公安队伍正规化建设的逻辑演进与发展路径

娜日斯

公安队伍正规化建设的逻辑演进与发展路径

娜日斯

全面深化公安队伍正规化建设是我国当前公安改革工作的重点之一。在当前社会治安形势复杂和社会矛盾凸显的大环境下，人民群众迫切需要更强的安全感、满意度，因此弄清楚公安队伍正规化的演进过程并总结其规律将成为推动公安队伍正规化建设的基础。对此，文章提出将正规化建设放在制度的“笼子”里、运用科学的管理理论和方法实现正规化建设等方面推动公安队伍正规化建设。

公安改革；公安队伍；正规化；逻辑演进

党的十八大以后，我国进入了全面体制改革阶段，改革的力度加大。而公安机关作为国家机关的重要组成部分，不仅是这场改革的参与者，更是为改革提供良好社会环境的守卫者。在全面深化改革的大背景下，公安机关也对自身的发展做了长期的规划，可以说公安机关在这次改革中任重而道远。一方面，国家改革势必会打破一些传统的观念，给社会治安带来一定影响，而公安机关为了确保改革顺利进行，必然要加大力度保护公共秩序的安全。另一方面，为了顺应时代的要求，公安机关自身也在承受着自身改革的压力，所以说，在这场改革中公安机关扮演着重要的角色。在当前全面深化公安改革的新形势下，公安队伍正规化作为公安队伍建设的主线被放在了公安工作的突出位置。经过30多年的建设，“正规化”已经不是一个陌生的概念，然而公安改革又着重强调把它作为公安工作的重心来建设，说明“正规化”建设还有相当大的空间可以提升，也是当前乃至今后一段时期进一步推进提升人民群众的安全感、满意度和公安机关执法公信力的重要途径。因此，本文力图总结梳理我国公安队伍正规化建设的历史演进过程，找寻出其中的发展规律和推进特点，在总结经验的基础上为现阶段的正规化建设提供历史依据。

一、公安队伍正规化建设的内涵界定

从1983年首次明确提出公安队伍正规化建设的目标开始，时至今日已经有30多年，正规化建设并不是一个短期的任务，不可能像临时政策那样，达标即可，从此不再涉及[1]。如今作为“四项建设”（基础信息化建设、警务实战化建设、执法规范化建设、队伍正规化建设）之一的正规化建设是其他三项建设的基础和基石，由此可以看出正规化建设的重要性、复杂性和长期性。

（一）正规、正规化、正规化建设

在《现代汉语词典》中，“正规”的解释是“符合正式规定的或一般公认的标准的。”“正规化”是指符合正式规范与特定标准的模式或状态，也可指为了达到规定标准、实现正规目的而采取一定的措施，进行相关的活动。从管理学的角度，正规化建设可以把组织中正规化作为目标管理中的目标，因此把为了实现这个目标的所有活动和实践的总和称为正规化建设。

（二）公安队伍正规化建设

随着时间的推移，不同的历史条件和社会背景下，对公安机关和公安队伍的要求和标准是不同的。从公安机关建立至今，国际环境和国内环境无时无刻都在发生着变化，对公安机关和队伍建设都产生了潜移默化的影响。随着专业化分工越来越细致，各行各业都对自己的职业化和专业化程度有了新的标准和定位[2]，而公安机关作为维护公共安全的治安行政力量和刑事司法力量，关系着百姓的安居乐业，党和国家及人民群众也不断地对其提出新的越来越高的要求和标准，国家及公安部不同时期对公安机关下发的政令数量之多、内容之广，就足以说明公安工作和队伍建设的重要地位。

因此，笔者认为，公安队伍正规化建设的定义应该具备如下特征：首先，应该有时代的特点，在定义的过程中表现出各个时期不同的指导思想，充分体现出与时俱进的先进性；其次，要结合公安工作自身的特色、性质和任务特点，展现出公安工作不同于其他行业的特殊性；最后，就是要明确提出公安队伍建设的目标，有其一目了然的明确性。公安队伍正规化建设的含义是：为适应当前全面建成小康社会和全面深化改革的要求，根据公安机关自身特点，在完善的法律、法规的规范下，运用先进的科学理论和实践方法来建设公安队伍，使其全警及公安工作规范化、统一化、法制化、科学化的管理过程。

