劳动力外流与农村公共事务治理

高瑞　王亚华　陈春良

摘要：新世纪以来，伴随着劳动力的大规模外流，农村公共事务治理呈现出集体经济困难、人居环境恶化和农田水利废弛等各个方面全面衰败的景象。灌溉作为农村典型的公共事务，对于从微观层面揭示劳动力大规模外流与农村公共事务治理衰败之间的因果关系具有代表性意义。关于劳动力流动对农村公共事务治理的影响，在已有的实证研究文献中鲜有讨论。本文基于2014年清华大学中国农村研究院对全国21个省份的调查数据，建立二元logistic回归模型，对1 507个农户的灌溉行为进行计量分析，发现农户家庭劳动力外流对农户参与集体灌溉具有显著的负面影响。这表明，在快速城镇化的过程中，劳动力外流为经济增长做出贡献的同时，也弱化了农村集体行动能力，对农村公共事务治理产生了显著负面影响。同时，计量结果表明：平原地区、水资源自然条件一般的村庄、耕地位于灌渠的中游、农户的承包地经营面积较大、农户的承包地块数较多、灌溉对农户家庭收入的重要性较大以及村庄对私自挖渠取水有惩罚措施等变量对农户参与集体灌溉有显著的正面影响；村庄位于城市郊区、地区经济发展水平较高和灌溉缺水历史等变量对农户参与集体灌溉有显著的负面影响；用水户协会的有无对农户是否参与集体灌溉没有显著的影响，原因是中国农村大多数用水户协会是行政力量推动下的产物，实际作用并不明显。上述结果表明：近20年来的大规模劳动力流动为中国经济高速增长做出贡献的同时，给农村公共事务的治理带来显著的不利影响。研究大规模劳动力流动背景下的农村公共事务挑战及其应对，具有重要的理论价值和实践意义，应作为未来重要的学术方向。由于农村劳动力外流是难以逆转的发展趋势，如何培育新的历史条件下的合作资源，实现农村社会有效的集体行动机制，是未来扭转农村公共事务治理衰败的关键。

关键词：农村治理；劳动力外流；集体行动；农田灌溉；农村公共事务

中图分类号 C916

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）02-0084-09 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.02.011

2003年农村税费改革以来，中国农村治理喜忧参半。一方面，农民人均纯收入由2003年的2 622元增加到2014年的9 892元，年均增长12.8%，实现了连续十一年的快速增长；粮食产量由2003年的43 069.53万t增加到2014年的60 702.61万t，实现了十一连增。另一方面，村庄治理形势面临严重的挑战，突出表现为农村公共事务逐渐走向全面的衰败。在人居环境方面，农村生活垃圾遍地、污水横流，人居环境越来越恶化。目前全国农村每年产生生活污水约 80 多亿t，生活垃圾约 1.2 亿t，大部分得不到有效处理，对农村人居环境构成了极大危害[1]。农村地区大量开采地下水，华北地区灌溉用水对地下水的依赖度已经高达70%。由于大量超采地下水，华北平原地下水位每年下降 1.5 m[2]。地下水漏斗不断扩大，面积已经从2000年的5.5万km2增长到2008年的7万km2，华北地区出现了全球最大的地下水漏斗区[3]。农田水利是中国农村公共事务衰落的一个缩影。由于农村集体行动能力的下降，以打井为代表的小微水利遍地开花，传统的集体为主的灌溉模式正在被个体为主的灌溉模式取代。本研究所用的调查数据显示，全国范围内近几年参与过集体水利工程设施维护工作的农户所占的比例仅为40%。

很多学者的研究表明，农村公共事务衰落主要有两方面的原因。一是现行农村制度的变迁，农村税费改革为减轻农民负担、缓解干群矛盾做出了历史性的贡献，但是，村提留和“两工”的取消使得村级组织失去了稳定的财政来源和劳动力来源，取而代之的“一事一议”筹资筹劳制不利于农村集体行动和公共事务供给[4]，突出表现为“组织农民开会难、讨论决议难、决定执行难”。二是大规模劳动力流动伴随的村庄空心化、老龄化和女性化，使得农村集体行动的有力主体和“能人”日益匮乏。数据显示，2014年全国农民工数量接近2.74亿（国家统计局数据），占全国总人口的20%。一般来说，农村劳动力外流的主体是农村的精英，与留村劳动力平均水平相比，他们年轻力壮、受教育程度高、技术能力强并具有开拓精神[5]。规模庞大的农村劳动力外流所引起的村庄结构的变化不利于农村公共事务的治理[6]，突出表现在农村的“有流动无发展”、“农村结构的再复制”和“农村秩序的失衡” [7]。

