同步推进“街村居”立法调研推动社会管理向社会治理转变

沈志先

党的十八届四中全会、五中全会对加强和创新社会治理、推进基层治理法治化作了战略部署，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出要“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。2014年市委“创新社会治理，加强基层建设”一号课题研究及“1+6”系列文件，对结合本市实际加强街道办事处、村委会、居委会等基层建设提出了明确的要求。

面对“街村居”法治建设的迫切需求，为尽快将市委决策通过法定程序转变为地方性法规，以法治思维和法治理念推动社会治理创新，市人大内司委在常委会副主任薛潮带领下，于2015年会同有关方面深入开展了修订《上海市街道办事处条例》、《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》和制定《上海市实施<中华人民共和国城市居民委员会组织法>办法》等“一揽子”立法调研。目前，三个调研都已顺利收官，分别形成了《上海市街道办事处条例》修订草案、起草说明和论证报告，《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》课题研究报告和草案建议稿，以及《上海市实施<中华人民共和国城市居民委员会组织法>办法》课题研究报告初稿，为滚动推进相关立法创造了有利条件。

注重因势利导 强化主导作用

根据“街村居”立法项目的不同特点，委员会因势利导采用不同的调研形式，分别确定了“委员会主导支持调研”、“委员会牵头组织调研”、“委员会会同相关机构开展课题研究”的工作思路，加强协同推进，从而较好地保证了立法调研的质量和效率。其一，支持和督促民政部门开展修订《上海市街道办事处条例》立法调研。鉴于该项目系常委会立法预备项目，明确由市政府提出修订草案，故委员会将发挥人大的立法主导作用和发挥政府相关部门的职能作用结合起来，会同市民政局等成立修订研究工作指导组、专家咨询组和法规草案起草工作组，提前介入并全力推动相关调研工作。常委会领导经常深入一线听取意见建议，委员会则注重把握调研重点、协商立法难点，定期召开座谈会、论证会、专家研讨会等予以推进。其二，牵头开展修订《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》立法调研。考虑到该项目为重点调研项目，委员会与市立法研究所组成课题组，并邀请市人大农业与农村委、市农委、市民政局等部门的领导和专家参加，先后召开村委会干部座谈会30多个、专家座谈会10多个，并对200多个村进行村委会建设运行情况的专题问卷调查。其三，委托专业机构开展制定《上海市实施<中华人民共和国城市居民委员会组织法>办法》立法课题研究。由于该项目系新制定的地方性法规，新情况新问题较多，而可资借鉴的资料较少，委员会与上海社科院法学所开展课题合作，双方拟定了12个方面内容的调研提纲，共同组织推进立法调研，广泛听取街道、居委会、业委会、物业公司、社区组织、社会工作者等方面的意见和建议。

找准立法重点 着力攻坚克难

推进“街村居”等基层治理法治化，是一项关系全局、事关长远的基础性工程。调研过程中，委员会始终坚持问题导向，注重找准立法重点难点问题，倾听各方意见建议，汇聚各方立法智慧。

着力把握社情变化。随着上海经济加快转型发展、人口总量不断攀升、社会结构趋于多元、群众利益诉求复杂多样、信息社会日益发展，传统的基层社会管理面临着严峻的挑战，如何通过改革落实基层治理法治化，是地方立法首先需要面对的问题。以村委会立法为例，伴随着本市农村改革不断深化，近几年全市农村的经济社会发展情况至少呈现出六大变化，即：产业结构：变化新兴农业经济和物业经营管理共同发展；人口结构变化：户籍人口外流和来沪人口大量导入趋向明显；社会结构变化：城区形态和村庄形态互相交融；组织结构变化：村委组织、经济组织和社会组织共管共治；土地结构变化：部分区域征用土地增加与可耕地减少持续显现；资产结构变化：集体产权制度改革深化和资产量化至农户进程加快。与此相似，街道办事处和居委会在职能定位、运行机制、队伍建设、社会参与等方面，也面临着许多新的显著的变化。

着力明确职责定位。伴随城市管理重心下移，对街道办事处、村委会、居委会公共服务、公共管理、公共安全等方面的职责要求明显增加。在调研过程中，委员会全面收集街道办事处、村委会、居委会的各项“老职能”和“新职能”，努力在法规草案建议稿中对基层组织的主要职责作出比较清晰的界定。

