浅析菲律宾的南海政策对中国的影响及对策

孙琳（海南大学政治与公共管理学院 海南海口 570228）

浅析菲律宾的南海政策对中国的影响及对策

孙琳（海南大学政治与公共管理学院 海南海口 570228）

菲律宾是南海主权争端的主要声索国之一，20世纪50年代末起，菲律宾就用民间窃岛，非法占有等方式侵占我国南海岛礁，并且多次挑起事端。近年来，中菲南海主权争端呈愈演愈烈之势，菲方在岛屿归属、海域划界等问题上呈现出激进化特征，并加速战略资源的攫取和强化岛屿实际占领，企图借助外部力量推动南海问题扩大化和国际化。菲律宾激进的南海政策既考验着中国南海维权的底线，也考验着中国经营周边战略环境的智慧。为此，中国应审时度势，全面权衡利弊，放眼长远，做出更清晰、更实际的战略研判。

菲律宾；南海政策；应对策略

近几年来，中菲南海争端愈演愈烈，两国纷纷出台相应的南海政策，并互相指责，以往政治互信被主权争端取而代之，严重阻碍了中菲关系的稳定发展。

一、菲律宾过去不同时期的南海政策

菲律宾自1970年开始先后派兵占据了南沙群岛的马欢岛﹑费信岛﹑北子岛﹑西月岛﹑双黄沙洲﹑中业岛﹑南钥岛﹑司令礁﹑仁爱礁等9个岛礁，并在其所占据岛礁上修筑军事设施[1]，之后菲律宾在国际社会上不断重申南海对其的战略地位，但是菲律宾却对自身在南海采取的一系列过激的做法避而不谈。在这个时期，正值中国改革开放之际，为了寻求与周边国家的合作，中国首先提出了“搁置争议，共同开发”的中和之策，如何与周边国家保持良好关系的问题超出了如何解决领土争端的问题，中国将它摆在了更高的战略位置。因此，中菲双方的南海政策虽有冲突，但是两国的关系却是相对稳定的。

冷战以后，菲律宾对南海的举措不断激进，不但罔顾中国政府的强烈反对，执意采取单边行为，对所占岛礁增派部队，加强对其的控制，还怂恿民间团体甚至政要登岛，宣示主权。其具体措施包括：增派兵力，购置先进舰艇，加大对所占领岛屿巡逻力度，对于在这些岛礁附近水域作业的中国渔民，采取驱逐﹑拘捕﹑绑架等举措，甚至在2013年8月7日发生了骇人听闻的菲律宾海岸警卫队队员开枪射杀台湾渔民事件；菲律宾除加强军事巡逻之外，还在其非法所占岛礁兴建灯塔，炸毁中国设在黄岩岛上的国家主权碑，在中业岛修建机场跑到，加大对占领区的后勤补给；此外，在美济礁事件以后，菲律宾加强国防现代化的建设力度，把强化海空军力量作为军事现代化建设的重点；菲律宾军方通过购买先进的雷达系统，力图形成覆盖整个南沙群岛的雷达监控网络，时刻监视中国的一举一动。

到了21世纪初，随着阿罗约总统的上台。中菲进入了以全面发展经济关系为主轴的时代，并且尝试了双边经济关系向政治安全互信关系升级的努力。2005年，中国﹑菲律宾和越南三国成功签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。该协议的签署成为当年影响南海地区安全的最主要影响因素，甚至一度成为建立新型中菲双边海上安全关系的基础。但遗憾的是，由于越南的撤出和菲律宾国内反对势力的强大，这一协议最终夭折。

从菲律宾以往的南海政策演变可以看出，虽然早在20世纪70年代非法侵占了中国的9个岛礁，并且之后加强了对其的控制，但是并没有采取过激的行动去挑战中国的底线，尤其是之后《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》的签定，更是体现了菲律宾当时的南海政策是相对温和的。

二、菲律宾当下南海政策逐步激进化的原因

2010年至2013年，菲律宾的南海政策突发逆转，中菲海上安全关系再受冲击，两国政治关系也迅速降温。这其中因素复杂，总体来看，既有国际因素，也有菲律宾国内政治因素，以及本国经济利益集团的影响。

1、国内政治因素

进入21世纪以后，如何处理与中国的南海岛礁的主权争端以及是否重拾与美国的政治﹑军事合作等问题引发了菲律宾各种政治派别的积极探讨。在阿罗约执政时期，出于对国家利益的考虑，“不刺激中国”的南海政策被菲律宾一贯奉行。但即便如此，菲律宾国内各政治派别也从未停止过对南沙议题上的观点碰撞，导致对立日益严重。虽然阿罗约执政时期中菲的双边关系是相对稳定的，甚至被外界认为是中菲关系最好的时期。但是，菲国内的反对党还是成功推动菲律宾参﹑众两院通过了修订后的菲律宾“领海基线法案”，将南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲律宾的权利范围。

