农村回迁社区中的村委会角色转型*

吴　莹

农村回迁社区中的村委会角色转型*

吴莹

内容提要城市化带来的“撤村并居”使得农村回迁社区成为一类重要的城市社区单元。目前国家层面关于这类社区中村委会的职能、居委会的承继问题等并没有指导性原则安排，各地的回迁社区在治理实践中因地制宜地发展出多种型态。本文通过比较个案研究，分析了回迁社区中村委会的角色期待，及其在实践中发挥的实际作用，提出经营者、管理者和服务者是村委会在回迁社区基层治理中的典型角色。从其职能履行的特点可以看出，村委会具有居委会所不可替代的独特资源和优势。因此当前回迁社区治理的重点不是后者对前者的简单替代，而是如何引导两套基层治理体系的优势互补和有效合作。

关键词回迁社区村委会基层治理角色转型

引言

近三十年来，我国的城市化水平快速提高。按照常住人口计算，我国城市化率已经由1980年的19.4%上升到2014年的54.8%。除了由产业结构升级拉动的自发性人口聚集外，积极的城市化政策也是推进城市扩张的重要动力。在“土地财政”的刺激下，20世纪90年代以来各地政府通过规划城市新区、高新技术开发区、新产业园区、城市副中心、新城市组团等方式，将城市的版图不断向外延伸。城市建设用地不断扩张加大了土地需求，为了实现严守“十八亿亩耕地”红线的目标，“增减挂钩”、“地票”制度、土地整理和集中居住等土地开发模式被不断提出。虽然这些政策的目标和具体操作办法有所差异，但一个共同的直接后果是导致大量村庄“撤村并居”，农民回迁上楼居住。

从性质上说，农村回迁社区(有的地方又称为“村改居”社区、还建社区)可以大致分为两种：一类是以解决村庄“空心化”、居住分散为主要目的，将农村宅基地拆除但耕地保留，农民的身份属性不变，村建制保留，只是村民由散居的村落搬入政府统一建设的新社区集中居住。在此种建设方式下，村庄基层组织结构保持不变，村委会的角色和功能也没有发生太大转变。而本研究集中关注的是另一类回迁社区，即农村整体被纳入了城市规划范围，宅基地和耕地被全部或部分征用，村民进入由政府统一建设的新社区集中居住。关于农民是保留农业户口还是转为非农业户口，村建制予以保留或撤销，是否建立居委会、引入物业管理公司等新组织则根据具体情况有所不同。在此种模式下，虽然村庄被纳入城市，村民的户籍也可能发生转变，但出于维护回迁村庄顺利过渡、村集体资产有待处置等原因，绝大部分村委会仍然作为正式的基层自治组织予以保留。这就出现了回迁社区中村委会的角色转型和功能再定位的问题。

本文基于2012年7月至2014年1月对北京、山东、云南三地若干农村回迁社区的田野调研材料，通过比较个案分析，试图描述和分析在这类新型城市基层空间中村委会的新角色定位和功能转型。

村委会的角色转型问题

“撤村并居”、农民上楼使农村的传统生活方式发生了巨大改变，也使回迁进入社区的村庄的组织和管理方式发生重大变化。对于这类社区，已有研究承认其治理过程和模式与传统的农村和城市社区相比均有明显差异，但大多数研究者认为这种社区只是一类“过渡型”的社区(杨贵华，2014)，基层组织改革的最终方向是彻底城市化，因此将关注的重点放在组织关系的理顺和功能的过渡上。