（三）公安队伍正规化建设的特点

公安队伍正规化建设具有以下特点：

第一，具有长期性。可以说从公安机关组建之后，就涉及队伍建设问题，而且这项工作从来没有中断过，始终贯穿着公安工作，是公安工作永不停歇的任务。正规化是科学化的过程，不是一蹴而就的，在不同的时期对其有不同的要求，必须树立长期作战的战略思想。

第二，具有全面性。一些人认为正规化建设就是警察着装一致、配备有统一的标识等表面的能看得见的，然而正规化有其更宽更广的外延。首先，正规化建设涉及每一名民警，民警作为队伍正规化的一个点，通过点的正规化来带动面的正规化建设，所以每个民警都要参与其中。其次，正规化建设涉及公安建设的各方面内容，从决策规范化到程序规范化、从执法规范化到形象正规化，因此在公安工作中但凡与提高队伍建设有关的都应该归纳到正规化建设上来，从而实现队伍建设和公安业务统一结合，最后达到提高公安工作整体效能的目的。

第三，以科学化管理为实现手段。公安队伍正规化建设的实质就是不断走向科学化的过程，科学化强调在总结事物的客观规律、认清事物的发展趋势的基础上，逐步完善事物的机构和功能，而正规化建设也是一个逐渐调试的过程，而如何调试、怎样调试都需要用科学的管理手段和方法为指导，确保正规化良性运转[3]（P87）。

第四，具有时代特点。也就是说正规化建设有与时俱进的特性，在不同的历史时期会有不同的指导思想、不同的基本目标以及不同的建设内容，这也正契合了长期性的特质，尽管在各个时期侧重点有所不同，但本质含义是一致的。

二、公安队伍正规化建设的历史演进

我国公安队伍正规化建设经历了探索准备阶段、初步创建阶段、稳定发展阶段、全面推进阶段和深化推进阶段。

（一）探索准备阶段（1949-1982年）

新中国成立之初，我国刚刚从半殖民地半封建摆脱出来，政治、经济和文化都十分落后，百废待兴，再加上国内外的形势瞬息万变，社会秩序紊乱，严重影响着人民安居乐业，因此，公安机关组建工作提上了议事日程。

新中国成立后召开的第一次全国公安会议，就怎样组建公安机构的问题进行了讨论和协商，会议提出，要在全国范围内建立统一的公安机关，尽快扭转当时社会秩序混乱的局面。由于问题的严重性，全国各地都加大组建力度，加快组建进程，仅仅用了一年的时间就在全国范围内建立了相对统一的人民公安体制。

公安机关脱胎于军队，因此，在新中国成立后，公安队伍建设也沿用借鉴军队的做法，虽然在这个阶段没有明确提出“正规化”建设，但是在很长时间内公安机关和队伍建设都在为“正规化”准备着或者说做着“准正规化”的工作。如，1950年由中央人民政府财政部和公安部联合发布关于《人民警察的等级划分、服装、领章、帽徽及其供给待遇标准》的命令，命令提出：人民警察需统一着装并佩戴领章和帽徽，在公安机关内部实行等级划分制度。但是等级划分并没有和福利待遇等挂钩，因此也并非现在意义上的警衔制度。随后1954年审议通过了《公安派出所组织条例》，该条例分为七条，虽然内容言简意赅，却包括了建立公安派出所的工作目的、派出所的职权范围、派出所的组织机构及相关工作纪律等，虽然在2009年该条例废止，但是在当时这是第一部关于公安队伍建设的成文法律条例，具有重要意义。1957年，《人民警察条例》出台，该条例从人民警察的领导归属、职权划分、纪律作风及抚恤优待等方面作了系统的概述，可以说该条例具有纲领性的地位，是人民警察开展工作的依据。1962年召开的第十二次全国公安会议，审议通过了部分警种工作条例和细则，使公安工作进一步规范化、专业化。

当然，这个阶段的公安建设并不是一帆风顺的，“文革”时期公安工作和队伍建设没有进步反而出现了停滞甚至是倒退，取得的阶段性成果也遭到了严重破坏，在反革命集团的操纵下，公安机关基本处于瘫痪或半瘫痪的状态，很多公安战线上的干警受到了严重的打击。直到党的十一届三中全会的召开，公安机关才开始步入发展和建设的轨道，此后全国人大相继制定和颁布了一系列的法律，依法办事将是公安机关的准则。可以看出，虽然经历了十年的停滞时期，但是在这个阶段，公安建设在制度化和规范化方面做了大量的工作，为“正规化”的提出和发展打下了良好的基础。