2、经济利益

“争夺南海资源是菲律宾卷入南海争端的一贯目的，也是主要动机。”[2]1968年，美国地质学家埃默里报告出台，该报告认为，在南沙群岛东部和南部蕴藏着丰富的油气资源。正是这份报告的出台，菲律宾1970年开始对南海岛礁进行大规模的非法军事占领和控制，很清楚的证明了菲律宾的主权声索的目的是对海底资源的寻求。

3、国际因素

随着“中国威胁论”的甚嚣尘上，一向充当国际警察的美国也必然不会放弃这次“合理”的重返亚太的机会，出于遏制中国的需要，美国重新调整了亚太再平衡战略，肯定了以菲律宾作为“前哨战”对于其东亚战略的价值，这也恰好给与了菲律宾与美国改善关系的重要机会。试想，如果没有美国在背后的支持，凭借菲律宾自身如此脆弱的军事实力，不可能“以卵击石”的去挑战各方面都远强于自己的中国。

2010年，美国正式将菲律宾纳入其“全球合作伙伴计划”，承诺向菲律宾提供军备支持和军事安全保障。美国的承诺在一定程度上缓解了菲律宾以往谋取南海经济利益的安全顾虑，增加了菲律宾应对南海主权争端的底气。伴随着阿基诺三世亲美外交政策的影响，菲律宾自认为已经形成了应对南海争端问题倾利于自身的国际环境，从而导致了本国激进的南海政策。

2011年6月27日美参议院一致通过了旨在“强烈反对中国军舰在南海争端中使用武力”的决议，并“赞成美国武装力量基于支持在南海的国际水域或空域的航行自由权而继续行动”，在南海问题上，美国如此强硬和有针对性的表态，在历史上还属首次。[3]作为美国的传统盟友，菲律宾成为美国“重返”亚洲最受青睐的对象。反过来，菲律宾也充分利用利用美国借南海问题遏制中国的战略，为其南海岛礁及海域主权之争服务，在南海问题上大胆挑战中国，企图迫使中国让步。这也正如菲律宾外长说的那样“美国是菲律宾唯一的战略伙伴”，此种言论表明，菲方在南海争端的问题上，充分仰仗美国的支持以制衡中国。

三、菲律宾的南海政策对中国的影响

由于美国高调介入南海问题，从而给菲律宾激进的南海政策吃了一粒“定心丸”，并很有可能驱使菲律宾采取进一步的举措，挑战中国的底线，这对中国的影响可谓是非常深远的。再有，在菲律宾南海政策的影响下，中国与周边各国的关系以及对应的战略环境也必将受到考验。

1、促使南海争端东盟化

2011年，菲律宾总统阿基诺三世与外长罗萨里奥对东盟国家进行“穿梭外交”，在协调东盟南海政策立场﹑一致对华等方而做了大量工作。同年3月，阿基诺三世出访印尼和新加坡时提出了“东盟成员国联合开发南海石油资源”的建议。4月，罗萨里奥访问越南，与越南达成了两国在南海问题上开展合作﹑加强双边安全与防务合作﹑推动达成“南海行为准则”等共识。5月，阿基诺总统呼应越南在东盟峰会上的要求，再次强调“南海行为准则”的重要性。5月底，阿基诺总统访问泰国和文莱，试图说服文莱联合对中国施压，以签署“南海行为准则”。6月13日—17日，《联合国海洋法公约》第21次会议在纽约召开。在此次会议期间，菲律宾﹑越南﹑印尼﹑马来西亚﹑泰国﹑老挝和新加坡就南海问题的解决达成一致，强调要一致努力利用《联合国海洋法公约》来实现以“和平方式”解决南海领土纠纷问题。6月17日，菲律宾外长罗萨里奥在马尼拉会见东盟其他九个成员的大使，寻求东盟内部就南沙与南海问题达成一致立场。在菲律宾的作用下，南海争端已不是中菲两国之间的问题，菲方把泰国﹑新加坡等与中国没有海洋争端的国家引入到南海领土纠纷问题中来，促使了南海问题的东盟化，其激进且针对中国的南海政策逐渐被东盟国家所默认和接受，这将导致中国在南海问题上的谈判从与一国之间的谈判逐渐上升为与国家联盟整体的谈判，不但扩大了矛盾范围，更重要的是，这对中国与东盟国家的关系形成了极大的挑战。

