从互联网数字分配机构管理权移交探析互联网共治的新格局

杜潇枭，张　琛

(1.中国互联网新闻中心，北京 100089；2.清华大学 新闻与传播学院，北京 100084)

从互联网数字分配机构管理权移交探析互联网共治的新格局

杜潇枭1，张琛2

(1.中国互联网新闻中心，北京 100089；2.清华大学 新闻与传播学院，北京 100084)

[摘要]自2014年美国宣布放弃对IANA(互联网数字分配机构)的管理权以来，移交工作进展缓慢，包括我国在内的各国互联网治理中都遇到互联网资源分配不均、机构权属不明确等问题。在互联网治理理论和工作权限研究的基础上，梳理IANA所属机构ICANN(互联网名称与数字地址分配机构)，进一步说明IANA管理权的移交行为既反映出互联网领域在关键资源管控上趋向公平，也反映出新的全球互联网共治格局已经显现。由此，在分析以中国为代表的“多边、民主的政府间合作”模式的基础上，整体判断IANA管理权移交中所延伸出的互联网共治的政府间国际合作开展和国际规则制定这两大问题。

[关键词]互联网治理；ICANN权属；全球互联网共治

2014年3月，美国政府宣布放弃对IANA(互联网数字分配机构)的管理权并将其移交给“全球利益攸关体”，以此标志着多方参与、安全可信的全球互联网共治格局慢慢形成。此前的IANA隶属于ICANN(互联网名称与数字地址分配机构)，虽然美国商务部与ICANN一直是松散的合约关系，但总部设在加利福尼亚州的该机构则受联邦和所在州法律条文的管辖，另外在此之前美国国会还拥有对重大事项的听证权。整个网络空间秩序建立和良好运转的基础是关键数字资源的分配，无论是分配的公平性，还是标准问题的争议，都成为各国如何平等享有互联网资源的争论焦点。在坚持全球网络应用平等的背景下，互联网治理问题成为全球政治、经济和外交的焦点，进一步研究发现在涉及网络自由、数字鸿沟等问题上，互联网治理的问题还停留在理念层面，推动全球网络有效协作则存在推动缓慢的问题。基于IANA管理权移交时间，我们看到在全球政府、机构和个人广泛参与的互联网共治面临两个亟待解决的核心问题：第一，互联网共治所属的参与主体是谁；第二，互联网治理的规则是什么。这两个问题的解决与否直接关系到关键资源的保障能否做到公平、公正，以及能否延伸出来更有序的治理秩序。由于全球互联网治理的理念主要集中在以美国为代表的“多方利益相关者”和以中国为代表的“多边参与的政府合作”这两类中，因此实现全球互联网共治，要先从互联网治理的定义和工作内容进行研究。

一、互联网治理的定义及权责分析

(一)互联网治理的界定

詹姆斯N·罗西瑙作为“新治理理论”的学者，他认为国家主权的减退是当今世界一大潮流，当然，国家在自身领域内仍占主导地位，国家利益、国家之间的冲突、交涉和制度仍规定着政治、军事和经济外交方面的事务，但由于运输和电子技术扩大了多中心世界中不同联合体的自主权，国家的主导地位不断削弱，而在跨越边界的大量多种交易中，国家既不能参与其中也无法施加影响。[1]对“互联网”和“治理”二者结合的最早且最明确的解释出现在2004年信息社会世界高峰会议(WSIS)上，该峰会是于2001年12月，由国际电信联盟倡议，联合国大会一致通过决议而确定举办的。首次举办是在2003年12月的瑞士日内瓦，并且制定了《日内瓦行动计划》，其中明确指出了互联网治理的界定：“互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、标准、规则、决策程序和方案。”[2]