（二）初步创建阶段（1983-1990年）

在这个阶段，我国召开了党的十二大和党的十三大，使国家建设进入了新的历史起点，一方面拨乱反正获得了胜利；另一方面我国全面改革正式展开。在思想上冲破了教条主义和个人崇拜思想，重新确立了马克思主义路线，实现了党和国家工作重点的转移，妥善地处理了历史上遗留下来的许多重大问题，系统地总结了建国以来的历史经验和教训。政治上，结束了长期的社会动乱，逐步实现了安定团结的局面，社会主义民主和法制也逐步健全，爱国战线有了进一步的扩大；经济上，党和国家把经济建设作为工作的重心，对外加强实行改革开放的方针，在国内加快改革步伐，努力发展经济。因此，为适应当时的发展要求，更好地配合国家政治经济上的改革，公安机关在打击严重刑事犯罪活动的同时，着力加强公安工作以及规范公安队伍建设。

这一时期，以1983年的《中共中央关于加强和改革公安工作的若干问题的决定》（以下简称《决定》）为标志，《决定》首次明确提出了“使公安机关的建设逐步正规化”的目标、原则，从此，“正规化”不仅仅只是一个名词，它已经代表着党的意志在队伍建设中发挥着指南作用。《决定》提出：要使公安机关逐渐地正规化需要在公安系统有计划、有步骤地逐渐实行统一体制。一年后，公安部接到指示，要学习人民军队的模式，对公安队伍进行军队模式的管理，第一次提出了“从严治警”的方针，从而加速推进警察队伍正规化建设。与此同时制定了《人民警察内务条令》等规章，围绕提高队伍思想建设，严格组织建设和纪律作风建设，着重完善警察制度、规章，以权威的政令对公安队伍形成强大的约束力，使正规化建设的推进有制度可依、有规章可循。

正规化建设在初步创建阶段首次明确提出并且上升到党的意志，以党的十二大和十三大公报指示精神为指导思想，大力加强正规化建设为目标任务，逐步从制度、规章上规范公安机关及公安队伍管理，在保证社会安定的前提下把工作重心放在如何为经济建设和改革开放服务上，但是在此阶段由于历史局限性及基础建设底子薄，无论是在理论上还是在实践上并没有取得突飞猛进的进展。

（三）稳定发展阶段（1991-2002年）

在公安队伍正规化稳定发展阶段，虽然我国仍处于社会主义初级阶段，但是已经逐步建设成为了社会主义现代化国家。该阶段的重点是转到如何搞活、如何发展经济上来，努力建设小康社会使百姓生活水平提高，加速社会主义现代化进程，加速生产力的发展。与此同时，国内法治观念的提升促使公安工作和公安队伍建设也必须随着国内外形势的变化而发展和改革。

这一时期，以1991年审议通过的《中共中央关于加强公安工作的决定》（以下简称《决定》）为标志，该《决定》对指导公安工作和规划公安队伍正规化如何建设有着重要的作用。《决定》指出，公安机关性质的特殊性、部分工作的秘密性等说明其并不等同于其他一般的行政部门，对公安机关制定的制度、政策都需要根据公安机关的特点和任务制定，对公安队伍的建设规划和推进也必然区别于其他一般的行政机关，这样有针对性、特定性的认知和管理对有效地推动正规化建设起到了积极的作用。同年第十八次全国公安会议提出：公安队伍建设是一个以长期建设为目的的工程，但是并不能因为其长期性就缓慢推进，而是在现阶段就该有紧迫感，长期规划的同时，短期目标也要按时完成，努力建设“四化”即革命化、现代化、正规化、军事化的公安队伍[4]。会议还提出要保障改革开放的顺利进行，维护好经济建设的社会环境，维护社会的安定团结，通过综合治理来维护社会治安，有效打击犯罪维护社会稳定是当时公安工作的重点。《中华人民共和国人民警察警衔条例》于1992年七届人大常委会第26次会议通过，该条例对警衔的划分和职能对应做了详细的解读，从此警察警衔制开始走向正规化。继1957年《中华人民共和国人民警察条例》之后，1995年通过的 《中华人民共和国人民警察法》，以法律权威的形式成为人民警察必须遵守的警察基本法，更是后续出台关于警察法参考的基础，也实现了人民警察法制建设史上质的飞跃。1996年制定的《“九五”公安工作纲要》，是公安部对公安工作下发的具有阶段性指导意义的重要文献，全篇纲要8节38条，公安队伍建设作为独立的一节展开部署足以彰显出公安队伍建设在公安工作中的重要性。文中指出：为了尽快实现公安队伍建设的正规化，要对此配套制定、出台规范、引领、指导其建设的规章制度和法律法规，从而在制度上明确正规化的发展方向和构建框架。两年后，全国公安队伍正规化建设座谈会在大连召开，会上由正规化样板单位做经验总结，并在此基础上确立推进队伍正规化建设的任务和具体细则，可以说队伍正规化建设取得了阶段性的成果。到2000年，基本上建立和完善了与当时社会特点相适应的队伍管理法规和规章制度，不仅促进了队伍建设的良性运转也为队伍建设走向正规化奠定了基础。