譬如，通过比较村委会和居委会的差异提出，由村委会改造成的居委会在实际运作中遇到诸多难题的原因是定位不清、管理方式不明确(王碧红、苏保忠，2007)。由于村委会仍然遵循过去村庄的管理理念，导致了回迁社区中公共服务供给不足、角色不清等问题。其解决的办法是在新型城乡关系下进行社区管理创新，突破原有村落界限，随着居民生产生活方式的转变，积极开展各种社区服务(林聚任、鄢浩洁，2011)。由于村庄管理和社区管理两套制度并行，难免存在部门之间相互扯皮、推诿、争利的现象(陈晓莉、白晨，2012)，村民自治与居民自治制度的不衔接，还会严重制约社区居民参与管理和监督的积极性。针对回迁社区面临的集体经济发展瓶颈、组织关系不顺、社区自治能力不强、公共服务落后等问题，应当从集体经济改制、理顺组织架构、培育社区社会资本、优化公共服务等方面来开展社区治理转型(顾永红等，2014)。面对街道办事处、社区党组织、社区自治组织、社区经济组织等多元治理主体之间不能自然形成良性的互动关系，回迁社区治理的重点应当在于如何依法协调多元治理主体间的职能关系，即重构城市化转制社区多元和谐共治的机制(王权典等，2011)。

这些研究预设的前提是，回迁社区中村委会的改革方向是向居委会过渡，按照社区组织的工作方法来改造村委会有助于上述治理难题的解决。但实际上，村委会作为一种基层自治组织，会在相当一段时间内继续存在于回迁社区中。其原因在于，首先从制度设计来看，根据《村民委员会组织法》，村委会的撤销需要由乡镇人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县人民政府批准，因此回迁社区中村委会未经村民同意是无法被轻易撤销的。其次，从角色承担来看，由于村委会负有发展村庄经济、管理集体资产的职能，而城市社区基层组织结构中并没有相应机构能够承担这一职能，因此在合理处置集体资产完成之前，村委会无法撤销。最后，从治理功能来看，由于村委会熟悉原村庄情况，在村民中也仍然享有权威和合法性认同，其继续存在有助于处理拆迁上楼的具体事宜，并协助回迁村民更好更快地适应和融入城市生活。因此，不少拆迁村庄回迁社区的村委会依然保留。譬如，1990年至2012年，北京市S区有66个村庄拆迁上楼，其中撤销建制的仅有8个，约九成的村都保留着村委会，甚至包括位于S区核心区、已拆迁上楼20多年的回迁村庄。如果在回迁社区中村委会并不会轻易撤销或自然转变为居委会，那么关于回迁社区中治理难题的解决就应当首先明确村委会在回迁上楼后的社区中究竟扮演什么角色，其传统职能发生了哪些转变，进而才能够理顺组织间关系、重构和谐共治机制。

(一)村委会的传统职能

村委会与村党支部一起构成了我国农村最基本的村级组织，其主要职能是，协助上级完成各项任务；组织村民达成集体行动；有效表达农民对公共品需求的偏好(贺雪峰，2010)。村委会从其建立的制度原因来看，一方面，是村庄中有许多超出个人和家庭的事务需要一个高于农户的组织来进行统一管理，例如闸会就是超越村民甚至自然村落的负责管理地方用水和控制水源的组织(杜赞奇，2004)。而村委会正是这样一个可以承担集体行动和公共产品供给的综合性组织载体。另一方面，自20世纪初开始的国家政权建设进程，也要求国家权力在乡村社会的扩张和渗透有一定的组织依托。人民公社和生产队体制解体后，乡村仍然需要类似城市中的“单位制”的块状社会结构来完成经济发展和政治动员(吴毅等，2002)，解决国家直接面对亿万分散经营的农民时的交易成本过高问题(温铁军，2000)，实现国家的基层治理。于是，当村民委员会于1980年末出现于广西省宜山县和罗城县，并在维护地方社会秩序、公共产品供给和村民纠纷调解等方面发挥有效作用时，立刻获得了国家的肯定，并于1982年12月被载入宪法而实现了制度化(高勇、吴莹，2014)。

因此，村委会传统的典型功能是，“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，主要负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”①

