粮食质量安全：中国《粮食法》安全价值之实现

曾晓昀

粮食质量安全：中国《粮食法》安全价值之实现

曾晓昀

［摘要］安全价值作为崭新的价值取向，是我国未来《粮食法》的核心价值，彰显总体国家安全观。粮食安全至少包括粮食供给平衡、质量安全、价格合理。其中，粮食质量安全是粮食安全的高层次要求，是《粮食法》安全价值的基本体现。《粮食法》本质上是粮食质量安全法。我国《粮食法》要从价值判断标准、价值保障主体、价值实现行为、价值对应的责任落实等角度具体设计粮食质量标准体系、粮食质量监管机构、粮食质量日常监管与重大事故处理的对接、全面的粮食质量责任体系等法律制度。《粮食法》的制定，将是中国粮食立法史上的里程碑，有助于更好地保障中国粮食质量安全，实现法的安全价值。

［关键词］安全价值；粮食质量安全；《粮食法》；总体国家安全观

民以食为天，食以粮为本。联合国粮农组织每年都会针对世界粮食状况设计世界粮食日主题，其中直接讨论粮食质量问题的是2013年世界粮食日的主题，即“发展可持续粮食系统，保障粮食安全和营养”。2016年，“营养”是联合国粮农组织14个可持续发展主题之一（如“促进膳食营养”计划、“农业营养”计划等）。广州大米铬超标、假冒五常大米、湖北转基因大米等事件曝光后，公众日益认识到，粮食安全不仅仅停留在供给充足，更需要保障质量安全。“十三五”期间，我国将贯彻总体国家安全观，健全从农田到餐桌的粮食质量安全全过程监管体系。本文的研究问题是，未来的《粮食法》如何从立法宗旨和具体制度设计充分保障粮食质量安全，实现法的安全价值。

一、贯彻总体国家安全观：崭新的安全价值取向

什么是法的安全价值？法作为保障法律主体权益的治理工具，其价值取向是多元化的，如自由、正义、公平、秩序、平等、效率等。在诸多价值取向中，安全价值并非一开始就有的，而是伴随各国法制的发展变迁而产生和发展起来。安全价值作为一种崭新的价值取向，却在经济立法尤其是粮食立法中逐渐成为核心价值。霍布斯肯定了安全价值的最高地位，即人民的安全是最高的法律。“主权者不论是君主还是一个会议，其职责都取决于人们赋予主权时所要达到的目的，那便是为人民求得安全。”[1]（P260）拉德布鲁赫也提出，“公正是法律的双重重要使命，但首先是法律安全，即安宁。”[2]（P22）庞德在探讨社会利益时论及“公共安全”与“社会制度安全”。其中，“社会制度安全”包括“家庭制度安全中的利益”“宗教制度安全方面的利益”“政治制度安全中的利益”“经济制度安全的利益”[3]（P222-228）。安全并非消极地停滞不前，“安全具有一张两面神似的面容”，“只有经由变革才能维续安全，而拒绝推进变革和发展则会导致不安全和社会分裂”[4]（P321）。安全是法的基本价值，因为安全是“人的基本需要”“社会存在和发展的基本前提”“推动国家和法律产生发展的价值动因”“是社会主义和谐社会建设的迫切需要”[5]。安全与正义、秩序本质上是一致的，维护安全才能实现正义，才能维护秩序，但安全并非秩序的一部分，不能完全纳入秩序的范畴中。但安全与自由是有冲突的，适度的自由是必要的，但不能牺牲整体安全，为了整体安全甚至可能会牺牲个体自由。例如，为了国家粮食安全，个体粮农不能非法种植转基因粮食，粮食经营者不得销售转基因粮食。当然，随着社会的进步，个体自由度会越来越大，得到的安全保障也会越来越高，自由与安全没有直接的本质冲突。

以往，人们在探讨安全价值时，往往倾向于国家层面、政治层面，并且与和平联系起来。如孟德斯鸠在思考“共和国如何谋取安全”[6]（P130）时就比较了“亡于外力”与“亡于内部的邪恶”的区别。2014年，习近平同志首次提出，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。新修改的《国家安全法》明确规定，总体国家安全观是“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路”。“‘总体国家安全观’已经构筑起‘人民安全—社会安全—国家安全’三位一体逐级递进的安全治理新理念”[7]。将总体国家安全观通过《国家安全法》的形式加以规定，本身就凸显了总体国家安全观的法律价值——安全价值。在总体国家安全观视野下，经济安全在国家发展中起着基础性的作用，具体分为粮食安全、金融安全、能源安全等方方面面。粮食安全是国计民生的基础，属于经济安全的范畴，而且是经济安全的首要安全形态。