从以上定义可以看出，政府在整个治理工作中扮演重要角色，在随后的文件说明中也能看到，政府在治理规则和主体分工上都起到推动作用，尤其是在规则和方案实施上，政府行政管理的有效性体现在集中大量资金进行重点设施建设以及出台权威法律、法规这两大方面。汉斯·克莱因认为：“存在着某种权威，它有能力制定全球适用的并且以制裁为后盾的英特网使用规则。”后来汉斯·克莱因同其他学者进一步界定互联网治理，认为互联网治理是由互联网协议联系在一起的网络拥有者、运营商、开发商以及网民通过集体决策的方式，就网络技术标准、网络资源分配、网络用户的行为规范，制定政策、规则以及争端解决程序。[3]国内学术研究中所用的“互联网治理”一词来自对“Internet Governance”的翻译，最早是译作“网络治理”，在此翻译中所使用的“网络”意指范围更广。在公共管理学中，“网络治理”除了涉及应用通讯技术的软件和硬件管理外，还用于指向公司内外部利益者共同治理的形式，“网络治理”强调在更合理的结构制度中实现有效率的广泛参与，从这些定义看出“网络”并非指向的是信息技术，而是社会学、管理学范畴的词语，强调的是人与人、人与社会运行中的关系。但是在数字时代中，“互联网”一词除了能准确描述社会、科技、文化发展的技术特征，还能直接传达“互联共通”的特性。因此对比分析发现，“互联网治理”更为准确地描述了现代信息社会管理特征，它更强调的是在网络空间环境中，涉及网络安全和信息化方面的治理问题。目前来看，我国的“治理”更为倚重政府力量从上而下推动，如国务院和中央网络安全和信息化领导小组统一监管互联网治理相关事项。而以美国为代表的西方国家更强调的是行业协会和企业的自我管理。如跨国企业承担着互联网日常的治理工作，直接保障了国家的经济利益和核心知识产权；政府承担着网络空间战略部署的问题，美国白宫在2011年发布关乎整个国家安全防护的《网络空间国际战略》，保证国家在全球的军事和政治利益。

(二)互联网治理的职权范围

互联网治理的定义要落实到治理的具体工作中，哪些类目组成了治理的主要内容？这些内容是否既能兼顾基础架构层面又能解决在社会应用层面所遇到的问题？从2005年公布的互联网管理工作组的报告中研究发现，早在2003年，WSIS日内瓦峰会后联合国被授权建立40人工作小组，该小组人员结构中包括政界、商界和民间社群等。工作组确定了与互联网管理有关的公共政策问题，并且还对优先级进行排序。

在互联网治理工作中，排在优先级别前三位的是根区文件和系统管理、互联网费用以及互联网稳定性、安全性和网络犯罪，这分别反映了当下互联网治理中亟待解决的三个问题：基础资源分配不均、发展中国家互联网普及缓慢和网络安全多边机制欠缺，尤其是在由美国政府单方控制的数字关键资源方面。排在第一位的根区文件和系统管理，是整个互联网运行的起点，治理的前提是有资源可治，如果在基础层面就存在分配不均的问题，将会直接影响网络安全，也会导致资源劣势方对优势方的依赖，并由此产生占有互联网资源的“马太效应”。顺此逻辑，在所有研究互联网治理的角度中，最先也是最应该研究的应是这些关键资源是什么、由谁监管、怎样分配这三大问题。具体讲，该数字资源管理权所有者ICANN与政府之间的权力关系是如何建立并相互约束的，这才是治理问题最重要的研究对象。ICANN的下属机构IANA管理权的移交为什么发生，背后反映出全球互联网共治怎样的博弈？美国政府角色在资源分配上是退出还是“隐形”的主权延伸？这些都是接下来要阐述的重点。