不过在村庄治理实践中，村委会作为村民自治的组织形式，将分散的农民组织成一个共同体，既要满足村民自发的自治需求，也要实现国家权力在新的政治框架下的合法性重建，就不免存在不同角色期待之间的张力。作为国家权力在乡村中的“代理人”和村民选举产生了自身利益的“当家人”(徐勇，2002)，村委会需要在贯彻国家意志和维护乡村利益之间进行角色的平衡。无论是“赢利型经纪”还是“保护型经纪”都属于理想类型的划分，村委会在实际运作中更倾向于作为村庄秩序的“守夜人”或是“撞钟者”(吴毅，2001；2007)。本着“不得罪”(王会，2011)、“不出事”原则(贺雪峰、刘岳，2010)，村委会不会有意怠慢上级政府布置的行政任务，但也不会全力以赴；在为村民办实事方面，也主要取决于客观的条件；当双方利益不一致时，还需同时代表相对的两方进行讨价还价(吴毅等，2002)。

(二)回迁村委会的双重角色

城市化推进导致的村庄拆迁上楼，需要回迁社区的村委会参与土地征用赔偿、住宅拆迁安置、劳动力转移安置、回迁村民社会保障衔接、回迁社区治理和公共服务供给等一系列事务。这既涉及服务村民、提供公共产品等为村民办事的一面，也涉及完成行政任务、实现国家基层动员的贯彻国家意志的一面。因此，对于回迁社区中的村委会而言，双重角色之间的张力依然存在。并且，由于行政任务的紧迫性和切身利益冲突的无法回避性，回迁社区中的村委会作为国家与乡村社会之间的“经纪人”的角色张力更加明显，想要保持“守夜人”的角色并非易事。

从国家代理人的角度来说，由于撤村并居、拆迁上楼的工程是在地方政府主导的城市建设规划下展开的，相关的责任主体自然被认为是政府。从全局性的征地规划和赔偿、村庄搬迁安置、劳动力再就业，到个人的超转人员安置、社会保障衔接、房屋质量，甚至是经济困难，都成为政府需要解决的问题。村委会作为国家在村庄的代理人，需要执行地方政府的相关政策，协助村民重建生产生活秩序，并将矛盾解决在基层，维护好秩序稳定。为此，村委会不得不承担更多的行政任务，例如设立专门的劳动保障就业办公室，承接相关职能部门下沉到回迁社区中的管理和服务。地方政府为了帮助回迁社区居民尽快适应新环境，建立良好的生活和生产秩序，在硬件设施建设和配套政策与服务上都投入了大量人力物力。在这个政府主导的基层空间重构和秩序重建过程中，村委会是政策的执行者、所有具体事务的承担者，其代理人的角色得到不断强化。

在鼓励村民自治发展的阶段，国家曾经试图在农村中以一定空间的“制度性回撤”(郑永年，1996)来鼓励村委会在维护乡村秩序、提供公共产品方面的自主性和独立性，而市场经济的发展和农村流动人口的增加，也在客观上为这种自治提供更多的信息和知识支持。但在回迁社区中，由于村委会行政任务的目标定位和运作资源都是自上而下获得，因此实际上，村委会对国家的依赖性较之原先大为提升。

从村民利益当家人的角度来说，回迁村面临征地、拆迁、安置等事务，其村委会被期待代表村民集体进行讨价还价，争取更多利益，甚至在必要的时候组织村民，共同向相关责任人主张集体权益。当前我国农村集体土地的征用从政府主导的土地一级开发到公开拍卖后的开发建设，具体操作者都是开发商，而村民经常对其拆迁方式、赔偿方案、房屋质量、配套设施等方面存有异议。一旦出现问题，村委会就需作为村民当家人的角色来行事，采取向上级政府反映问题、向相关部门申诉等方式维护村民利益。由于村委会干部作为村庄的一员，在征地拆迁安置的过程中其自身经济利益也直接牵涉其中，这种代表村民集体主张合法权益的行为倾向就可能更加明显。

(三)新的角色期待

村庄拆迁上楼、纳入城市管理之后，其基层治理面对的主要问题和需求与村庄治理时期相比有很大不同，多样化的居民构成和多元化社会组织的进入，也为回迁社区的村委会带来新的治理需求和角色期待。