如上所述，劳动力外流给农村公共事务治理带来的负面影响，已经得到关注和重视，但是已有文献对此的论述更多停留于理论层面，实证研究较为少见。本文以农村灌溉为例，实证检验现阶段农村劳动力外流对于农村公共事务治理的影响。作为全世界人口最多的发展中国家，中国快速城镇化过程中的大规模城乡人口流动是自身独特的国情。这个中国特色的变量对于集体行动有何影响？显然对于公共事务治理具有重要的理论价值。同时，中国拥有世界上最大规模的公共池塘资源，研究这些公共池塘资源背后的集体行动逻辑，对于实现农村善治起着至关重要的作用。因此，以灌溉系统为例，深入研究我国农村水利集体行动的影响因素，对于应对新时期的农村公共事务治理困境有着重要的实践价值。

1 文献综述

灌溉是中国农村典型的公共事务，研究灌溉对于理解农村公共事务治理具有代表性意义。为了从理论上揭示劳动力外流对于农村公共事务治理的影响，本文从影响公共事务治理的主要因素和劳动力外流与农村集体行动两个方面进行文献梳理。

1.1 影响公共事务治理的主要因素

过去三十年中，许多学者深入研究了人们如何在公共事务的治理中形成有效的集体行动。Agrawal[8]深入总结了Wade、Ostrom以及Baland & Platteau等学者的研究，归纳出影响集体行动的四类变量，其中包括：①资源系统的特征，小规模、边界清晰的资源系统有利于集体行动；②参与者群体的特征，参与者群体共有的价值规范和良好的领导力有助于集体行动；③制度安排，简单易懂的规则和分等级的处罚措施有利于集体行动；④外部环境，低成本的排他性技术和中央政府对地方权威的支持有助于集体行动。2009年，奥斯特罗姆[9]系统回顾了集体行动的主要研究并总结出影响集体行动自组织的十大变量，这些变量包括：资源系统规模、资源系统的生产能力、资源系统动态的可预见性、资源单位的流动性、集体选择的规则、用户数量、领导力、规范/社会资本、社会生态系统模型的知识，以及资源对用户的重要性。

其中，领导力和社会资本一直被视为影响集体行动取得成功的关键变量[10]。有魅力的或值得信赖的领导者参与集体行动，组织的交易成本将会降低，这样人们更愿意参与集体行动[11-12]。印度的一项研究表明：大学毕业生和有影响力的长老的存在对于灌溉组织的建立起到了积极的影响[13]。Pretty[14]的研究表明，在正式群体的社会资本很高的情况下，人们有信心投资于集体行动，因为知道别人也会这么做。Li等[15]发现具有较高社会资本的用水户群体能成功地管理集体灌溉。苗珊珊[16]将社会资本分为社会声望、社会参与、社会信任和社会网络四个维度，并探究了四个不同维度的社会资本对于农户小型水利设施合作参与行为的影响，研究发现：“信任维度、参与维度和网络维度社会资本是农户小型水利设施参与行为的重要促进因素，而声望维度社会资本则降低了农户的参与行为”。该研究表明社会资本的多维度和异质性给集体行动的结果带来了不确定性。

另外，经济异质性或不平等也被认为对集体行动的结果产生了很大的影响[17-18]。与相对较均质的群体相比，家庭收入或资源存在分化的农民群体在集体行动时不易成功[19-20]。另外一项研究发现，农民之间的耕地规模差异越小，加入用水户协会的农民数量越多[21]。丁冬等[22]研究了经济异质性和社会文化异质性对于农村集体行动的影响，作者发现“受教育程度、是否担任行政职务以及有无合作组织等政治文化因素的异质性是影响集体行动水平的重要因素，而农户收入、机会成本等经济因素的异质性对集体行动水平的影响并不显著。”这表明理解农村集体行动需要重视农户社会文化的异质性。