二、互联网数字资源管理权的分析

(一)互联网发展与ICANN的出现

随着冷战结束，在综合实力中美国成为唯一强国，利用互联网开发优势，加上最早开展的ARPANET(阿帕网)任务的转型，使美国在全球的互联网市场中占据领先地位。从历史发展脉络看，早在1988年，美国只有一个骨干网，而且归国家所有。其他专用网络与国家科学基金网连接进行信息传输，并没有实现与骨干网络的连接。后来到了1993年，国家科学基金网在国家科学基金会的管理下引入市场竞争机制，转为商用骨干网。总体看，从1969年互联网的诞生到1994年军用转商用，互联网发展初期并未出现治理的需求，在军事竞争中产生的互联网，完全由美国政府掌控。随之而来的商用发展则是治理实践的动因。1998年互联网逐渐国际化和商业化，同年ICANN成立，它是一个集技术、学界、商界的代表组成的非营利性国际组织，其地点设在美国的弗吉尼亚州，工作内容是负责全球范围内互联网唯一标识符系统及其安全稳定。具体负责管理的内容有，分配IP(互联网协议)地址、指派协议标识符、gTLD(通用顶级域名)和ccTLD(国家和地区顶级域名)系统的管理以及根服务器系统的管理。其负责的内容主要是互联网基础设施层面，并且是关系到互联网使用主权的大问题。而IANA是ICANN中最关键的执行机构，负责管理全球的根服务器文件和根服务器文件系统。IANA的职能可分为三大类：域名、号码资源和协议参数。2000年，美国国防部将IANA的管辖权交给了由美国商务部所建立的全球网域名称管理机构ICANN。到2003年时，美国商务部与IANA所属的ICANN续约时曾表示，ICANN将于2006年脱离美国商务部并独立管理。但是到了2006年，美国商务部宣称已与ICANN再续约三年，即在2009年9月30日之前，ICANN仍在美国商务部的管理下。到了2013年，“棱镜门”事件爆出美国政府秘密监控多国互联网，引发全球对美国互联网控制权的争论。2014年3月，美国的NTIA(国家电信及信息管理局)准备向全球互联网“利益攸关方”(Multi-stakeholder)移交互联网数字地址分配的管理权。这是互联网全球共治的重要步骤，更多的国家和地区加入到全球互联网管理当中。到了2014年，国会公布的预算提案明确指出，截止2015年9月，停止对NTIA的所有移交工作予以的财政支持。从另一个层面来解读，如果在2015年9月后，NTIA与ICANN的合约关系继续维持，那么财政支持才能恢复。而这次的ICANN下属的IANA管理权移交关乎整个互联网世界的安全。在已经公布的200页的IANA移交书中看到，美国商务部要求ICANN总部仍留在加利福尼亚州，这就表明该机构的管理仍将受到州和联邦法律条文的约束。另外，在这份报告中还特别说明，移交工作仍必须遵循NTIA的标准来进行。与此相对应的问题是，这个负责分配域名和IP地址的国际组织到底是怎样运行的，为什么IANA管理权移交如此重要。

(二)ICANN的四大关键资源

ICANN所管理的资源共包括：IP地址分配、TCP/IP协议、DNS和根服务器。IP地址分配中，IP英文全称是Internet Protocol addresses，目前通用的IPv4，是系列总量为32字节的十进制数字按每八字节分为一组，以表示任何一台联网计算机的唯一地址。TCP/IP是目前通用的互联网通信协议，它规范了网络上的所有通信设备，尤其是一个主机与另一个主机之间的数据往来格式以及传送方式。[4]由于IP地址复杂且难以记忆，因此出现了与每个IP地址相对应且容易记忆的地址方案，这一使用方便的字符型地址就是域名(Domain Name)，是网络空间的使用地址，主要特征是：一串用点分隔的地址名指向每台独立的计算机。它的注册由专门的注册商来代理用户的申请。如百度的网址：www.baidu.com，“baidu”是域名的主体，“com”是域名的前缀，表明这是国际域名，而“www.”是网络名。

根服务器的功能是用来管理互联网的主目录，ICANN管理了全部的根服务器。从现有分布来看，13个根服务器，10台位于美国(其中包括1个主根和9个辅根)，其他3台放置在英国、瑞典和日本。全球目前唯一的主根服务器在美国弗吉尼亚州，主根服务器是权威域名的服务器，掌握着国际顶级域名的所有授权细节。如中国的“.com”“.net”等国际顶级域名的解析，便是由国外的域名服务器提供解析，而这就造成对国外根服务器的依赖问题。这也是世界互联网治理中争论的焦点，因为一旦谁控制了根服务器，谁就控制了整个互联网。从“国际互联网工作机制”来看，互联网接入的申请由各个国家的相应组织向ICANN提出，如中国的CNNIC，便是中国信息社会重要的基础设施建设者、运行者和管理者，负责我国域名注册和域名根服务器的管理。从其管理资源看，虽然ICANN为独立的非营利性组织，但基础构建是互联网联通世界的前提，这次管理权限的移交将影响着全球互联网共治的发展变局。

三、从IANA管理权移交到全球互联网共治

从对互联网治理的概念、工作权限界定，到具体资源管理机构ICANN的分析，关键基础资源的权责归属成为全球互联网治理的重点，而IANA管理权能否完成移交，将影响全球互联网共治的格局。互联网体系包括基础架构层面、数据存储和身份识别层还有互联网产业应用层，每个层面都包括商业利益链、相关者联合体、政府规制这三项内容。尤其是在基础架构层面，直接决定着网络主权和经济安全两大问题。因此，2014年3月后为了使管理权顺利移交，IANA管理权移交协调小组(ICG)成立，同时还有移交设计组(CWG)，在整个过程中，专家意见及汇总工作交予CWG，然后提交给ICG，由其结合ICANN可信度机制设计方案提交最终的职能移交方案。截止目前，是否有必要设立一个外部合约机构(或信托机构)及多方利益攸关者的成员组成和监管制度设计等问题仍未解决，移交后的管辖权归属问题也引发了外交领域的争论。在以治理方面凸显的焦点和困境作为切入点分析后可以发现，全球互联网共治所面临的核心问题分为两大类：一是政府间国际组织的合作；二是国际规则的构建。