粮食安全包括供给平衡、质量安全、价格稳定。联合国《罗马宣言》（2009）界定粮食安全的四个支柱是“可供应量”“获取渠道”“充分利用”和“稳定供应”，“营养是粮食安全概念中不可分割的一部分”。《国家安全法》第22条的粮食安全包括粮食供给安全和粮食质量安全。粮食供给平衡是粮食安全的基础，只有供给平衡，人们才“吃得饱”；粮食价格稳定是粮食安全的保障，只有价格稳定，人们才“吃得起”；粮食质量安全是粮食安全的高层次要求，我们不能停留在“吃得饱”“吃得起”，更要“吃得好”“吃得健康”。有学者提出，农业制度要重视农产品质量、保障消费者权益来重构生产者与消费者的有机联系[8]。在明文界定“总体国家安全观”之后，《国家安全法》第22条明确提出保障粮食“质量安全”，说明粮食质量安全是国家安全的应有之义，是总体国家安全观和安全价值取向的具体体现。粮食质量安全是多维发展的。从主体划分，粮食质量安全包括个体的粮食质量安全、特定群体的粮食质量安全和国家粮食质量安全。个体的粮食质量安全强调粮食质量的普遍标准，即每一个个体都能享受到一定的粮食质量标准。本文的观点是保障低收入群体的基本粮食质量，提升绝大多数普通老百姓的粮食质量标准，提供更多的优质粮食给有购买力的群体。从地域划分，粮食质量安全可以分为国内粮食质量安全与国际粮食质量安全。随着经济国际化和人民生活水平的提高，适量进口优质粮食，加强国际粮食合作是必要的。但是，必须坚持基本依靠国内自给，大力推进生态文明建设，治理、恢复、提升粮食生产环境，加强粮食流通、储备的设施建设，不断提升国内粮食的质量水平。总而言之，粮食质量安全是粮食安全的高层次要求，是《粮食法》安全价值的基本体现。

二、价值判断标准：粮食质量标准体系的构建

法的安全价值的实现，需要有一定的判断标准才能具体操作。联合国粮农组织《罗马宣言》（2009）第二十九条强调要“确保食品符合有科学依据的国际标准”。这里的“粮食”是与种子相对应的概念，包括未经加工的粮食，也包括粮食半成品、成品粮。第二届国际营养大会 《营养问题罗马宣言》（2014）提出，需要为食品安全和质量制定相关法律框架，促进参与食品法典委员会制定国际食品安全和质量标准的各项活动。就我国而言，供食用的源于农业的“初级产品”的质量安全管理应当遵守《农产品质量安全法》的规定，但是制定有关食用农产品的质量安全标准等应当遵守《食品安全法》的规定。我国要重点制定粮食收购标准、粮油产品标准、粮油储藏标准、粮油加工标准等粮食质量标准，充分考虑非传统食品安全风险问题，加强相关风险评估。一般来说，粮食质量标准有国际标准、国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等。随着粮食国际化的发展，我国要有意识地引入粮食国际标准，参与甚至主导粮食国际标准的制定，鼓励粮食生产经营者进行粮食国际质量认证，不断提升整体粮食质量水平。

具体而言，我国《粮食法》规定的粮食质量标准应当包括粮食卫生标准、品质标准和营养标准，这些标准成为安全价值实现之判断标准。其一，卫生标准。卫生标准是粮食质量标准的基础和最低标准，包括农药残留、重金属等粮食污染问题及流通过程中的卫生要求。“安全”与“卫生”是有机统一的，“只要安全管制的成本是失去安全”，就不能“将管制看作存在于市场和法律救济之外、可使受害人免受危险产品之损害的一种选择”[9]（P492）。其二，品质标准。品质标准是粮食质量的中等标准，侧重于品种、质地。我国粮油加工业提出加快研究制订方便、快速、准确粮油加工质量安全检测方法新标准。国家粮库屡次查出有转基因粮食，各地也多次发现有种植转基因粮食的迹象。转基因粮食的危害难以估测，会严重影响粮食的品质、营养。我国缺乏转基因生物基本法，《粮食法（征求意见稿）》对转基因粮食只是泛泛规定，存有疑义。其三，营养标准。营养标准是粮食质量标准中的最高标准，包括营养素、水分、膳食纤维等，要考虑不同人群的具体情况，同时需要其他食品的营养补充。学者呼吁加强对农民种植水果蔬菜的制度支持，调整饮食结构，防治肥胖症[10]。我国大中城市要重点制订膳食不当造成肥胖症的应对措施，而广大农村义务教育阶段则要把提升粮食营养标准作为保障农村孩子健康成长的制度基础。