首先，随着亲密人际关系的淡化，回迁社区中的村委会需要更多依靠正式规则治理。熟人社会的治理模式主要存在于共同居住、规模有限的村民小组或自然村，村民在生产协作、生活互助和人情往来中发展起来，行政村就已经超越了自然形成的农民社会单位，作为“半熟人社会”存在(贺雪峰，2000)。而在农村“撤村并居”过程中，出于腾退宅基地、集约利用土地的考虑，回迁社区大多采取多村并居的方式建设。例如云南省昆明市ZH回迁社区的1625户居民来自周边拆迁的25个行政村。多个行政村回迁并入一个社区，村民分散居住，村庄的自然边界和行政边界均被打破，从而导致地方性共识消解，人们之间的亲密人际关系淡化。在此情况下，村民对村庄共同体的责任与关切的削弱，对村庄失去了“主体感”(吴重庆，2002)，原来依托熟人网络和亲缘关系的村庄的内生秩序也就无所依托，正式规则的作用日益凸显。

其次，回迁社区中的治理问题复杂化，多种类型组织并存，需要村委会发展出更加精致的组织架构和功能来应对更加复杂的治理需求。相比于村庄中居民的单一性，回迁社区中居民要更为复杂，既包括原村民、其他村村民，也包括村民将房屋出租或出售后迁入社区的新居民，这部分新居民又可以进一步区分为暂时租住的流动人口和购买了房屋产权的新业主。同时，回迁社区中的村委会还需要面临与其他回迁村村委会、新建居委会、驻地其他社会单位等组织之间合作的问题。这些都要求村委会的治理能力必须进一步提高，发展出相应的人员安排和组织架构来应对这些新增任务(吴莹，2014)，并更多地依靠正式的法律法规而不是非正式的乡土逻辑来进行规范。

再次，高额的土地补偿款和拆迁安置费用，赋予了村委会关于集体资产的处置和经营的新任务。对于回迁社区中的村庄来说，城市化的土地征用和开发，在带走了集体农场和土地的同时，也带来了一笔征地补偿的资金收入。由于被征用的土地规模和使用方式的不同，各村获得的赔偿金额也存在巨大差异。对于这笔集体资产，除了统一购买安置村民的社会保障、发放村民福利、维持回迁社区后续运作等普遍性用途之外，有的地方还将其用于商业化的投资运营。这又为回迁社区的村委会提出了如何有效使用集体资产、实现保值增值的经营能力挑战。

最后，维稳成为回迁社区村委会新的工作重点。在村庄治理中，村委会日常事务中比较多的是公共产品供给、民事调解和环境卫生。而回迁村庄由于涉及拆迁、赔偿、安置等问题，容易出现村民的不满和矛盾，因此在回迁后相当一段时间内，村委会的首要工作是妥善解决好本村的拆迁赔偿和还建安置工作，预防可能出现的群体性事件和信访。并且从基层政府评价指标体系来看，维稳已经成为评价村干部工作能力的最重要指标和晋升的有力砝码。因此，维稳是回迁社区基层治理中村委会新增的重要工作内容。

几种地方实践模式

2012年7月至2014年1月，笔者对北京、山东和云南的若干回迁社区进行了实地调研，收集了包括档案年鉴、政府文件、会议纪要、田野、访谈、录音相片、调查问卷等资料。通过比较个案研究发现，在村庄拆迁上楼、纳入城市管理后，回迁社区中的村委会仍有不同程度的保留，从完整保留村庄建制和原班人马、发挥基层治理主体角色，到与居委会等新型社区组织并存、利用原有关系资源开展治理。各地由于城市化程度和回迁安置政策的不同，其回迁社区的建设与治理呈现多样化态势，其中的村委会也出现不同类别的角色转型。大致有以下几种典型模式。

(一)积极经营的“当家人”

