土地发展权交易与粮食生产利益补偿机制

祝洪章

(黑龙江大学 经济与工商管理学院，哈尔滨 150080)

土地发展权交易与粮食生产利益补偿机制

祝洪章

(黑龙江大学 经济与工商管理学院，哈尔滨 150080)

[摘要]我国粮食生产供给格局的变化显示出我国存在粮食生产供给侧结构失衡问题，“品种结构失衡”“空间结构失衡”是粮食生产供给侧结构性失衡的表征，其本质是“利益结构失衡”。 粮食利益结构失衡突出体现为土地利益分配不合理，而土地利益分配不合理的主要原因是现行土地管理制度剥夺了农村集体经济组织农地发展权。我国应遵循宪法“保护公民财产权”之规定，进一步明确耕地发展权归属，允许其在市场上交易, 构建土地发展权交易与税收补贴结合的综合粮食生产利益补偿机制。

[关键词]粮食生产供给侧；粮食利益结构失衡；土地发展权；利益补偿机制

保障粮食安全是维持社会和谐、保证经济持续发展的重要基础。作为世界人口大国，我国始终将建立健全国家粮食安全保障体系作为维护国家安全的基本任务。作为基础性准公共产品，粮食生产属弱势行业，存在极大的经济、社会、生态正外部效应。为此，我国实施了以财政补贴为主要内容的粮食生产利益补偿制度。目前，这一粮食生产利益补偿制度主要包含“以粮食直接补贴、农资综合直接补贴为主要内容的综合性收入类补贴，以良种补贴、农机具购置补贴等为主的专项生产性补贴和粮食最低收购价等价格支持政策相结合的综合性粮食补贴政策体系”[1]。当前，以财政补贴为主要内容的粮食生产利益补贴制度已经不能充分满足其经济效率和社会效率需求，其原有的刺激种粮积极性、弥补粮食生产机会成本的作用呈现递减趋势，难以长效保障我国粮食安全。解决这一问题的根本在于建立更为科学合理的粮食生产利益补偿机制，其关键则在于通过制度设计使其更具公正性，使收获与贡献相当，通过满足合理利益诉求来激励调动粮食生产过程中多方主体的积极性。在这一过程中，重新审视与完善我国的土地利益分配格局尤为重要。本文在对土地发展权进行理论阐释的基础上，通过对其交易制度的构建进一步完善我国现行粮食生产利益补偿制度设计，以期寻求应对我国粮食生产供给侧结构性失衡危及粮食安全困局的破解之法。

一、粮食生产供给侧结构性问题的本质是利益结构失衡

当前，工业化、城镇化进程的加速以及农业市场国际化等诸多因素使我国粮食生产供给格局发生显著变化。以拥有农业自然资源禀赋优势的亚热带、暖温带地区为主的粮食生产供给格局正逐步转变为在农业技术支撑下的中温带大陆性干旱气候区为主的粮食生产供给格局，粮食生产重心由低纬度向高纬度的北向移动明显。粮食生产重心的转移使缺水严重且农业基础设施薄弱的地区成为核心粮食主产区，其可持续性令人忧心忡忡。“北粮南运”加剧了粮食储藏运输的损耗，生产成本不断提高，比较收益低下。依靠技术进步和化石能源的大量投入，我国农业实现十二年连续增产，但粮食产需缺口加大。一方面，我国粮食生产主要增产品种不符合市场需求；另一方面，对市场急需品种的供给又难以满足。这导致我国相当一部分品种的粮食在与国外进行价格竞争时，明显处于劣势地位，粮食进口大幅增加，进而显现收储承载能力的不足，“高产量、高库存、高进口”三高并存。尤其是我国粮食主产区与主销区利益矛盾激化，地域发展失衡，“主产区补贴主销区”“穷省补贴富省”现象加剧，粮食主产区在现有法律、政策空隙下的农地“非粮化”现象蔓延，“非粮化”主体及地方政府力图通过种植经济作物、发展观光农业等形式减少主粮生产以提高农业综合收益。不难看出，粮食生产“空间结构失衡”“品种结构失衡”“利益结构失衡”是我国粮食生产供给侧结构失衡的突出表现，这是当前亟需解决的问题。