1.2 劳动力外流与农村集体行动

作为经济发展进程的一个关键要素，劳动力从农村流向城市构成现代发展经济学文献的核心主题[23]。近些年来，农村政治社会学的研究者们也开始关注劳动力外流对农村治理的影响。与发展经济学文献更多关注劳动力流动对经济增长的积极意义不同，农村社会学的文献更多聚焦于劳动力流动或城镇化进程对传统农村治理可能存在的不利影响。这方面，徐勇分析了劳动力流动给农村治理带来的困境，并指出改革“城市本位主义”的治理体制是走出困境的关键[7]；贺雪峰从人口流出村庄和人口流入村庄两个维度考察了人口流动对村庄治理的影响，认为劳动力流入的村庄比流出的村庄更容易实现村民自治[24]。周春霞[25]从结构功能论的视角研究了劳动力外流背景下农村治理的困境，作者认为“主体严重缺位”、“结构失衡加剧”、“民主流于形式”是当前农村治理的三大困境，劳动力外流“重塑”了农村社会结构，进而阻碍了村庄原有功能的发挥。总的来看，已有研究更多侧重于从宏观学理层面上对劳动力流动影响下的基层民主、经济发展、村庄文化和农村秩序等方面进行定性考察，实证分析方面则基本以案例为主展开[26-27]，基于大样本数据的实证研究基本阙如。

理论上，劳动力外流与农村集体行动的关系可以通过两个中间变量来建立。一个变量是对资源的依赖程度。农民从农村进入城市、从农业部门进入工业和服务业部门带来的结果是农民对于农业的依赖性降低。2012年，农户的农业收入占家庭总收入的比重降低为26.6%[28]。非农收入成为农民收入的主要来源，农民对于集体灌溉的依赖性降低，这将削弱人们参与集体行动的动机和社会凝聚力，不利于达成合作[29-30]。另一个中间变量是社区的归属感[31]，社区的归属感依赖于个人在社区生活的经历，它是个人参与社区公共事务的催化剂[32]。Klandermans[33]发现，社区归属感会增强群体认同，群体认同的增强进而促进了集体行动。劳动力外流对农民的社区归属感产生了负面影响，减弱了他们参与集体行动的意愿。综合以上文献，劳动力外流对于农村公共事务治理的影响可能通过领导力、社会资本、对资源的依赖程度和村庄归属感等多个变量来实现。

2 变量定义、模型设定与数据来源

2.1 变量定义

2.1.1 因变量

在集体灌溉的实证研究中，如何有效测量集体行动是一个重要挑战。在目前集体行动的文献中，学者们常用的度量集体行动的方法有两种。一种是产出法，即用集体行动的结果来测量集体行动，例如，Bardhan用灌溉设施的维护状况来度量集体行动的成效[34]；另一种是过程法，即用集体行动的过程来测量集体行动，例如Fujiie等用成功组织的集体活动的数量（如集体游说、渠道的维护）来度量集体行动的成效[35]。本文采用过程法来度量集体行动，具体采用变量“农户过去几年是否参与过集体水利工程设施的维护工作”作为本研究的因变量。另外，为了检验回归结果是否受特定因变量选择及度量的影响，本文在稳健性分析部分，引入产出法进行校核，具体采用变量“农户耕地浇水的方式是否渠灌”作为因变量做进一步检验。

2.1.2 自变量

本研究采用制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development Framework， IAD框架），从自然地理条件、经济社会属性和具体制度规则三个维度探究集体行动的影响因素。IAD框架最初由埃莉诺·奥斯特罗姆提出，经过不断修正，已经发展成为一个分析公共池塘资源（common pool resources， CPRs）的基准分析框架[36]。

根据文献传统，基于IAD框架，本文自变量纳入以下几个方面的控制变量，具体是自然地理条件、经济社会属性和具体制度规则三个维度的12个自变量。本文重点关注的自变量是“家庭外出务工人数所占家庭劳动力的比例”，属于经济社会属性。变量的分类、定义和描述性统计如表1所示，本文根据已有文献的相关讨论，估计了各变量在计量分析中的预期影响方向。