(一)政府间国际组织的合作

“互联网治理包括技术标准、资源分配、公共政策三大层面，涵盖根文件系统管理、互联网安全稳定、域名分配等多项政策议题，所有这些层面或议题都涉及如何看待国家在互联网治理中的角色问题。”[5]互联网打破了地缘对于国家间交往的限制，由此产生了政府主权与互联网使用自由之间的矛盾。“政府管辖是地域性的，但互联网却不为边界所限制，二者的冲突将制约国家的活动空间，已经被贸易自由化等冲击的政府的主权将进一步弱化。”[6]矛盾的解决最终是由政府间国际组织机构负责，管理权能否顺利移交则是互联网管理机构转型的重要一步。

在ICANN第50次大会上，中国代表在全球共治的基础上提出“平等开放、多方参与、安全可信及合作共赢”的原则。“多方参与”是全球互联网共治的内核，从全球范围看，大部分发展中国家还需依靠政府决策和推动才能实现基础设施、资源配置等方面的建设，尤其是在跨部门、跨区域的互联网普及问题上，政府提供了互联网建设的可能性。在总的理念趋势下，第二届世界互联网大会继续强调了“政府发挥统筹引领的作用”。在这一时期的全球互联网共治中，美国的奥巴马政府在国际互联网治理中坚持“去政府化”，鼓励社会组织、私人团体等组成的互联网社群进行互联网关键资源管理。但是，互联网公共政策中的很多问题需要政府的参与，尤其是通过政府间的合作来实现互联网治理的体系化。

在分析互联网关键资源管理权属分配问题时发现，作为全球互联网共治的核心——ICANN，在1999年其组织机构中的政府咨询委员会的成员数量仅有49名，到了2004年已经达到99名。但政府咨询委员会在ICANN中的地位并不高。在互联网数字管理权移交开始后，ICANN的管理社群小组工作方案中明确表达反对政府权力介入的主张，特别强调在私人部门主导下进行多方管理。但是欧盟、南美等国家在WSIS中却认为，国家在互联网管理中起到重要作用，尤其是跨国间合作对于实现网络主权，保障网络安全起到至关重要作用。具体到怎样解决国际政府间在互联网治理的合作问题，英吉·考尔及其在联合国发展计划委员会的同事指出，国家间不均衡和国家与非国家行为体之间的不均衡不容易被察觉，因为在很多情况下不仅仅是数量问题，不管所有政党在谈判桌上是否都有一席之地，主要问题还是(代表权的)质量，即“各种利益攸关者如何被代表”[7]。但是应该看到，为了实现大多数发展中国家在“数字鸿沟”环境中获得平等机会，“全球利益攸关方”应在联合国内部建立互联网治理协调小组，在互联网协调小组内部单独设置一个监督委员会，来防止该协调小组完全沦为国家力量的工具。

(二)国际规则的构建

全球互联网共治遵循的也是全球治理的逻辑，所谓的全球治理指的是通过具有约束力的国际规制(Regimes)解决全球性的冲突和问题，以维持正常的国际政治经济秩序。[8]目前的国际规制主要集中于网络战争和网络犯罪这两大类。网络空间的特殊性决定了该领域也与传统意义上的战争有着相似之处，网络攻击、网络安全事件频发。攻击和防御构成网络战的两大要素，关系跨国、跨区域间的政治、经济和文化交流能否顺利展开。当然，目前网络战争的表述仍侧重军事层面，恐怖势力在全球的威胁使各国都在不断提高网络防御和加强网络监管。主权国家在网络战方面既要保障计算机基础设施的安全，还要在危机发生之前做到提前预警。恐怖势力的跨国集结，也促使各国在网络战略部署上采取更加合作和开放的态度。