从微观层面来看，农户种植选择主要取决于种植比较效益，在粮食价格“天花板”和“地板价”的双重制约下，虽然部分粮食品种市场需求增长很快，但这种供需变化既未充分地以市场价格形式显性化也未以政府转移支付方式足够公平化，导致农户不按照市场供需调整种植选择，国内市场需求增长迅速的粮食品种，产量不增反降。在国际粮食价格屡创新低的背景下，粮食下游企业大量低价进口国内粮食高价品种当然是理性选择。从宏观粮食生产空间结构来看，部分区域的经济转型使我国粮食主产区数量由18个下降到13个。近年来，更有进一步向北聚集趋势，13个粮食主产区能持续输出商品粮的仅有6个。粮食贡献率已不再受到某些地方政府的关注，部分粮食主产区的粮食生产仅够满足本地区粮食市场需求，有些地区甚至直接由粮食主产区摇身一变成为粮食主销区。我国现在划定的粮食主产区中7个在贫水的北方，6个在丰水的南方，粮食核心主产区北移，黑龙江、吉林、内蒙古等水资源严重匮乏的地区成为玉米、稻谷等主粮的主产区，其增产空间几近极限，增产可持续性存在高风险。实质上，粮食主产区空间格局的变化反映了我国东南沿海早期推行了一种以牺牲粮食生产为代价的现代化发展路径。随后，以土地“农转非”价格悬殊为特征，稀缺的土地资源在经济先发展的东南沿海和经济后发展的我国北部、西部各自利用方式的演变就具有了“充分地合理性”：东南沿海省份工厂轰鸣、城市比邻，耕地面积收缩，粮食外省调剂；而北方发展成为粮食主产核心区，获粮仓“美誉”，却多顶着财政穷省的帽子，大面积土地被耕种用途锁定，大量粮食在不能自主定价、地方政府粮食生产补贴资金不足、承担大量仓储、损耗、利息等费用的条件下外调发达省份。

保障粮食安全具有经济正外部性，粮食主产区为实现粮食安全承担着巨大的社会责任和成本支出的同时，却不得不面临越生产越贫穷的现实。长期以来，农户、农村集体组织、地方政府均在这一过程中受损，深陷其中无法自拔，并形成恶性循环。“中国小康建设研究会的一份调研报告称占全国粮食总产量近四分之三的我国800个产粮大县中，国家级贫困县超过百个，贫困人口达3 600万。粮食产量与县级财力‘粮财倒挂’现象十分明显”[2]。归根结底，基于保障国家粮食安全视角，无论是弱势的粮农还是弱势的粮食主产区，无论是微观粮食品种结构失衡还是宏观粮食生产空间结构失衡，都只是粮食生产供给侧结构性失衡问题的表征，粮食“利益结构失衡”才是我国粮食生产供给侧结构失衡问题的核心本质。

二、粮食利益结构失衡突出体现为土地利益分配不合理

基于对粮食基础性准公共产品及生产具有正外部性的认识，本文所指粮食利益结构是指在一国以实现粮食安全目标为前提的条件下，在粮食生产及销售过程中各层次相关利益主体之间利益关系的模式。这一模式的性质取决于在各层次主体相互作用过程中，哪类主体掌握或实际支配了因粮食生产和粮食安全实现而得到的利益资源。掌握和支配了粮食生产收益及粮食安全实现的利益资源的主体在这种相互作用中占有主动的和优势的地位，相反，相关利益处于被挤占或剥夺地位的主体则只能处于被动的和劣势的地位。

从不同层面来看，粮食利益主体包括广泛而复杂的内容。微观层面包括粮食生产者、粮食消费者、管理者等；中观层面包括粮食主产区、粮食主销区、粮食产销平衡区、粮食生产产业、粮食下游加工业等；宏观层面包括国家、中央政府、地方政府、粮农及社会公众等。如前文所述，我国粮食利益结构在微观、中观、宏观各层次均体现失衡状态，而各层面的利益失衡都聚集在土地利益的分配失衡上。