有一些拆迁村庄迁入回迁社区后，不但完整地保留了村建制、治理组织及原班人员，而且基本上继续按照原来村庄治理的模式管理回迁社区事务。这些村委会将集体经济的经营作为主要的工作重点，通过谋求集体经济的发展，改善村庄硬件设施和村民福利，进而巩固村委会的主导地位和村民的认同，形成了城市社区中的村庄。

个案一：北京FX村

FX村位于北京市东北部，全村土地总面积4209亩，其中耕地505亩，全村总人口1790人。早在1993年，该村就以旧村改造的名义陆续进行拆迁建设。当时由于地方政府财力限制，就支持该村成立自己的房地产开发公司进行拆迁和回建。通过拆迁回建项目的房地产运作，FX村不仅逐步实现本村村民的拆迁上楼，而且获得了丰厚收益。目前，回迁上楼多年的FX村依然保持着组织有效、运作有序的村委会，并在村庄建设、经济发展、治安维稳等方面多次被评为区、市的先进集体。FX村村委会凭借雄厚的集体经济实力，大力改善回迁社区的公共服务和硬件设施，为村民提供多方面福利，回迁村民也对自己的村民身份保持强烈认同。因此，虽然在回迁社区中也成立了新的居委会，但其主要负责流动人口和新居民的管理，并且在办公用房、水电开支等方面还需倚靠FX村的支持协助。

个案二：云南MJY村

MJY村位于昆明市东南部，全村原有土地11700亩，其中耕地5700亩，人口1602人。由于呈贡大学城和泛亚铁路的建设，征用了该村全部村庄建设用地以及2800多亩耕地，2009年搬入回迁社区BLM社区。同期迁入该社区的另外两个村庄的村民都按照当地政府的统一规划转为非农业户口，而MJY村经过村民代表大会讨论后决定集体保留农业户口。继续保留村庄身份的MJY村村委会将工作重心投入到集体经济的经营和村民增收工作上。利用征地补偿款，成立了LH经贸有限公司，从事苗圃和渣土堆放业务，入股当地农民创业基地和HD有限公司等。仅2011年至2013年，MJY村通过出租、转让企业经营权、申请项目等各种方式，共获得收入1583万元。由于村庄性质未变，当地政府未在该社区设立居委会，社区里的公共设施维护、保洁绿化等公共服务均由MJY村独立出资完成。

经营集体经济是村委会最重要的传统职能之一，也是其区别于社区居委会的主要特点。与传统村委会经营职能中管理集体资产、促进农村生产建设和经济发展、组织村民开展各种形式的合作经济等多样化形式不同，回迁社区中的村委会主要面临的经营职能是如何利用好因征地而获得的资金补偿和土地补偿②，为集体创造更多的投资收益。

当前在许多回迁社区，政府完成硬件建设之后，设施维护和公共服务供给等后续管理均由社区自己解决。在政府投入有限的情况下，村集体经济成为回迁社区日常治理的主要经济依托，因此村委会的经营能力尤为重要。譬如上文案例中提到的FX村和MJY村这类积极进取型村委会，就是凭借出色的经营能力保证了回迁社区中的公共产品供给和居民福利输送。而田野调查中也发现，一些回迁社区因集体经济经营不善，入不敷出，村庄陷入财政赤字的危机，社区的管理维护难以为继。如北京的QSY村经营业务有限，仅2013年上半年用于村民生活补助、小区物业补贴和村干部工资等支出造成的赤字就达681万，只能用征地补偿款支付。

(二)维护稳定的“调停人”

迁入社区，按照城市基层组织的框架进行治理，是大部分撤村并居村庄面临的现状。作为国家与村民之间的经纪人，村委会一方面要实现由村庄向社区的过渡，完成政府交办的各项任务，另一方面要帮助村民适应城市生活，完成劳动就业、社会保障等方面的转变。但更为重要的是，当矛盾出现，尤其是发生可能影响基层稳定的事件时，村委会就需要做好协调和安抚工作。