该阶段队伍正规化建设的目标是努力保持平稳的社会治安秩序，降低刑事案件比例，提供一个良好的公共秩序，提高群众社会安全感。由于时间跨度大，在此阶段经历了三次党代会两次全国公安会议，因此无论是在党的意志高度上、公安工作特点上、公安队伍正规化建设实践上包括理论上都上升了一定的高度，并对公安队伍正规化建设有了新的认识和新的要求，有了更加系统的建设蓝图并为其奠定了良好的法制基础，为下一个阶段工作的全面推进作了全方位的准备。

（四）全面推进阶段(2003-2011年)

在这个阶段，和平、发展、合作是各个国家共同的努力和维护的时代潮流，尽管如此，国际环境越来越复杂且瞬息万变，综合国力竞争日趋加深，导致影响国际安全的不确定因素越来越多。随着科技的发展，国内新型犯罪问题也日趋严重。因此，为适应国内外治安形势的变化，公安工作的侧重点也转为如何维护重要战略机遇期社会稳定的问题，维稳成为了时代的主题。

全面推进的新阶段以2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（以下简称《决定》为标志。《决定》中确立了该阶段加强和改进队伍正规化建设的基本框架，就正规化如何建设作了详尽的论述，确立了该阶段的队伍正规化建设的基本框架，其中对思想政治建设、领导班子建设、制度建设、教育训练工作、加强教育养成作了重点说明，从而确定了队伍正规化建设是公安全局建设的基础和关键。随后第二十次全国公安会议召开，会议对随后五年的公安工作进行规划，队伍正规化也位列其中，对队伍管理、纪律作风、警民关系及增强战斗力等方面提出了新的要求，以“四统一五规范”为基本建设内容。一年后公安部为了进一步细化第二十次公安会议对未来5年正规化建设的内容，下发了《2004—2008年全国公安队伍正规化建设纲要》，纲要共30条，对正规化建设的指导思想、基本目标、工作原则进行了逐条说明，如果说第二十次全国公安会议对正规化的规划是总纲的话，那么上述纲要就是具体的实施细则。目标确立之后，为了在5年内完成短期目标，公安部在全国范围内选定了5个重点指导单位和50个示范公安局，试图通过样板单位的实际成果来带动整个公安队伍正规化的全面推进。

在这个阶段，正规化作为公安队伍建设的“主线”强力推进，作为公安工作的重点来抓，因此无论是在理论上还是实践上都有了历史性的突破和长足的进步，为整体的公安建设起了积极的促进作用。

（五）深化推进阶段（2012至今）

2012年11月召开党的十八大，之后我国进入了新的时期。国家现阶段的目标任务都发生了变化，国际的发展速度和竞争程度都要求加快改革的步伐。作为国家改革的参与者公安机关也紧跟党中央的脚步，在全面深化公安改革的过程中积极践行，努力完成全面深化改革的任务[5]。

这个时期以十八大的召开为标志，依据《人民警察法》等法律规定逐步实现队伍从全方位多层次的职业化、规范化、科学化最终走向正规化为目标任务。党的十八大报告强调，要大力加强公安队伍正规化建设，真正使公安队伍成为维护公平正义之师、守护人民安宁之剑[6]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：要依法治国，对司法体制进行深化改革，从高效、权威、公正等几个方面着手，建立公平正义的社会主义司法体制，其目的是使百姓感受到司法系统，无论是审查案件还是窗口执法都公平正义、程序规范统一，而公安机关作为司法体制内的一员，有着执法权、也有窗口单位，可以说直接和百姓面对面的打交道，因此是司法改革的重要参与者[7]。2014年全国公安厅局长座谈会在杭州举行，会议指出：为了达到新时期新背景对公安机关提出的新要求，开创公安改革的新局面，要大力推进公安改革，正规化建设作为“四项建设”之一被提到改革的大格局中，说明正规化建设还是有“不正规”的内容存在，而且新时期正规化建设已经逐渐从外延式管理建设转变为内涵式素质建设的的发展方向上来[8]。随后《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，也明确了队伍正规化建设在此次改革中的重点地位。同年6月，全面深化改革领导小组第十一次（扩大）会议，对关于如何推进正规化建设给予了指导意见，明确了公安队伍正规化改革在公安改革中的重要位置，全面指明了现阶段的目标和内容以及未来发展的方向等。