三、价值保障主体：粮食质量安全监管机构的统一

安全价值的实现，需要有各类法律主体的配合，如粮农、粮食经营者、粮食行政管理部门、粮食行业协会等，构成“市场主体—政府—社会组织”的三元结构。其中，粮农、粮食经营者是粮食生产、流通领域的市场主体，粮食行政管理部门是粮食流通领域的政府监管机构，粮食行业协会是粮食全过程产业链的社会组织。第二届国际营养大会《营养问题罗马宣言》（2014）要求各国政府、私营部门、民间社会和社区之间开展合作。我国在全面深化改革中，强调市场在资源配置中起决定性作用、形成现代市场体系，并不意味着政府不重要。相反地，构建有为政府、更好地发挥政府作用，成为目前的迫切需求。“行政组织法相关研究有必要转变思路、转换视角，积极稳妥采取具有科学性和突破性的制度举措，形成稳固的行政职能配置、机构设置、编制管理、机构监督法律关系。”[11]粮食系统的五个环节包括“自给水平”“生产环节”“储备环节”“流通环节”和 “需求环节”，“政府应该在各个领域进行针对性的策略性干预”[12]。粮食行政管理部门肩负对粮农、粮食经营者、粮食行业协会的行政管理职责，承担实现安全价值的质量监管重任，是价值实现的保障主体。

我国发展改革、粮食、农业、卫生、质监、工商、食监、出入境检验检疫、价格、认证、财政、环境等部门都参与粮食质量监管。随着大部制的开展，长期趋势是确立各级粮食局作为粮食安全保障的基本主体。就各级粮食局本身，也有多个下设部门（如调控局、仓储与科技局、监督检查局）涉及粮食质量监管，但局限于粮食收购、储备等领域，大多缺乏实权，或者缺乏可操作性。我国要改变传统单向的政府监管模式，引入崭新的监管模式（如“激励型监管方式”和“协商性监管方式”[13]）。《粮食法》可以授权在粮食行政管理部门内部专设粮食质量监管部门，合并目前相关科室的粮食质量监管职能，在粮食收购、储备、流通等领域赋予更多的实权，最终实现对粮食质量领域全过程统一监管。积极推行粮食质量安全监管机构法律顾问制度，建立粮食行政管理部门内部法制机构人员为主体、吸收粮食法专家和律师参与的法律顾问队伍，保障粮食质量安全监管决策的合法合规。

四、价值实现行为：粮食质量日常监管与重大事故处理的对接

第二届国际营养大会《营养问题罗马宣言》（2014）提出，制定从生产到消费的和相关部门之间的一致公共政策，加强可持续粮食系统。我国将粮食加工业作为首要的食品行业发展方向，《粮食法》要区分粮食质量日常监管和重大粮食质量事故处理，制定针对性的粮食质量保障机制，实现法的安全价值。粮食质量日常监管最关键是把握好粮食出入库的质量管理。有学者提出美国食品安全法治要常规性检查食品设施，对违法企业定级分类，提升食品安全市场的可追溯性[14]。我国粮库、大型粮企屡次爆出内外勾结、掺假贩假、流入转基因粮食等恶性事件。应当按照国家粮食质量标准，从粮食卫生标准、品质标准和营养标准三个层面对出入库粮食进行严格的质量检验。成品粮包装和标识应当符合国家标准规定，尤其要做好转基因辨识工作，防止转基因粮食掺入普通粮食中。建立健全粮食质量许可年审制度，一旦发现不符合资格的，要坚决采取市场退出措施。实践中，已经陈化或变质、不宜直接作为口粮的粮食称为陈化粮。我国宋代采取了优化粮仓、日光曝晒、防火、以新易陈、赈灾发放、检验粮食质量、打击掺假行为等措施应对陈化粮[15]。凡已陈化变质的粮食严禁流入口粮市场，不符合饲料标准的粮食严禁作饲料原料。应当严格限定陈化粮购买资格，陈化粮销售合同必须标明陈化粮的相关情况，销售发票上注明“陈化粮”字样。故意在普通粮食中掺杂陈化粮，蒙混出库的，要重新筛选、加工，并处罚款，情节严重的可以吊销营业执照。