土地是农民粮食生产的基本生产资料，其价值及潜在价值是农民生存和发展的经济载体,土地权益是农民最重要的权益体现。但我国农民在土地权益分配中相对于地方政府及非农土地利用方式者始终处于弱势地位，农民并未在快速城市化中发生的大量征地中得到合理的土地增值收益。粮食主产区尤其是经济落后地区不仅不能像早期东南沿海地区一样以牺牲粮食生产为代价实现城市化和工业化，而且还要为财政贡献率极低的第一产业提供大量的财政配套资金，粮食主产区地方政府在土地增值收益中的获益与发达省份和地区相差也十分悬殊。据财政部统计数据，2013年我国地方政府土地出让金占地方财政收入的比重全国平均值为59.8%，部分发达省份、地区高达80%。在以投资拉动经济增长的发展模式下，多数粮食主产区并不具备诸如东南沿海地区那种“以大量征地收入带来的”预算外财政支撑，其经济发展速度很难快速提升。

我国《土地管理法》规定了基本农田保护制度，同时对耕地用途的转化以及耕地占用的补偿都进行了严格的限制和规范，这对减缓耕地数量快速减少趋势、推动土地开发复垦发挥了突出的作用，但伴随而生的是经济发达地区非农建设用地指标稀缺、全国耕地平均质量快速滑落、后备耕地资源日益捉襟见肘、生态环境遭到破坏等严重问题。目前，我国依赖严格的土地用途管制、划定永久基本农田、农地转用审批等刚性行政约束机制实施耕地保护的弊端已充分显现，缺乏经济激励的土地利用管理政策运行的效果远没达到政策设计的预期目标。“第二轮土地利用总体规划规定：由中央确定耕地保有量、基本农田保护率、建设占用耕地量、开发整理补充耕地量等指令性控制指标，层层分解下达到乡镇，各级政府都按指标制定规划，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施”[3]。 但是实际上，由于地方政府的利益诱导加上规划的法治基础薄弱，突破规划的情况非常普遍，“农地转用的计划管理和分级审批制度并未真正达到控制建设占用耕地的预期目标”[4]141。何况，还有其他的变通方法规避违反政策的风险。部分经济发达地区为满足耕地占补平衡这一形式上的要求，在实践中屡屡“占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地”，做“造地-抛荒”的无用功，开发生态脆弱土地的事例举不胜举，在实质上导致了优质耕地的减少及耕地质量的下降。我国土地整治规划显示，十二五期间我国后备耕地资源为4 050万亩，主要分布在干旱和半干旱的西北生态相对脆弱地区，多数属于山坡、沙地边缘，开发利用前景堪忧。另外，对相当一部分农区来说，其担负的保障粮食安全的责任往往意味着地区经济利益的牺牲，无法获得土地财政收入成为了相当一部分地区遵守农地保护制度的附加成本，事实上这是该地区经济落后的重要原因。经济补偿机制的缺失成为了权利与义务不对等的根源。这大大打击了部分粮食主产区进行粮食生产与耕地保护的积极性。“经济发达地区大量合法和非法的占用耕地迫使中央政府给北方核心粮食主产区更大的保护耕地压力，引发区域间的耕地保护利益结构的公平性问题”[5],仅靠刚性行政约束既没有约束住经济发达地区，未来似也难以激励经济落后地区“中规中矩”。

综上所述，通过对土地收益分配结构失衡对农民收入及权益、粮食生产及耕地保护、主产区与主销区利益矛盾、地区经济发展不公平性等问题的影响分析，不难发现，通过调整土地收益分配格局可以很大程度上扭转粮食主体利益结构失衡和扭曲，这非常有利于形成更有效率和更公平的粮食生产利益补偿长效机制。而在土地收益分配问题上，如何将耕地保护和粮食安全保障正外部效应显性化、内部化，是需要突破的主要问题。遏制粮食生产供给侧结构失衡可以考虑构建我国的土地发展权交易体系，以解决由耕地发展权土地增值收益被忽视或分配不当所致的粮农、粮食核心主产区利益受损，耕地保护补偿不充分问题。