三、公安队伍正规化建设的发展路径

前已述及，全面深化公安改革的任务势必是一项需要长期运行的工作，并且是现在和未来公安工作的重点，必须强化全局意识，对公安队伍正规化建设建立长效机制。当前，全面深化公安改革工作正在有效地推进，公安队伍正规化建设作为公安“四项建设”之一，是其他“三项建设”的基础和保障，关系着全局的部署和规划，因此公安队伍正规化如何建设是亟待解决的问题[9]。

（一）将正规化建设放在制度的“笼子”里

制度建设在公安队伍正规化建设与管理中占有举足轻重的地位。简单地说，公安队伍正规化建设就是通过科学、统一、规范的标准来管理和调整公安队伍的各个方面，从而根据公安工作的特点形成系统的组织模式、管理架构和运行机制，最终提高工作效能和人民的满意度。其中科学、统一、规范的标准就是要建立健全管理的各个方面的制度，使正规化的目标、原则、指导思想、内容都具体化，进而形成严密的制度体系，使公安工作的各项工作有制度可依，使民警的行为有制度可寻[10]。

（二）运用科学的管理理论和方法实现正规化建设

公安队伍正规化建设是一个不断走向科学的管理过程，在构建完善的制度体系之后，应运用科学的管理理念和管理方法将正规化建设有效推进[11]，我们既可以学习西方先进的管理理论，也可以借鉴我国相关行业的管理手段，在整合经典理论和联系实际的基础上总结出一套符合我国公安队伍正规化建设的理论体系和相对科学的管理方法。

四、结　语

公安机关自建设之初，就积极探索着公安队伍建设，虽然在初期建设中并没有明确提出“正规化”这个概念，但是无论是从衣着标识、工作流程还是从组织管理体系、职业保障等公安工作的方方面面都在朝着“正规化”的方向探索和推进。改革开放以来，中央及相关部门都对公安工作的发展建设给予了高度关注，并在政策上给予扶持，在不同的阶段下发了具有指导和规范作用的政策法规，使其在全警中顺利展开并全力推进。在全面深化公安改革的今天，队伍正规化建设作为“四项建设”之一被放在了公安改革的重点位置，势必会在接下来的改革中努力推进，因此全体公安民警必须在思想上、理论上、实践上给予足够的重视并积极地配合。尽管在现阶段，公安队伍正规化建设取得了长足的进步并取得了阶段性成果，但是它随着国际国内环境的变化，其指导思想、目标任务等都是不断变化的，在政策执行过程中还是存在着疏漏，仍有待改善，也就是说，改革和创新始终是推动正规化建设前行的不竭动力。

[1]郑晓东.公安队伍正规化建设的思考[J].法治与社会，2014，（5）.

[2]赵炜.新时期公安队伍建设基本问题研究[J].公安教育，2014，（11）.

[3]郭咸纲.西方管理思想史[M].北京：经济管理出版社，1999.

[4]朱旭东，于子建.新中国警察制度现代化进程述评[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2011，（4）.

[5]唐宁，肖寒.习近平治国理政系列重要讲话精神的思想渊源[J].学术论坛，2015，（5）.

[6]韩德明.警察职业化的理念要旨和制度历程[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2006，（1）.

[7]胡尔贵.关于当前警务法治化建设的几点认识[J].人民论坛，2013，（2）.

[8]赵海鸿.浅议公安队伍正规化建设之内涵式发展[J].法制与社会，2015，（1）.

[9]李恒.当前警务改革现实问题与改革路径探究[J].行政与法，2014，（12）.

[10]冯务中.制度有效性理论论纲[J].理论与改革，2005，（5）.

[11]钟云华，李恒.问题与主义:近十年公安警务改革理性反思[J].行政与法，2014，（8）.

[责任编辑：刘烜显]

娜日斯，中国人民公安大学管理学院博士研究生，北京100038

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1004-4434(2016)09-0039-05