2、推动南海争端国际化

为扩大对中国的施压范围，除了寻求美国的支持，菲律宾还利用中国与日本的领土主权争端，积极开展与日本的合作，力图将其拉近自身的阵营。2011年9月21日，菲律宾与日本外交官以“海洋安全”为名举行了会谈，共同讨论了南海领土纠纷。会谈中，菲律宾官员建议菲日两国共同设立一个“永久工作小组”，定期讨论南海纠纷解决方案和亚洲其他海事问题。其后，菲律宾总统阿基诺三世访日，并与日本首相野田佳彦讨论了南海问题及海上安全保障等问题。会后，双方发表联合声明表示，航行自由﹑畅通无阻的商业活动与依据有关国际法和平解决争端等是两国及地区利益的重要内容，也是构成两国共同“捍卫”南海的政策基础。2015年6月3日，菲律宾总统阿基诺三世在访日期间，在东京发表演说，并再放厥词，污蔑中国，呼吁包括日本在内的国际社会对中国采取“不姑息”的态度。可见，菲律宾与日本南海合作日益密切的态势无疑将对中国周边环境造成更多不利的影响。

四、中国在南海争端问题上的对策思考

在1978年的改革开放之际，邓小平总书记在保证国家利益的基础上，为应对南海主权争端提出了“主权属我，搁置争议，共同开发”的原则。长久以来，这个原则一直被我国政府坚决奉行。然而在当今，国际形势已经不同于往常，并且发生了很大的变化，因此，中国应该认清形势，评估自身实力，制定出新形势下的应对策略。

1、加强自身军事实力的建设

自古以来，军事实力一直是解决争端的重要保证，英阿的“马岛战争”，充分证明了军事力量对一个国家维护主权的重要性。在中国九段线以内的南海面积达到210万平方公里左右，这决定了海军将成为南海维权的主要力量，由于中国军机的作战半径较小，航母作战尚不成熟，一只强大的海军将成为南海争端的主要威慑力量。

2、加强海上执法力量的建设

近年来，菲律宾频繁无故扣押中国渔民，甚至发生了开枪射杀中国台湾渔民事件。渔民作业得不到保护，已成为南海海上安全最大的隐患。首先，我国应该加强海监﹑渔政﹑缉私﹑边防海警的建设，购买先进的海监船﹑巡逻艇，加强海上巡航和执法，对不听警告的外籍船只予以扣押，充分彰显我国海上维权的坚定性。其次，发挥海南省作为南海前哨站的作用，建立统一的行政领导，摒弃政出多门的低效率结构；最后，建立快速反应机制，一旦渔民发出求救，应立即出动舰艇或飞机予以增援，保护渔民的生命财产安全。

3、合理应对争端的国际化

近年来，中国经济迅速发展，以取代日本成为了世界第二大经济体，较之发展缓慢的国家，飞速发展的国家稍有动作，就会引起世界的极大关注，因此，中国在南海的正当维权举动，便引起了世界舆论，尤其是西方发达国家的一些相关研究人员的极大关注，“中国威胁论”甚嚣尘上。为此，在这种舆论的催化下，美国“重返亚太”的高调举动，日本与菲律宾默契的共识， 把南海争端推向了国际化，成为了以美国为首的西方国家遏制中国发展的新举措。我们应该认清国际形势，制定合理的应对措施。

第一，要加大海上资源开发力度。南海争端爆发以来，诸如菲律宾﹑马拉西亚﹑越南等争议国早已就南海的油气﹑磷矿等资源进行了单方面的开发，而中国对南海资源的开发程度相对较小，对此，为应对这种复杂的形势，中国政府一方面要大力研发或者引进先进的油气开采技术，在提高自身实力的同时，还要敢于开拓，在争议地区开采原油，以强硬的举措震慑争议国；在另一方面，还要引入第三方资本的介入，即加强与国外石油公司的战略合作，共同开发油气资源，强化与区域外国家的“利益捆绑”[4]

第二，加强宣传的力度﹑占领舆论的制高点。首先，要重视外部舆论，合理对待其所关心的问题；对于学术争论和建议，中国政府要选择性的采纳，弥补自身不足；但对于恶意重伤和曲解，中国政府要坚决回击。其次，改变舆论宣传策略。随着南海争端的局势越来越复杂化，仅仅从法理和历史的角度证明我国的南海权益是不够的，因此，必须合理规划舆论宣传，改变宣传策略和角度，在寻求多角度证明南海主权归属的同时，还要通过舆论宣传中国对于南海正当的诉求以及合法权益。

第三，加强中俄之间的战略合作。近代以来，以美苏主导的世界格局达到半个世纪之久，苏联解体后，世界呈现多元化格局，但是并没有摆脱美国为首的西方世界作为主导力量的影响。随着中国和俄罗斯的崛起，过去的平衡必将被打破，从而达到新的平衡。近几年来，华盛顿一直与克里姆林宫针锋相对，尤其在克里米亚事件之后，美俄的对峙达到了顶峰，你伸手一刀，我反手一剑的西方制裁以及俄罗斯的反制裁使得区域紧张局势持续升温，在这种国家形势下，中国与俄罗斯的国家利益与战略目的达到了重合，中国应适时的加强与俄罗斯的战略合作，无论是政治上的﹑经济上的﹑军事上的联合，都有助于抵制美国力量的延伸，甚至打破西方世界主导的世界格局，为争端的解决增加筹码。