三、基于耕地发展权理论分析框架对土地收益分配格局的调整

土地发展权是指在法律许可范围内，权利人在其所有土地上建筑或开发的权利。土地发展权来源于土地所有权，并可与之相分离，具有动态、无边界的特点。这意味着，土地发展权是一项可以独立进行交易的权利。随着人类认识世界和改造世界的程度不断深化，其内容也可不断深化和扩展。土地所有权与发展权的分离既保证了所有权人的财产权利，又不给其不劳而获的特权，为社会发展带来进步的动力。权利人既可以出售土地保留发展权或保留土地出售发展权，也可以同时出售土地和发展权，基于这样的概念产生了土地发展权的转让交易。当土地所有者出售土地财产权时,一般情况是土地的所有权被转让给买主，而土地发展权的转让则是确保土地所有者将发展权从土地所有者财产权中分离出来并加以出售或转让的制度安排。

“我国的土地所有权分为国家所有和集体所有两种形式”[6]，两种所有权的法律地位是平等的。我国农村集体经济组织是农地的法定所有人，农村耕地发展权是农村集体经济组织耕地产权束中的一束，因此农村集体经济组织应拥有农村集体性质耕地的发展权。在解决农民权利贫困化问题的过程中，伴随家庭联产承包责任制“保护和扩展”农民个体权利倾向，我国在事实上已经将许多属于农村集体经济组织的权益直接配置给农民个体。土地承包经营权作为用益物权性质的财产权，其权能不应超越土地所有权。近年来，农村集体经济组织瘫痪是普遍存在的农民个体维权不利及农村公共产品供给严重短缺情况形成的重要原因之一。农村集体经济组织既可以通过将土地发展权转让给土地使用权人的方式，使土地承包经营权人直接享有土地发展权交易所带来的财产权收益，也可以通过集体土地发展权收益由集体组织成员分享的方式实现农民权利的保障。

国家出于公共利益目的(如耕地保护、自然环境保护等)进行的法律管制或土地利用方式规划管制对土地发展权是可以进行限制，但这些限制仅是出于公共利益目地的禁止性要求，不是作为权利人的自由意志和选择，二者的性质和范围决不可混淆。我国通过立法形式规定农村集体经济组织所有的土地禁止用于非农建设，可以理解为出于保障粮食安全的公共利益对土地利用方式的管制，应给予农村集体经济组织土地发展权受限的经济补偿。农村集体土地本应为国家公共利益而征，然而许多非公共利益用地也被纳入征地范围。事实却是，农村集体经济组织未被国家征用的土地没有得到土地发展受限于农业用途的经济补偿，被征用的土地也无法得到“农转非”的巨大土地增值收益的应得对价。因此，我国现行土地管理法律在扩大征地范围的同时，侵占并剥夺了农民集体处置其土地发展权的权利。

厘清耕地保护的性质，才能够明确耕地保护利益补偿的主客体的关系及应补偿价值。我国现行耕地保护制度建立于土地所有权与发展权分离基础之上，国家在事实上已经将农地发展权无偿国有化了。土地产权体系中耕地发展权产权主体界定错位，导致农村集体经济组织和农民承担了保护耕地的义务却没有获得利益受损而应得的经济补偿[6]，致使耕地保护主体权益受到侵害。农村集体经济组织作为土地权利人没有获得土地农用规制的征地补偿，从财产权角度来看，其应得的土地增值收益大部分又被侵占，农民作为土地承包人连带的应得土地资源利益受损，种粮综合收益低下。粮食主产区地方政府虽然因土地非公共利益的大量“征用”也获得大量不当收入，但在全国“一盘棋”理念下，其在粮食利益结构中也属弱势主体。发达省份以放弃粮食安全义务的方式，早已在土地利用方式管制制度与法律建立和完善的过程中，获取了基于对粮食主产区土地建设利用发展权无偿掠夺和侵占的果实。市场机制在耕地资源利用和保护上失灵，引致了耕地向非农用途的无序转变，城市“摊大饼”式发展以及由此产生的“鬼城”林立等“怪象”，严重威胁国家粮食安全。

近年来，我国大量学者提出农地流转“非粮化”问题[7-13]，指出这一农地利用变化趋势在河北、山东、河南、安徽、江苏、湖南、浙江、甘肃、陕西、新疆等众多省份均已出现。实际上，农地流转过程中的“非粮化”趋势是部分粮食主产区效法早期东南沿海的发达地区因土地规划和管制法律制度缺失而从农地“非农化”发展增值获取暴利的做法。以土地发展权视角来看，“非粮化”的实质是土地流转的转入方在寻求土地承包经营权转移带来的“农地内部发展权”[14]引致的土地增值收益——即粮食种植与经济作物等非粮食生产农业行为的比较收益差。因此，只要种粮的比较收益低下，即使是在农业部门内部，农地发展权因“不种粮”与“种粮”而形成的土地增值收益差异也会带来显著的经济改善。