在完善粮食质量日常监管的基础上，要加强重大粮食质量事故的处理。第二届国际营养大会《营养问题罗马宣言》（2014）提出，战争、占领、恐怖主义、内乱、自然灾害、疫病爆发和流行病、侵犯人权和不当社会经济政策等造就营养最脆弱的群体，需要特别关注。粮食质量事故根据卫生要求、品质要求、营养要求可相应分为卫生事故、品质事故、营养事故，相应的预警机制也是一级级递进。在发生粮食质量事故时，任何单位或者个人不得对粮食质量事故瞒报、谎报、缓报，对瞒报、谎报、缓报行为要严厉惩治，甚至追究单位负责人的刑事责任。粮食应急指挥机构要依法成立并履行职能，启动应急预案，迅速开展应急工作。建立健全粮食质量安全信息报告和通报机制，解释粮食质量事故的起因、应对及当前情况，杜绝各类恶性造谣。广州大米事件发生后，国内对相关地区生产的粮食全面抵制，导致当地粮农权益严重受损，也需要有正确的信息报告机制来澄清。有学者归纳了日本在核泄漏之后对食物链放射性污染的应急制度，如完善的立法框架、全过程追溯、多层次的制度工具、全方位的检查监测、地域限制、充分的测试设备和指南等[16]。粮食质量可追溯制度贯穿粮食生产到消费的全过程，完善粮食质量追溯系统建设，如对广州问题大米要一级级调查，最终追溯到工矿污染企业。粮食召回制度是可追溯制度的延伸和补充。粮食生产经营者未依法采取措施的，有关部门可以依法责令其召回，必要时进行行业整顿，防止不法分子将问题大米“改头换面”加以出售。

五、价值对应的责任落实：全面的粮食质量责任体系

法的安全价值，最终必须有全面的粮食质量责任加以贯彻落实，才能真正实现价值目标。我国《粮食法》在粮食质量责任方面应实行民事责任优先，推进粮食质量保障。国家发改委、国家粮食局《国家政策性粮食出库管理暂行办法》（2012）有意识地加大对粮食出库管理的惩戒力度，但该办法的相关处罚仍偏向于行政责任，除了第二十条“承担经济损失”之外，缺乏相应的民事赔偿条款，也没有严厉的刑事责任规定。粮食生产者、收购者、加工者、运输者、销售者等应当承担连带责任。广州大米事件中，污染区农民本身就是最大受害者，这又需要追究到工矿污染企业、耕地污染者那里。明知粮食存在质量问题而继续加工销售，严重损害他人健康或致人死亡的，消费者有权请求相应的惩罚性赔偿（十倍）。因粮食质量问题侵害他人健康，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。粮食市场负责人、出租人等未履行相关义务造成粮食质量安全事故的，应当承担连带责任，必要时停业整顿、吊销许可证。如果是网购粮食产品，还要追究网购平台提供者相应的责任。

第二届国际营养大会《行动框架》（2014）提出了国家层面的问责建议。我国《粮食法》要重视行政责任、问责制等在粮食质量责任体系中的合理适用。《粮食法》应当规定警告、罚款、责令改正、处分、没收非法收购的粮食、没收非法所得、监督定向处理、责令限期恢复原状或者用途、限期异地重建或者缴纳与重建等值的价款、暂停或撤销粮食收购许可、取消储备粮储存资格、吊销营业执照等行政责任，对粮食质量事故要加大行政处罚力度。三鹿赔偿方案引入政府“兜底”“补偿”的内容。赔偿义务机关有追偿权利，但没有规定相应的追偿标准。日本食品安全行政诉讼制度要求“诉讼对象的处分性”“原告资格的法益性”，企业赔偿与国家赔偿关系分为“共同侵权”“不真正连带债务”“部分的不真正连带关系”。在行政先行赔偿时，“可以向企业行使追偿权”[17]（P203-204）。我国应当构建粮食质量事故的国家赔偿机制，完善证据规则、赔偿资金来源、赔偿范围、赔偿标准、追偿对象、追偿标准等，建立医疗保障基金和质量责任保险体系。相关粮食质量事故发生后，要及时启动行政追责程序，完善重大决策终身责任追究和责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，对单位首长、直接负责人和直接行为人要严厉惩治。