自然地理条件方面，本文选择了村庄地势、村庄是否城市郊区、村庄水资源自然条件和耕地的相对位置四个变量。①村庄地势，包括平原和非平原，一般而言，平原对农户参与集体灌溉具有积极的影响；②村庄是否城市郊区，村庄处于郊区，农民会有更多的务工机会，这样农户对于集体灌溉的依赖性就会降低；③村庄水资源自然条件，村庄水资源条件越差，农户对于集体灌溉的依赖性越强；④耕地的相对位置，分为上游、中游和下游，一般而言，处于中游的农户参与集体灌溉的意愿比处于上游和下游的农户强。

经济社会属性方面，本文选择了村庄所辖人口、拥有的承包经营地面积、拥有的承包经营地地块数、地区经济发展水平、灌溉对农户的重要性、过去几年农户灌溉满足的情况等六个变量。①村庄所辖人口，人口越多，集体行动需要协调的人数越多，集体灌溉的难度越高；②拥有的承包经营地面积，承包地面积是农户家庭经济资源的重要变量，这个变量对于集体灌溉的影响还不明确；③拥有的承包经营地地块数，地块数越多，农户自己灌溉的成本越高，农户对集体灌溉的需求越大；④地区经济发展水平，该变量由农户所在省2013年人均GDP来表征，农户所在省人均GDP越高，农户对农业的依赖性越低，农户参与集体灌溉的意愿越低；⑤灌溉对农户家庭收入和生活的影响，该变量用来测量灌溉对农户的重要性，灌溉对农户家庭收入和生活的影响越大，农户参与集体灌溉的意愿越高；⑥最近3年是否有浇不上水的情况，该变量用来测量历史上农户灌溉满足的情况，若农户最近三年经常浇不上水，农户参与集体灌溉的意愿将会减弱。

具体制度规则方面，本文选择了村庄对私自挖渠取水有无惩罚措施和村庄有无用水户协会两个变量。①私自挖渠取水的惩罚，如果村庄对私自挖渠取水有惩罚措施，可以减少部分村民的搭便车行为，有利于更多的农户参与集体灌溉；②用水户协会，村庄用水户协会对于集体灌溉的影响，在目前关于中国灌溉管理的研究文献中存在争议，有的学者认为用水户协会能够发挥作用[37]；有的学者认为用水户协会大多流于形式[38]；因此用水户协会对于集体灌溉的影响有待进一步的实证检验。

2.2 模型设定

由于因变量是二分逻辑变量，本研究应用二元logistic回归模型，对劳动力外流等变量对农户参与集体行动的影响展开计量分析。二元logistic回归模型的数学表达式如下所示：

lnp1-p=α+Xβ+ε

其中，p为事件发生的概率，α向量为模型的截距项；β向量为待估计参数，表示自变量对因变量的影响程度；X向量为解释变量，ε向量为误差项。

在建立模型回归分析之前，首先对解释变量的多重共线性进行检验。剔除一些变量后，最终选择了上述三个维度12个变量进行回归分析。由于二元因变量的线性概率模型必然包含具有异方差的误差项，本研究采用最大似然估计的方法得到渐进有效的估计量[39]。

2.3 数据来源

本文数据来源于清华大学中国农村研究院于2014年进行的中国农村“百村调查”项目。此次调查由来自清华大学、北京大学、北京师范大学、中国农业大学等多所高校的59支调研团队历时2个月完成。本次调查的一大特色，是分村级和农户两级实施调查（其中，村级问卷在实地调研中，是通过对村两委两名以上主要干部的访谈中获得）。村级问卷主要调查村庄的整体情况，其中包括村基本情况、公共设施和公共服务、人口和劳动力、土地和生产、公共事务和基层组织、人居环境、村庄与外界的联系和村庄近年来的变化等7个方面。农户级问卷主要调查农户的整体情况，其中包括家庭基本情况、土地利用与房产情况、公共服务与基础设施（包含农田水利部分）、基层组织和基层治理、合作经济组织、人居环境和意向性问答等6个方面。调查采用分层随机抽样的调查方法，按照省、县（市）、乡（镇）、村四级依次抽样，以村为抽样单位，每个村平均抽样25份，共回收村级问卷220份，农户样本 4 719份。由于本研究关注的农村灌溉管理，所用到的变量有些是村级变量，有些是农户级变量，而两级问卷都存在不同程度的缺失，两级问卷完全匹配起来有效样本数量减少到1 507份。尽管本研究采用的样本量相对于此次调查的总样本量大为减少，但是与已有研究相比，仍然不失为数量可观的大样本数据。