四、构建土地发展权交易与税收补贴结合的综合粮食生产利益补偿机制

产权理论为土地发展权交易的设计和实施提供了理论基础。按照科斯定理，使得产权获得最有价值的利用效益的途径是其能够流动且通过市场交易来实现其流动过程。在产权通过市场交易的过程中，产权结构对主体间利益分配的公平性及资源配置效率的高低都具有决定性影响。在国外，科斯的这一理论已普遍应用于排污权交易、碳排放贸易等方面。在美国成功实行的土地发展权交易(TDR)则是在“科斯定律”应用于土地用途管制、农地保护方面的一个例证。我国国内不少地区，如浙江、河南、重庆等也一直在探索在地市内、省内不同地方政府间进行耕地异地补充，这些制度创新对解决耕地保护与用地需求间的尖锐矛盾进行了有益的探索。

“在21世纪初期,上海和新疆，浙江和黑龙江曾尝试跨省补充耕地，由于各种原因最终被国土资源部叫停”[4]150。粮食主产区与主销区之间进行耕地发展权交易的冲动强烈。突破“异地指标调剂”省域限制、发挥各地区比较优势，根据不同区域的耕地保护机会成本和资源禀赋区域差异，实行区际发展权交易，建立耕地异地代补有偿机制解决耕地保护数量和质量的区域差异，不仅有利于区域间利益的平衡、形成合理的地域分工协作，同时有利于遏制无法完成耕地占补平衡任务地区无限占用代补地区耕地的现象。我国应遵循宪法“保护公民财产权”之规定，使我国耕地发展权归属于农村集体经济组织，并允许其在市场上交易,政府可通过在市场上直接买入土地永久的耕种权的方式直接给予农村经济组织补偿，以有偿方式完成基本农田保护区规划初始设置。基本农田保护区耕地发展权购买的资金来自于国家财政，但国家财政可在耕地转化为非粮用地的所有土地发展权转移交易过程中通过征收土地增值税获取收入。对完成不了基本农田保护区规划设置的地区与耕地盈余地区，允许其基于现有粮食产销关系进行一对一或一对多的配对式土地发展权区际间转移。因土地发展权买方不仅买入耕地盈余地区的土地耕种权还买入本地区土地非粮用途的建设发展权，所以需要向卖方支付全部发展权价值，在此过程中，国家对后一部分土地增值收益征税，并可作为粮食生产利益补偿的财政补贴来源。

基于土地非粮生产的利用方式带来增值的本质均为社会发展，即社会公众的共同努力而非权利主体自身奋斗，国家完全有理由对土地增值行为进行征税。通过国家税收的二次分配调节可以实现土地发展权收益在保留耕地用途的情况下归属于土地权利人，在改变耕地用途的情况下土地增值收益归属于国家，并通过国家补贴方式部分补偿于粮食生产供给侧各层级主体——农村集体经济组织、粮农及地方政府等。国家税收调节的二次分配方式可以实现“涨价归公”的效果，并使国家对土地发展权交易及粮食生产空间布局的调整节奏有足够的控制力和影响力，这既合法理又合情理。通过发展土地发展权交易结合国家税收的二次收入分配调节，可以大大提升粮食生产利益补偿的可行性、经济性和社会性，实现社会福利帕累托改进，达到增加社会整体福利的效果。

土地发展权区际间交易体系的具体构建思路是：首先，在明确满足基本农田保有量、商品粮供需关系、城乡建设用地供需情况的前提下，对粮食核心生产区和粮食重要主销区进行配对，可先尝试一地对一地，取得经验后再尝试一地对多地。按照各区域的环境资源、土地等级、粮食需求数量等因素划定耕地发展权的初始设置；其次，各地核算本地耕地对照发展权规划的盈亏量，根据耕地面积盈亏量计算本区域内耕地发展权总价值及其需要支付或应得补偿金额的价值；最后，各地区耕地发展权储备中心收集主产区和主销区耕地发展权供求信息，通过区际土地发展权交易平台进行跨区际土地发展权交易。在这一交易体系下，各类耕地所有权人均会得到市场化补偿。