个案三：北京JH社区的物业危机

JH社区是北京为了安置建设S新城时拆迁的4个村庄而建设的回迁社区，规划总建筑面积60万平方米，包括55栋6层板式和11层点落式的居民楼。小区设计居住户数为5998户，2009年建成后陆续入住。入住后，4个村的建制和村委会依然保留，同时X村成立第一居委会，D村和S村成立第二居委会(Y村迁入人数较少未加入)。实际上两个居委会依然是各村村委会的原班人马在开展工作，同时履行居委会和村委会的治理职责。JH社区的物业服务最初由商业物业公司承担，但由于政府对回迁社区的物业费进行了限价，水平相对较低，且收缴率低，物业公司为了降低成本，就减少保安、保洁的数量，降低服务质量，从而导致居民的不满和进一步拒交物业费。于是，该商业物业公司因无法运营而于2011年10月撤离。之后，JH社区面临垃圾成山、治安混乱的危机。出于维护社会稳定的考虑，当地镇政府马上启动应急机制，由该镇另一个回迁村M村成立的M物业出面负责垃圾清运、电梯运行、秩序维护及二次供水等紧急事宜。实际上，M物业公司并不具备管理大规模小区的资质，其启动资金也不足。但在当地政府的协调下，资质问题得以解决，同时X村、D村和S村还向M物业先行支付了130万元的服务费，使得物业管理资金缺口得以弥补。X村等村委会在此过程中，一方面协调政府做好秩序维护和物业过渡的问题，一方面拿出集体资金协助物业管理，并在M物业中安置了一些本村劳动力，解决了部分就业问题。他们认为这种方式，“一个是解决本村人的就业问题，再一个，就是能更好地为村民服务。”

在公共产品的需求方面，村庄的典型需求是路、桥等基础设施建设，在当前项目制治理的背景下，村委会主要是通过“跑项目”来争取各种资源(折晓叶、陈婴婴，2011)。而拆迁上楼村庄的公共产品和服务需求则主要集中在环境整治、治安管理、保洁绿化、设备维护等，而以何种方式提供此种服务是诸多回迁社区面临的一个难题。目前，比较普遍的做法是社区自管、商业物管和政府协管(吴莹，2016)。但由于受到物业服务费用水平低和收缴费率低③的限制，一般通过市场招聘的商业物业公司难以为继，大多需要来自政府和村委会的资金补贴(刘绪荒等，2013)。而一旦发生紧急情况，就需要相关村委会居中调停解决。

在上文所述的物业危机中，回迁社区中的村委会努力化解危机、重建秩序，在完成国家治理任务和服务村民利益之间积极平衡。一方面，M村村委会临危受命，成立物业公司承担起JH社区的物业服务，X村等村委会积极出资协助政府选中和支持的M物业公司，使其顺利接手，基层稳定得以维护。另一方面，X村等安排了本村劳动力就业，并为村民提供了物业费补贴，M村则抓住机遇开拓了本村集体经济在物业服务方面的新经营渠道，也为村民谋取了福利。

(三)积极变通的“服务者”

还有一些回迁社区中的村委会，在维持好社区日常秩序、解决好突发事件，谨慎平衡行政任务和村民利益之间的关系之外，还针对新型社区的治理任务和特点，积极变通，利用村委会原有的关系网络资源，发挥好社区服务者的作用。

个案四：山东D社区

D社区是临沂市集中建设的大型回迁社区之一，按照合村并点、相对集中的原则，由原D庄、Q庄、P庄、R屯、S庄5个行政村合并而成，2007年11月入住。D社区居委会由迁入的5个村以“分推合选”的方式产生，每个村选出一名村干部进入居委会，并以D庄原党委书记W为D社区党委书记和居委会主任。在形式上，虽然原迁入的五个村村建制撤销，但财务仍然各自独立保留，且社区日常运作也主要依靠原5村的村干部。在实践中，D社区将原各村的党支部、村民小组、村民代表网络与社区的网格化管理相结合，建立了党员网格、管理网格和服务网格。基于原有乡村治理的基础，多维度、多层次的网格使得社区治理中的党建、计划生育、综治、调解等各项社区管理和服务职能都细化到了各个楼宇、每家每户，并落实到专人负责。这一网格化体系保证了回迁村民的问题和需求都能得到及时的反馈，因其良好的服务效果而广获当地居民的认可。