面对网络冲突，不仅是指被动防御，更是指主动干扰敌对力量的入侵。因此，怎样让这些行为在合理、合法的框架下实行，成为围绕网络行为准则展开讨论的动力机制。在国际社会还没有取得共识的情况下，非国家组织往往会制定出规则指南，为全球互联网共治提供可供参考的标准。由北约卓越合作网络防御中心(NATO CCD COE)邀请国际专家组(International Group of Experts)编纂，2013年3月由英国剑桥大学出版社出版，被称为“第一部网络战争规范法典”的《塔林手册》(Tallinn Manual)，成为网络战争国际法研究的新热点。[9]该手册的公布体现出国际法对于网络治理方面的适用性，尤其是在网络战争方面。在坚持“国家主权”的基础上，对“使用武力”“网络封锁”等维护网络安全行为进行了说明。如《塔林手册》规则11认同《联合国宪章》的禁止使用武力原则。关于“使用武力”的程度问题，其判断标准为根据网络攻击的“规模”和“影响”的程度，该手册对Severity(严重性)、Directness(直接性)、Invasiveness(侵入性)等关乎网络安全的方面进行了具体说明。尽管真正意义上网络战没有爆发，但《塔林手册》在网络战的行动规模和影响上进行了法律界限的说明，为全球互联网共治中的冲突事件提供了法理依据，在保障网络安全方面体现出国际法的基本立场和规则。

在网络犯罪方面的法律规则上，2001年，由欧洲委员会的26个联盟成员以及美国、日本等多国签署了《网络犯罪公约》，除引言外，包括“术语使用”“国家层面上的措施”“国际合作”“最后条款”四章，其中，第二章“国家层面上的措施”是《公约》的核心所在，分为“刑事实体法”、“刑事程序法”与“管辖权”三个部分。[10]此公约的颁布直接对打击跨国间的“网络犯罪”进行了明确的说明。但是，在实际应用中还没有更为成熟的法律体系予以保障。《公约》签订10年后，在伦敦网络空间国际会议上，来自全球的700多名代表又再次对现有的规则体系产生了质疑。在互联网技术使用和普及程度发生变化的当下，根据自身利益提出不同的主张。在规则制定权方面，一些国家认为应当在现有的体系下，对《联合国宪章》、国际法等进行调整，坚持此主张的国家寻求更多的是维护自己的规则制定权。与之相对，有些国家主张重新制定网络治理规则，他们认为2001年的《网络犯罪公约》已经很难适应互联网世界的新变化，从国家网络实力、犯罪行为升级、量刑标准不一等问题看，在网络犯罪方面仅是进行结构调整性的修改，很难实现执法和监督的有效性。综合这些观点，《公约》目前还是在欧盟的利益框架下，而全球互联网共治中所面对的网络犯罪行为却呈现出跨国家、跨区域的特性。在全世界对互联网治理的关注发生转变时，中国的目光不再只看现有的法律和公约，而是通过信息社会世界高峰论坛、全球互联网治理论坛、世界互联网大会等渠道推动全球立法方面的调整。在全球共治的时代，IANA管理权移交是否顺利将成为全球共治体系的基础。

结语

后冷战时代，全球和区域治理机制已变得极其脆弱，具有代表性的机构，如联合国、欧盟与北约，都遭到了削弱。面对各种全球挑战，国家领袖、国际机制或者国家集团都没有提出正式或长远的宣言。[11]这种困境也同样体现在互联网治理上，尽管在理论和规则上都在引起讨论，但是在实践行为上却推动缓慢。文中从IANA管理权的移交展开论述，正是因为出现全球互联网共治的可能性，使组织机构和国家都非常关注互联网在社会中的分配问题。问题的解决追溯至网络空间用户和资源的分布，由于全球用户结构正经历从发达国家向发展中国家扩散的过程，其结果必然带来互联网先占国与后起国家在如何治理问题上产生分歧。全球共治说明一个事实，即无论国家所处的互联网发展阶段如何，地区、国家和国际互联网市场已经成为一个整体，没有政府间合作，没有国际规则机制，互联网治理将很难达到最佳状态，充满活力的互联网市场将会是发展、停滞还是倒退都将会处于未知的恐慌之中。

[参考文献]

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[9]Michael N Schmitt. Tallinn Manual on the International Law Applicable to Cyber Warfare[M].Cambridge: Cambridge University Press，2013.

[10]于志刚.“信息化跨国犯罪”时代与《网络犯罪公约》的中国取舍——兼论网络犯罪刑事管辖权的理念重塑与规则重建[J].法学论坛，2013，(2)：94-104.

[11][英]戴维·赫尔德，杨娜.重构全球治理[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)，2011，(2)：19-28.

〔责任编辑：王巍〕

[收稿日期]2015-09-14

[作者简介]杜潇枭(1977-)，女，河北昌黎人，编辑，硕士，从事新闻学研究。

[中图分类号]G203

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)06-0201-05