十八大以来党对巡视制度的探索

董世明

摘要：巡视制度是中国共产党进行党内监督的一项重要制度。党的十八大以后，以习近平为总书记的党中央围绕着巡视制度建设提出了许多重要思想。这主要表现在：突出了巡视制度的重要意义；规定了新形势下巡视工作的中心任务和巡视的主要对象；明确了巡视干部队伍建设的相关要求：注重巡视工作方式方法的创新：强调提高制度的执行力；要求更好地运用巡视成果，形成震慑。这些思想的提出，对于推进党风廉政建设和反腐败斗争起了重要的作用。

关键词：中国共产党：巡视制度；中共十八大；党内监督

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）01-0081-04

巡视制度是中国共产党进行党内干部监督的一项重要制度。这项制度始建于新民主主义革命时期，完善于党的十一届三中全会之后。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央对巡视制度十分重视，围绕着巡视制度建设提出了许多重要的思想，进一步发展了巡视制度。

2012年11月，党的十八大在北京召开，大会十分重视通过加强巡视制度建设来推动党风廉政建设和反腐败斗争。中央纪委向大会作的工作报告中指出，当前党风廉政建设取得了一定的成效，但是腐败现象在许多地方仍然存在，因此建议党中央进一步加强党风廉政建设和反腐败工作，并提出要“进一步发挥巡视制度的监督作用，增强发现问题的能力，提高巡视工作质量，注重巡视成果运用”。大会接受了中央纪委的建议。大会报告中明确提出。要“更好发挥巡视制度监督作用”。大会通过的《中国共产党章程》明确规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。”

党的十八大以后，党中央对巡视的意义、巡视工作的任务、巡视工作的方式方法、巡视成果的运用以及巡视干部队伍建设等进行了全面探索，使巡视制度更加健全和完善。

（一）突出巡视制度对于开展干部监督、党风廉政建设和反腐败斗争的重要意义。

巡视制度是中国共产党成立后不久就建立起来的一项制度。1922年，党的二大通过的《中国共产党章程》就规定，党的中央执行委员会可以随时派员到各地进行巡视。1931年5月，中共中央通过了《中央巡视条例》，对党的巡视制度作了具体的规定。当时，党开展巡视工作的主要目的是通过巡视发展壮大党的组织，推动各项工作的开展，这与现在所说的巡视制度的内涵是有区别的。党的十八大之后，中共中央高度重视巡视工作，认为开展巡视工作对于加强干部监督和党风廉政建设，对于开展反腐败斗争具有重要的意义，主张进一步加强巡视制度建设。2013年4月25日，习近平在中共中央政治局常委会议上的讲话中对巡视制度的重要意义作了高度概括。他指出，“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”

从加强干部监督和党风廉政建设工作的角度来说，巡视制度能够有效地解决下列问题：

第一，有利于解决反腐败斗争中的一个棘手的问题——亲情关系问题。亲情观念比较重是自古以来中国人的普遍特点。它体现在社会生活的方方面面。这种特点有长处，也有不足。对干部监督和反腐败斗争来说，亲情观念的负面作用主要表现在：它既影响反腐败工作的进展，也影响社会的公平正义。如果干什么事情都要托人情、找关系，干部监督和反腐败斗争就很难开展，社会公平正义也无从谈起。从现实来看，在反腐败斗争中因亲情关系而大事化小、小事化了的现象依然存在。巡视制度就可以避免这种负面影响。在巡视过程中，巡视组是从外面派来的，同时实行公务回避、任职回避和地域回避，因而避免了亲情关系给反腐败工作带来的障碍。

第二，有利于解决单位领导的权力影响权力监督和反腐败工作进行的问题。按照现行的体制，党内行使纪检监察职能的专门机关是纪律检查委员会。《中国共产党章程》规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下开展工作，党的地方各级纪律检查委员会在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。从实际情况来看，地方各级纪律检查委员会虽然按规定实行双重领导，但它们的人权、物权、财权主要掌握在同级党委手中。一方面，纪委要在同级党委领导下开展工作，另一方面，纪委又要监督自己的顶头上司——党委的工作，这就使纪检部门在开展监督工作时容易受到各种牵制，很难对同级党委实行有效监督。对于这种情况。习近平2014年1月14日在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话中指出，“这种双重领导体制自党的十二大确立以来发挥了积极作用，是基本符合党情国情的。同时，实践中也出现了一些不适应、不协调问题，特别是查办腐败案件时受到的牵制比较多。”巡视制度可以避免权力监督过程中受牵制和影响现象的发生。因为，巡视组是上级党委派来的，对上级党委负责，不用担心受巡视单位党委权力影响的问题。