3 实证结果与讨论

3.1 劳动力外流对于农村集体灌溉的影响

为了研究各个维度的自变量对因变量的影响，本文采用逐步回归的方法分别建立模型1、模型2、模型3和模型4，回归结果见表2。总体而言，模型系数的综合检验P值小于0.01，回归方程的拟合度较好。从四个模型可以看出，在分别引入自然地理条件、经济社会属性和具体制度规则的控制变量后，模型中自变量系数的符号未发生改变，这表明模型在变量选择上是稳健的。模型4的Cox & Snell R 方为0.395，Nagelkerke R 方为0.407，表明模型对数据的拟合良好；Hosmer和Lemeshow检验P值等于0.732，不拒绝方程对数据拟合良好的原假设。从回归结果可以看出，家庭外出务工人数所占家庭劳动力的比例对于农户是否参与集体水利工程设施维护工作影响较显著（P<0.05）；农户家庭外出务工人数所占家庭劳动力的比例越高，农户参与集体灌溉的可能性越低。

接下来，我们以模型4为基础，对农户参与集体行动的其他影响因素略作讨论。在自然地理条件的变量列表中，村庄地势、村庄是否城市郊区、村庄水资源自然条件和耕地的相对位置等四个变量对农村集体灌溉产生了显著的影响。与山区和丘陵相比，平原地区建造和维修水渠等集体灌溉设施的成本较低，农户更愿意参与集体灌溉，这与已有的研究结论是一致的[40-41]。村庄处于城市郊区对于农户参与集体灌溉有着显著的负影响，原因是农户有更多进城务工的机会，他们对于农业的依赖性降低，参与集体灌溉的意愿也会减弱[42-43]。与水资源自然条件较好和较差的村庄相比，水资源自然条件一般的村庄农户更愿意参与集体灌溉；原因是在水资源自然条件较好的村庄，农户不参与集体灌溉也能相对容易满足灌溉需要，而对于水资源自然条件较差的村庄，农户参与集体灌溉的成本较高、动力不大。与上游和下游的农户相比，耕地处于出水口的中游，农户参与集体灌溉的意愿较强。

在经济社会属性的变量列表中，拥有的承包地亩数、承包地分布的地块数、地区人均GDP、灌溉对家庭收入和生活的影响和灌溉缺水历史这四个变量，对于农户是否参与集体灌溉有着显著的影响。农户拥有的承包地亩数越多，农户参与集体灌溉的意愿越强；原因是承包地越多，农户对农业的依赖性越强，对集体灌溉的需求越大，这与贺雪峰[44]的研究结果有内在一致性，即“中农”对村庄公共事务的参与积极性最高。农户承包地分布的地块数越多，农户越愿意参与集体灌溉；原因是地块越分散，个人独立灌溉的成本越高。地区人均GDP越高，农户参与集体灌溉的意愿越低；原因是人均GDP越高，农户的非农收入所占比例越高，农户对集体灌溉的依赖性越低。灌溉对农户家庭收入和生活的影响越大，农户越愿意参与集体灌溉。近三年农户浇不上水的频率越高，农户参与集体灌溉的意愿越低。

在具体制度规则的变量列表中，私自挖渠的惩罚和参加灌溉用水讨论这两个变量均对农户是否参与集体灌溉产生了显著的影响；如果村庄对私自挖渠有惩罚措施，农户参与集体灌溉的意愿会增强，原因是对私自挖渠的惩罚避免或者减少了集体行动中的搭便车行为，这与已有文献的研究结论相一致[45-46]；村庄有无用水户协会对于农户是否参与集体灌溉没有显著影响，这一结果呼应了部分认为中国用水户协会流于形式的研究文献[47-48]。

3.2 模型的稳健性检验

为了对模型的稳健性做进一步的检验，本研究采用“农户耕地浇水的方式是否渠灌”这一变量替代“农户是否参与过集体水利工程设施的维护工作”作为农户是否参与集体灌溉的度量进行计量分析，回归结果如表3所示。在更换农户是否参与集体灌溉的测量指标后，模型中各个变量的回归系数的方向没有变化。稳健性检验的回归结果表明，劳动力外流对农户耕地浇水的方式选择渠灌有显著的负面影响，家庭外出务工人数所占家庭劳动力的比例越高，农户耕地浇水的方式选择渠灌的可能性越低。以上分析说明，本文的计量结果对因变量的选取是稳健的。