着力理清各方关系。街道办事处、村委会、居委会都处于社会治理的“下游”，立法绕不开其与“上下左右”的关系问题。在纵向关系上，街道办事处作为区政府的派出机关，与有关职能部门的关系尚需理顺，街道履职所需的人财物资源尚需跟上。村委会、居委会虽然是基层群众自治组织，但承担了大量行政交办的事务，一度行政化色彩较为明显，需研究如何“减负、增能、强服务”。在横向关系上，理顺街道办事处、村委会、居委会与辖区内各类企事业单位和组织的关系，也是立法中需要解决的重要问题。

着力促进社会共治。运用法治方式，实行多元主体共同治理，是完善街道办事处、村委会、居委会管理体制和运行机制的必然要求。委员会从当前社会组织发育相对滞后，居民、村民参与共治的意识还不够强，街道办事处、村委会、居委会尚未完全建立起充分引导社会力量有序参与的共治平台等现状出发，积极探索实现社会共治的制度设计。

聚焦有效方案 夯实立法基础

按照常委会2016年度初步立法工作计划，修订《上海市街道办事处条例》、《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》和制定《上海市实施<中华人民共和国城市居民委员会组织法>办法》，已分别纳入常委会立法正式项目、预备项目和重点调研项目。为此，委员会坚持抓早抓质量，会同有关方面，力求将文件语言转化为法律语言，将调研报告转化为法规草案，分别研究提出了初步修改建议。

关于《上海市街道办事处条例》，建议重点修改六个方面内容，包括：街道办事处职能定位，明确街道办事处应当面向基层、面向群众、面向服务，以公共服务、公共管理和公共安全为工作重点；街道机构设置，固化街道管理体制改革举措，规定街道办事处内设社区服务、社区管理、社区自治、社区平安等工作机构，同时对街道下设的社区事务受理服务、社区文化活动、社区卫生服务、城市网格化综合管理、社区综合治理等服务管理机构和平台等各类“中心”进行规范；街道工作职责，实行“一取消、两强化”调整，即取消街道招商引资职能，把街道服务经济发展的重点转变为强化公共服务和强化动员社会力量参与社区治理；各方关系，对党政、条块、政社和街居等四对关系予以明确，建立政府职能部门下沉、社区事务准入制度和条块协同的网格化管理制度；履职考评，完善对街道办事处的工作考核制度，明确街道办事处具有对区职能部门的工作评议权；落实保障措施，加强信息化保障，推行政务公开，加强人员、经费和设施保障。

关于《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》，建议重点修改六个方面内容，包括：村委会职责，强化公共服务、公共管理、公共安全职责，完善村委会对村集体经济组织的指导和监督职能，促进农村人口、企事业单位、房屋等基础数据信息化建设及资源共享；建立健全农村社区公共服务体系，统筹推进农村现有公共服务资源的有效整合，大力培育农村社会组织，推进社会多元共治；完善农村议事决策机制，修改村民代表会议设立条件，明确村民小组设立的条件、程序及议事规则；村民自治章程和村规民约，细化内容，完善其实施和保障机制；村务监督，规范村务监督委员会的产生程序及职责、权限，细化和规范村务公开的内容、程序、形式和时间；村级财务管理，建立村级自我保障和财政支撑相结合的经费保障机制，完善市区财政转移支付和公益保障制度，并建立相应的动态调整机制。

关于制定《上海市实施<中华人民共和國城市居民委员会组织法>办法》，建议重点研究九个方面内容，包括：居委会职能定位，进一步理顺居委会与街道办事处关系，制定居委会履职清单，建立下放居委会事务准入制度；社区公共服务与管理，健全自下而上的居民自治项目形成机制，因地制宜开展各类居民活动，扶持养老、文化、健身等公共服务发展，协同解决违法搭建、乱设摊、无证经营等问题；居委会协助事项清单制度，建立协助事项的准入、退出、调整及纠正机制；社区共治，建立健全居委会、业委会、物业公司、驻地单位等社区各方合作共建机制及相应的评价激励机制；队伍建设，合理确定居委会干部配置标准，健全薪酬保障制度，探索建立社区工作者职业化体系；考核评价，合理设置居委会工作考核评价指标体系，建立健全以居民评价为主的评价机制；保障机制，保证居委会必要的运行经费支出，推进社区信息化平台建设，实现社区信息一次采集、多次使用、多方共享；居委会选举，针对跨居民区选举、选举规则、外来人员和外籍人员参选等依法作出规范；完善居委会印章使用制度。