生了疑似难民制造的大规模骚扰和性侵事件，使默克尔政府不得不表态，将修改难民政策，降低难民违法被驱逐出境的“门槛”。欧盟在解决难民问题上的“阵痛”或许才刚刚开始。

总之，无论从地缘政治博弈的角度，还是从现实的安全利益考量，为应对来自中东的难民潮冲击，欧盟需要摆正位置，创新思路，调整策略，同时加强与外部力量协调。需要指出的是，解决难民问题，难有立竿见影之策。但欧盟在中东问题上的拨正航向，却可以为欧盟赢得更多国际同情、支持与国内民众理解，从而减轻在难民问题上的沉重包袱。

（作者系中国社会科学院西亚非洲研究所研究员）

（责任编辑：苏童）