这种将空间细化为网格单元的做法是当前城市社区中普遍实行的办法，而D社区的特别之处在于将其与原乡村治理中的关系网络相叠加，使得每个网格单元内都是具有邻里关系乃至亲缘关系的熟人群体，从而在信息收集、问题反馈、服务供给上更为迅速而有针对性。虽然从形式上说，D社区个案中5个回迁村村委会的组织形式已经不存在，但在人员构成上，原村干部、联系村民小组长和村民代表组成了当前居委会和积极分子网络；在治理策略上，熟人关系、亲属连带等村庄治理时期的组织和策略遗产依然在发挥作用。

结论：经营者、管理者与服务者

自20世纪90年代以来，伴随着城市化的发展，“村改居”在一些地方相继出现，近年来的土地整理、“撤村并居”政策更是导致大量农村被纳入城市、农民进城。改革之初，农村回迁社区被认为是从乡到城的一种基层单元过渡形态，村委会终将被居委会取代。但在实践中，即使是已经成为城市核心地区、村民在户籍身份和就业形态上完全城市化的农村回迁社区也依然保持村委会的正式建制和有效运作。因此，村委会在农村回迁社区治理中的显著绩效值得关注。目前各地土地整理、集中居住的操作形式多样，国家层面关于撤村并居社区中村委会与居委会的承继问题等并没有指导性原则安排，因此各地的村委会角色转型也因地制宜地出现了多种实践型态。本文通过对若干个案的比较研究发现，作为国家代理人和村民当家人的双重角色对于回迁社区的村委会依然存在，并且由于这类社区特殊的治理要求而面临新的角色期待。归纳起来，回迁社区村委会在实践中发展出的典型角色可以细分为经营者、管理者和服务者。

首先，经营和管理集体经济、提供社区公共产品和服务依然是回迁社区村委会的重要职能。在制度上看，如果要撤销村庄建制，将回迁村彻底纳入城市社区组织体系管理，那么村委会的经营性职能和集体资产就要进行合理剥离。但是，征地拆迁过程中获得的赔偿款、补偿土地等给村庄带来新的集体资产和发展契机，这就使得村委会的经营性职能不但没有被剥离，反而成为回迁后的主要工作内容之一。从本文的案例实践可以看出，一些村委会抓住机遇充分发挥经营性职能、发展集体经济，进而在雄厚的集体经济支撑下，为村民提供了充分的公共产品和丰厚的个人福利。这使得村民即使回迁进入社区分散居住，也能获得物质和精神的双重扶持，有助于其实现生产生活方式的顺利过渡。相比较而言，回迁社区中即使成立了居委会，其工作经费完全由上级人民政府拨付，其投入基层治理的能力很大程度上受限于地方政府的投入和支持力度。因此，在公共产品供给和居民福利输送方面，村委会具有明显优势。对于转型时期的农村，发展是主导逻辑，能够改善村庄的社会秩序、增进村民的福利的村干部就是好干部(郎友兴，2010)。对于回迁上楼的村庄，这一逻辑同样适用。如果村委会能够做到经济上带领致富、政治上游刃有余，即使有诸如居委会之类的新组织成立，村委会也能凭借经济资源上的优势，保持治理绩效上的优越性，继续成为回迁社区中公共秩序的领导者。