对危险行为的刑法惩治最能体现安全价值的彰显。目前，我国《粮食法》征求意见时重点规制粮食质量领域的以下严重行为：非法进行粮食收购，擅自处置或变更政府性资金建设的粮食设施的用途，政策性粮食的违法采购和销售，储备粮的违法轮换，等等。《粮食法》要与《刑法》及其相关修正案相对接，加大刑事责任的惩治力度，巩固粮食质量责任体系。我国《刑法》关于“生产、销售不符合安全标准的食品罪”“生产、销售有毒、有害食品罪”的规定，加重对食品安全类犯罪的处罚，但主要对生产、销售环节进行调整。而粮食质量安全贯穿于粮食生产、收购、加工、运输、储备、销售、进出口、消费等各个环节。笔者认为，粮食质量安全类型的犯罪事关重大，从严惩治并不为过。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（2013）针对现实生活中出现的新情况、新问题，对这两个罪名的认定标准作了深化区分，值得肯定。如何具体量化，还有待实践检验。笔者建议将这两个罪名改为“生产经营不符合安全标准的食品罪”和“生产经营有毒有害食品罪”，扩大其适用的行为类型。而《刑法》规定的生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪，可改为“生产经营伪劣农业生产资料罪”，同时扩大其适用的行为类型和行为对象。

粮食质量事故最能反映粮食生产经营者的社会责任缺失问题。推广社会责任理念，可以健全粮食质量责任体系。近年来，国有粮食企业逐渐重视企业社会责任问题，提出相应的履行社会责任口号，如中国储备粮管理总公司“维护粮食安全、支持‘三农’发展、促进粮食流通、践行节约环保、建设和谐社会”，中粮集团“布局全产业链、保障粮食安全、贡献新型农业、引领食品安全、生态环境保护、履行社会公益、关爱员工发展”，等等。这些口号体现了国有粮食企业对农民、消费者、员工、环境、公益等方面的社会责任担当。笔者建议，《粮食法》要明确规定社会责任问题，督促大型国有粮食企业健全粮食质量信用体系建设，完善社会责任沟通方式和对话机制。粮食行业要统一制定“软法”性质的《粮食行业社会责任公约》，规定：遵纪守法，诚实守信；绿色发展，公平竞争；心系耕者，善待员工；节能减排，保护环境；回报社会，造福百姓。其中，遵纪守法、诚实守信、绿色发展、节能减排、保护环境等都是粮食质量安全的基本要求。针对严重的转基因问题（如掺杂转基因粮食进粮库的行为[18]，还必须采取强制性的转基因标识制度和激励性的举报制度，鼓励消费者、社会公众对非法转基因粮食加以举报，维护“粮食质量安全”这一公共利益，实现法的安全价值。

粮食问题一直是全世界生存发展的首要问题。在当前全球环境污染加剧、转基因问题严重的背景下，各国都面临如何保障粮食质量安全的棘手问题。中国是第一人口大国，吃饭问题极其重要。我们已经逐步意识到，粮食安全不仅仅是供给平衡、价格稳定，还必须实现质量安全。粮食质量安全关系国家和民族的整体素质，也影响整个世界粮食质量安全框架。我国正在推进全面依法治国，更要推进全面依法治粮。安全价值正成为崭新的价值形态，充分关注人与自然、社会的可持续发展，是世界法制进步的标杆，是理论法学界的一场价值革命。我国《粮食法》的本质是粮食质量安全法，必须在立法宗旨中体现粮食质量安全的安全价值，并且专章规定粮食质量问题，从价值判断标准、价值保障主体、价值实现行为、价值对应的责任落实等角度保障粮食质量保障。《粮食法》的制定，是中国粮食立法史上的里程碑。保障粮食质量安全、实现《粮食法》的安全价值，彰显了总体国家安全观，可谓利于当代、功在千秋。中国法学界应有此担当完成这一历史使命。

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［责任编辑：刘烜显］

［作者简介］曾晓昀，广东技术师范学院政法学院讲师，广东广州510400；华东政法大学经济法学院博士后研究人员，上海 201620

［中图分类号］D922.69

［文献标识码］A

［文章编号］1004-4434(2016)06-0079-05

［基金项目］2014年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国粮食安全法律制度研究”（14YJC820070）