4﹑“连横”之术拆解东盟“合纵”之势

虽然军事实力是维护国家主权的根本，但随着世界联系的加强，国家已不再是单独的存在的个体，国家之间已经越来越成为紧密联系的共同体。二战以后，各种国家联盟层出不穷，北约与华约长达几十年的对峙更说明了现代战争已经不是两个当事国之间的事情，而是各种盟国之间的共同事物，因此，任何一场战争都会牵动世界的神经，正是由于全球化的加强，战争损害的已经不仅是当事国双方的利益，而是盟国﹑甚至是世界的利益，这必然会产生更大规模战争的隐患。目前，在菲律宾的努力下，南海争端已经被东盟化，东盟联合对华谈判已是不争事实，如何应对东盟国家联合抗华已作为当下亟待解决的大问题。

兵法云：“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城。”[5]政治本身就是谋略家大显身手的平台，如同用兵打仗，充满阴谋阳谋，中国古代兵书给我们提供了最上乘的谋略智慧，可以充分施展于当代的国际关系之中，破其计划，瓦解联盟，从而达到“不战而屈人之兵”的最高境界。[5]

菲律宾联合东盟共同制华，其形势堪比中国古代战国时期“合纵”六国以抗秦之态，但是国家之间的联盟本身就存在缺陷，即各国所诉求的利益不同，在国际关系中，没有共同的朋友，只有共同的利益，此说法早已是至理名言。所以，一旦国家间的共同利益不存在了，联盟关系自然形同虚设。菲律宾主导下的东盟联合制华的策略本身就存在不稳固的因素，首先，东南亚联盟国家中新加坡﹑泰国﹑柬埔寨在岛屿主权问题上，与中国没有争议，对抗中国对他们来说不但无利，反而有害；其次，中国和柬埔寨在外交上一直保持着良好的关系，仅为菲律宾一面之词而丧失与中国长期的友谊，更是得不偿失；再次，菲律宾﹑马来西亚﹑文莱三国在海洋划界问题上，本身就存在争议，联盟内部都存在异议，一致对外何从谈起？最后，在经贸关系上，中国连续几年都是东盟的第一大贸易伙伴，中国与东盟各国的贸易增长快速，尤其对于菲律宾来说，截止2012年，中菲两国已经互为重要的贸易伙伴，中国为菲律宾第三大贸易伙伴，菲律宾为中国在东盟的第六大贸易伙伴，两国的经贸关系在1975年建交以来增长了500多倍，[6]其中仅1991年到2010年问就增长了72倍，增速在东盟十国中居第二位。[7]然而，2012年中菲黄岩岛对峙之后，双边贸易额却一反持续增长的势头，转而呈现回落波动趋势。当年双边贸易相对前一年下降12.6%。[8]由此可见，与中国对抗要付出的很大的经济代价，争议国如此，非争议国亦如此，谁能保证面对国家利益受损害的非争议国本来就不坚定的对抗决心不被动摇﹑充当南海争端的牺牲品呢？综上所述，菲律宾联合东盟制华的策略本身就是不稳固的，我们可以见招拆招，采用“连横”之术拆解联盟，把南海问题转化为对我方有利之形势。“兵者，诡道也。”[9]

在21世纪海上丝绸之路建设的背景下，由于东盟地处海上丝绸之路的十字路口和必经之地，将是新海丝战略的首要发展目标，而中国和东盟有着广泛的政治基础和坚实的经济基础，21世纪海丝战略符合双方共同利益和共同要求。[10]

因此，只有国际合作﹑互利共赢才能到达国家利益的最大化。

[1]李金明.南海争端与国际海洋法[M].海洋出版社，2003:8

[2]陈丙先.浅析近年来菲律宾的南海政策(J].梧州学院学报，2012,(05);34.

[3]吴莉莉.关于美国在南海问题新变化及中国对策的探讨[J].南方论刊，2011(9):19

[4]王子卿,蔡宏俊.镇江船艇学院，江苏,镇江.12003.

[5]《孙子兵法·谋攻篇》

[6]文中数据系作者根据中国海关历年统计整理计算得出。

[7]《中菲双边贸易增速居东盟次席，专家指需增互信》，载中国新闻网，2011年8月31日，http://www.chinanews.com/ cj/2011/08-31/3296611. shtml.

[8]《工商部长领中国商人来菲投资》，载《菲律宾商报》，2013年4月17日，http://www.shangbaocom.ph/fgyw/2013/04-17/16067.shtml.

[9]《孙子兵法·谋攻篇》

[10]丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路 .人民网 [引用日期2014-07-12].