其次，作为管理者，维护好回迁社区的秩序稳定，是回迁社区村委会需要完成的最重要的行政任务。虽然公共秩序也是村庄治理时期村委会的重要工作内容，但在回迁社区中，维稳具有更加重要的地位。村干部坦承，“现在稳定不稳定是第一位的，其他都是次要的。”④为了维护回迁社区秩序的稳定，村委会的管理工作包括做好拆迁遗留工作，解决回迁村民的安置和再就业，加强流动人口管理，努力排查不安全和不稳定因素等。总之，就是将矛盾解决在基层，杜绝可能的群体性事件和上访。虽然随着村庄边界的打破和熟人社会的解体，正式规则在回迁社区治理中发挥着日益重要的作用，但上文中D社区的实践表明，将网格化管理、综治信访维稳中心等新型的社区管理办法与乡村原有的熟人关系网络相结合，能够充分发挥乡村治理遗产与城市治理办法的长处，更利于将维稳落实到户、细化到人。这也是回迁社区中村委会存在的必要性之一，相比于居委会，熟悉乡村治理规则的村委会在维稳过程中能够综合运用自身资源和关系网络化解矛盾。例如在发生物业危机时，村委会的界入方式就是在配合上级政府稳定秩序的同时，从村民利益出发，采取补贴物业费、安排就业等方式从根本上解决问题而不是简单地平抑纠纷。

再次，“以服务为中心”也是回迁社区村委会在新形势下的主要工作。究其原因，一方面是由于从中央到地方政府对于基层服务的强调，党的十八大报告就提出要“以服务群众、做群众工作为主要任务”。城市社区治理是以服务居民为工作重点，通过建立“社区服务站”等方式为居民提供多样化的便捷服务，回迁社区自然也不例外。另一方面，依托熟人网络和亲缘关系的村庄内生秩序被打破之后，惠民利民的服务性工作有助于村委会权威重新获得村民的合法性认同。韦伯关于支配的讨论指出，服从可以来自义务感、恐惧、习惯或者利益(韦伯，2004)。拆迁上楼后，村委会需要花费大量时间和精力完成来自政府的任务，而居民楼的相对封闭性大大减少村干部入户走访和情感联络的频度，如果不能通过服务帮助回迁村民解决实际生活困难，就很难再保持权威的认同感。因此，从公共设施维护、物业管理服务，到特困家庭扶助、再就业和社会保障衔接等，回迁社区中村委会的服务范围大大拓宽了。

总的来说，经营好集体经济为村民谋福利、解决好各类矛盾为基层保稳定，以及利用好组织资源为社区搞服务，是农村回迁社区中村委会典型的新角色。从其职能履行的特点可以看出，村委会具有居委会所不可替代的独特资源和优势。因此，回迁社区中以村委会为代表的村庄基层治理组织和以居委会为代表的社区基层治理组织将在一段时间内长期并存。但是村委会与居委会之间并不是竞争关系，村委会侧重于原籍村民的管理和服务，而对于流入回迁社区的流动人口和新居民来说，基于属地原则管理的居委会则十分重要。此外，在文体活动的组织、新型社会组织的引入、居民自治的培养等方面，居委会也有其优势。因此，当前农村回迁社区治理的主要问题在于如何引导两套基层治理体系的优势互补、有效合作，而非简单的合二为一或是换块牌子。

①引自：《村民委员会组织法》第一章第二条。

②有部分地区在征地时会为拆迁村预留部分发展用地，如山东省临沂市政府为失地农民预留新建区20%的土地和每人10平方米的商业用地，由集体统一建设商业用房、购物中心、超市等，自行经营或出租，所得收入按股分红。

③由于村民过去在农村的住房消费习惯尚未转变，一时不能接受付费式的专业化物业管理服务，普遍对缴纳物业费持不接受态度。同时，村民也会将对拆迁赔偿、房屋质量、就业安置等问题的不满作为不缴纳物业费的理由，希望以此为讨价还价的工具，督促这些问题的解决。因此，回迁社区物业费缴费率普遍偏低。

④资料来源：访谈录音“20130808HSY镇QSY村Z书记、镇党建办公室YC”。

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〔责任编辑：毕素华〕

*本文系国家社会科学基金青年项目“城市化进程中农村回迁社区的秩序重建和组织再造研究”(项目号：12CSH037)的阶段性成果。

作者简介：吴莹，中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员。北京，100005