控制变量方面，村庄地势、村庄是否城市郊区、村庄水资源自然条件、耕地的相对位置、承包地面积、承包地分布的地块数、地区人均GDP、灌溉对农户家庭收入和生活的影响程度、过去几年灌溉短缺的情况和私自挖渠的惩罚同样对“农户耕地浇水的方式是否渠灌”有显著影响，且方向一致。上述结果表明，本研究所建立的二元logistic回归模型是稳健的。

4 结论与讨论

灌溉是中国农村典型的公共事务，研究农户的灌溉行为对于理解农村公共事务的治理具有代表性意义。本文通过建立二元logistic回归模型，对21省1 507个农户的灌溉行为进行计量分析，深入研究了农户家庭劳动力的外流对于农户参与集体灌溉的影响。研究发现：大规模劳动力流动是导致农村集体行动能力下降的重要原因。同时，计量结果表明：平原地区、水资源自然条件一般的村庄、耕地位于灌渠的中游、农户的承包地经营面积较大、农户的承包地地块数较多、灌溉对农户家庭收入的重要性较大以及村庄对私自挖渠取水有惩罚措施等变量对农户参与集体灌溉有显著的正面影响；村庄位于城市郊区、地区经济发展水平较高和灌溉缺水历史等变量对农户参与集体灌溉有显著的负面影响；用水户协会的有无对农户是否参与集体灌溉没有显著的影响。上述结果表明：近20年来的大规模劳动力流动为中国经济高速增长做出贡献的同时，给农村公共事务的治理带来显著的不利影响。研究大规模劳动力流动背景下的农村公共事务挑战及其应对，具有重要的理论价值和实践意义，应作为未来重要的学术方向。由于农村劳动力外流是难以逆转的发展趋势，如何培育新的历史条件下的合作资源，实现农村社会有效的集体行动机制，是未来扭转农村公共事务治理衰败的关键。

（编辑：王爱萍）

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Abstract Since the new century， the governance of rural public affairs has exhibited various aspects of breakdowns such as troubled collective economy， deterioration of the living environment and the decline of farmland water conservancy， accompanied by the mass outmigration of labor. Irrigation as typical rural public affairs， has a representative significance to reveal the causality between mass outmigration of labor and the decline of rural public affairs governance at the microlevel. With regard to the impact of labor migration on the governance of rural public affairs， prior empirical literature rarely discussed. Based on the 2014 survey data from 21 provinces by China Institute for rural studies in Tsinghua University， an econometric analysis of 1 507 households irrigation behavior was conducted through building a binary logistic regression model. We found that labor outflow of rural households has a significant negative effect on farmers to engage in collective irrigation. This suggests that in the process of rapid urbanization， labor migration not only contributed to economic growth， but also weakened the capacity of rural collective action， and then had a negative impact on the governance of rural public affairs. At the same time， the econometric results show that： plain， moderate water scarcity， middle distance to public irrigation， larger & more dispersed farmland， greater importance of irrigation for households income and penalties for unauthorized digging trenches all have a significant positive impact on whether or not the farmers participate in collective irrigation. However， suburban， higher level of regional economic development and frequent irrigation shortage all have a significant negative impact on whether or not the farmers participate in collective irrigation. The existence of Water Use Association （WUA） does not have a significant impact on whether or not the farmers participate in collective irrigation； the reason is that the establishment of most WUAs in rural China is driven by the executive power， and the actual effect is not obvious. The results showed that： while the largescale labor migration in nearly 20 years has contributed to Chinas rapid economic growth， it also has significant adverse effects on the governance of rural public affairs. Research about how to respond to the challenge of rural public affairs under the background of largescale labor outmigration， with both theoretical and practical significance， should serve as an important academic direction in future. Since the trend of rural labor outflow is difficult to be reversed， how to cultivate cooperation resources under the new historical conditions and achieve effective collective action mechanism of rural society， is key to reverse the decline of rural public affairs governance in the future.

Key words rural governance； labor outflow； collective action； farmland irrigation； rural public affairs