第三，有利于解决单位领导之间官官相护的问题。目前，从地方各级党委权力监督的情况来看，有的地方还存在着官官相护的现象。纪委和党委在同一个单位工作，同吃一锅饭，低头不见抬头见，在这种情况下，纪委完全放开手脚开展监督工作是有难度的。对此，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话中指出，“这些年发生的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。有的地方纪委领导甚至对反映同级党委领导干部问题的同志说：你不要讲了，我什么也没有听见。这种现象很不正常，必须有所改变。”采用巡视的办法就能够避免这种同一个单位内部官官相护现象的发生。

（二）规定了新形势下巡视工作的中心任务和巡视的主要对象。

巡视工作的内容涉及方方面面，十分繁杂。在这种情况下，在巡视过程中必须抓住主要矛盾，围绕中心工作展开，这样才能收到好的效果，达到预期的目的。那么，巡视工作应该以哪些问题为中心呢？对此，习近平给予了明确的回答。2013年4月25日，习近平在中共中央政治局常委会上的讲话中指出，“工作没有重点就抓不出成绩。巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行。”

以党风廉政建设和反腐败斗争为中心，习近平提出了巡视工作的具体内容。他指出，巡视组是中央派下去了解情况的，要当好中央的“千里眼”。当前，要重点了解四个方面的问题：第一，要着力发现是否存在着违反中央八项规定的问题，如形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等。第二，要着力发现领导干部是否存在着违法乱纪的问题，如以权谋私、权钱交易、腐化堕落、贪污贿赂等。第三，要着力发现领导干部是否存在着违反政治纪律的问题，如散布违背党的理论和路线方针政策的意见、公开发表违背中央决定的言论、搞“上有政策、下有对策”等。第四，要着力发现领导干部在选人用人方面是否存在着不正之风和腐败行为，如买官卖官、突击提拔干部、拉票赂选、搞小圈子、任人唯亲等。

在巡视对象方面，重点是巡视领导班子和领导干部，特别是主要领导干部。加强对领导干部特别是一把手的监督，是近年来党中央非常重视的问题。党的十八大党章修正案专门把过去的“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督”修改为“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督”。2013年11月，中共中央制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，明确提出要“研究制定加强对主要领导干部监督的制度，切实加大对一把手的监督力度”。此后。中共中央多次强调加强对领导干部，特别是主要领导干部的监督问题。

在干部监督工作中，重视对主要领导干部的监督是正确的，是符合党情国情的。首先，领导干部是党和国家各项方针政策的制定者和决策者，党和国家的权力主要集中在他们手中，他们对党和国家的政治生活有着重要的影响，对各项事业的发展起着决定性的作用。权力越大，责任越大。他们如果不能正确运用手中的权力。给党和国家造成的损失是巨大的。因此，应该加强对他们的监督。其次，领导干部手中握有很大的权力，对他们进行监督难度很大。同时，领导干部大权在握，企图利用他们为自己谋取各种利益的人很多。在这种情况下，不加强监督，就容易出现权力失控的现象。再次，从现实生活来看，对主要领导干部的监督是目前干部监督过程中的薄弱环节，需要加强这方面的工作。对此，习近平明确指出，“我们查处的腐败分子中，方方面面的一把手比例不低。这说明，对一把手的监督仍然是一个薄弱环节。”他要求，反腐倡廉建设，必须从领导干部特别是主要领导干部抓起，“要加强对一把手的监督”。

（三）明确了巡视干部队伍建设的相关要求。

巡视工作开展得如何，能否达到预期的效果，巡视干部队伍起着重要的作用。为了搞好巡视工作，必须加强巡视干部队伍的建设。2013年1月21日至22日，第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议在北京召开。会议审议通过了王岐山代表中央纪委常委会所作的报告。王岐山在报告中提出，要加强纪检监察机关的干部队伍建设，努力建设一支让人民满意的纪检监察干部队伍。习近平在会上作了重要讲话。他指出，各级纪检监察机关要加强干部队伍建设，提高干部履行职责的能力和水平，做严守纪律、改进作风、拒腐防变的表率。会议对纪检监察干部队伍建设包括巡视干部队伍建设提出了明确的要求：

第一，要带头贯彻执行党的路线方针政策，对工作认真负责，坚决完成党中央交给的各项任务。在巡视工作中，巡视组监督的对象以各级领导班子和领导干部为主，所以，在巡视过程中肯定是有一定困难的。这就要求巡视组在巡视过程中要认真负责，实事求是，不能回避矛盾。对此，习近平指出：巡视组在巡视过程中应该直指问题，实事求是地把问题摆出来，“根本不要搞任何遮掩”，“不能看人看地方下‘菜碟，对领导同志工作过的地方，不能投鼠忌器，要全部扫描。”

第二，加强学习，提高履行自身职责的能力和水平。要认真学习马克思主义基本理论，学习党的路线、方针、政策，学习专业知识，提高反腐倡廉建设的科学化水平。

第三，认真执行民主集中制。民主集中制是党的组织原则，是正确处理党内关系、维护党的团结统一和步调一致的重要保证，全体党员、干部都要认真遵守。

第四。带头改进工作作风，密切联系群众。巡视干部作风如何，对于巡视工作有着重要的影响。巡视干部要深入实际，了解各方面的真实情况，了解群众的真实愿望和要求，切忌走过场。对此，习近平2013年4月25日在中共中央政治局常委会议上的讲话中明确要求，巡视干部要不断改进工作作风，密切联系群众，坚决落实中央八项规定，提高巡视工作的针对性和实效性。