使耕地发展权在耕地盈余但经济发展落后的地区和耕地不足但经济发展先进地区之间进行区际交易，可以有效地提升土地利用效率，缩减不当的地区财力差异，有利于粮食生产供给侧结构失衡问题的解决。从粮食主产区角度来看，粮食种植成本(含仓储、调运等在内的成本)可依托耕地发展权交易显性化、外在化，通过经济补偿实现其市场化公平；可以有效避免地方政府基于非公共利益目的盲目“征地”却大量闲置土地的浪费现象；可以解决建设占用耕地指标闲置，耕地利用效率不高的问题；可以增加政府税收用以提高粮食生产补贴；可以解决丰富的后备土地资源因无钱而难以开发进行种植的问题。对于粮食主销区来说，地区基本农田保有量、商品粮输入量、占补平衡质量等指标成为暴露于市场中的与其他主体(如商品粮供给省份和地区、税收主管部门等)利益攸关的重要交易数据，而不是“内部”问题，投机取巧的难度和风险加大；可以增加地方政府土地“非农化”的成本，抑制其农地占用冲动；在建设占用耕地指标极度稀缺的情况下，可获得经济发展所必须的土地供给“弹性”等。通过耕地发展权交易，以市场结合财政方式解决粮食生产利益补偿机制问题是进行有效耕地保护、解决粮食利益主体失衡、实现粮食安全的必由之路。

五、结论

我国土地收益结构性失衡源于我国现行土地法律制度框架和土地管理制度的缺陷，粮食生产供给侧结构失衡是土地收益结构失衡的结果，引入土地发展权体系是解决土地收益失衡的选择。土地发展权交易为市场机制与财政补贴相结合的新型粮食生产利益补偿制度的设计提供了新思路，它是对传统价格保护和政府税收补贴方式为主体的粮食生产利益补偿机制的延续和深化。

通过土地发展权框架梳理粮食主产区与主销区以及农村集体经济组织与政府、农民之间的利益关系，基于法理基础为政策制定提供依据，可以有效解决粮食生产财政补贴名义虚高而实际不足，利益补偿主体推卸补偿义务，利益补偿金额难以量化，政府粮食生产补贴资金不足等问题；对于粮食生产受偿主体来说，土地发展权交易与税收补贴结合的综合粮食生产利益补偿机制实现了法理、政策与经济现实的统一，粮食生产的经济利益补偿的可行性、经济性和社会性提高，可以极大地提高其粮食生产积极性，有效保障粮食安全。

值得注意的是，近年来关于我国粮食生产补贴是充分还是不足存在广泛分歧。笔者认为，衡量粮食生产补贴充分还是不足的首要前提是将土地发展权考虑在内。在土地发展权异地交易中，土地发展权买方不仅买入耕地盈余地区的土地耕种权还买入本地区土地非粮用途的建设发展权。如果卖方得到两个部分的土地发展权对价，那么，第一部分归属权利人，第二部分已经按比例以土地增值税的方式上缴政府(上缴比例取决于政府、集体经济组织、农民的利益分配格局设定)。因此，土地发展权交易必须辅助政府对粮食生产主体的进一步财政补贴，才能充分给予粮食生产公平的利益补偿。按照这一思路，我国当前的粮食生产补贴水平已经充分的观点很难成立。

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〔责任编辑：巨慧慧〕

[收稿日期]2016-04-25

[基金项目]2014年国家社科基金一般项目“粮食主产区农地流转非粮化问题及对策研究”(14BJY108)；2013年国家软科学研究计划重大合作项目“新时期东北地区‘富民强边’战略研究”(2013GXS2D020)；2012年国家社科基金青年项目“粮食主产区耕地资源可持续利用的财政补偿机制研究”(12CJY101)

[作者简介]祝洪章(1976-)，女，黑龙江哈尔滨人，副教授，博士研究生，从事农业经济研究。

[中图分类号]F321.1；F326.11

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)06-0167-06