第五，加大纪检干部轮岗、交流、培训力度，完善回避、保密制度，自觉接受党和人民群众的监督。

第六，遵守党纪国法。党的十八大党章规定，“党必须在宪法和法律范围内活动。”任何党员和干部，不管权力有多大，都必须遵守国家的法律，不能做任何违法的事情。同时，党员干部要遵守党的纪律。党纪是维护党的团结统一、完成党的任务的重要保证，党的各级组织和全体党员，特别是主要领导干部必须遵守。党的纪律是多方面的，其中最主要的是遵守党的政治纪律。习近平指出，“政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律，遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。”在遵守党的政治纪律方面，会议提出了纪检干部的“四个不准”，即不准发表与党的路线、方针、政策和决定相违背的言论；不准以案谋私、办人情案：不准越权批办、催办或干预有关单位的案件处理等事项；不准跑风漏气，泄露工作中的秘密。

（四）注重巡视工作方式方法的创新。

巡视工作采用什么样的方式方法来进行，对巡视的效果有直接的影响，多年来，党在开展巡视工作的过程中积累了许多经验。2009年7月，中共中央颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，在总结实践经验的基础上，对巡视工作的方式方法作了规定。条例规定，党的巡视工作采用下列方式进行：听取汇报；列席相关会议；受理相关的来信、来电、来访；召开座谈会；个别谈话；查阅相关资料；民主测评和问卷调查；走访调研；商请协助等。后来，在实践中巡视工作基本上按条例规定的方式进行的。总的看，该条例规定的这些内容基本上是符合党情国情的，在实际工作中发挥了重要作用。社会总是在不断向前发展的，随着形势的发展变化，该条例规定的这些方式方法，在某些方面已经不能适应形势发展的需要，需要进一步完善了。针对这种情况，党的十八大以后，习近平多次强调完善巡视工作的方式方法问题。2013年4月25日，在中共中央政治局常委会上的讲话中，习近平提出：“要抓好工作创新，在总结经验的基础上，适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进，完善工作机制，增强巡视工作的针对性、实效性。”在如何创新巡视工作的方式方法问题上，习近平也提出了一些设想。在巡视组的组成方式上，习近平提出，建立巡视组组长库的办法很好，组长不固定，一次一授权；巡视对象不固定；巡视组与巡视对象的关系不固定。在巡视方式上，习近平提出了开展专项巡视的思想。2014年1月23日，在中共中央政治局常委会上的讲话中，习近平指出：在常规巡视的同时进行专项巡视，这个办法是可行的。以问题为导向。派出“侦察兵”，哪里发现问题，哪里反映的声音大，就去哪里巡视。

（五）强调提高制度的执行力。

制度制定出来之后，需要在实践中认真贯彻落实，才能真正发挥它的作用。制度制定得再好，如果束之高阁，也只能是白纸一张。党的十八大以后，习近平多次强调提高制度的执行力。2014年2月17日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话中指出：目前，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。”因此，必须努力提高制度的执行力，提高党和国家的治理能力。同年5月9日，在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时，习近平再次强调：“我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让它们形同虚设，成为‘稻草人”。有了制度就要认真贯彻执行，“现有制度都没执行好，再搞新的制度，可以预言也会是白搭。所以，我说一分部署还要九分落实。制定制度很重要，更重要的是落实，九分气力要花在这上面。”

为了提高制度的执行力，要抓好两个方面的工作：第一，要反对特权现象，在制度面前人人平等。形形色色的特权现象严重制约着制度的贯彻落实。特权现象不扫除，落实规章制度就是一句空话。党的十八大以后，习近平多次强调反对特权现象。2013年1月22日，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话中指出，我们要坚决反对各种特权思想和特权现象，这个问题既是党风廉政建设的重要内容，也是涉及党和国家能否永葆生命力的重大问题。第二，要落实责任。习近平指出，明确分工、落实责任对贯彻落实各种规章制度具有重要的作用，“如果不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。”

（六）要求更好地运用巡视成果，形成震慑。

所谓巡视成果，主要是指巡视组在巡视过程中了解到的、经过巡视工作领导小组或派出巡视组的党组织认定的、客观真实的信息。正确运用巡视成果，对于发挥巡视制度的作用、维护巡视制度的严肃性和权威性，提高巡视在全党和全社会产生的震慑作用，对于推动党风廉政建设和反腐败斗争的发展，都具有重要的意义。

对在巡视过程中发现的问题，是采取挂在那里、漠不关心、遮遮掩掩的态度，还是认真整改，这是巡视制度能否发挥作用的重要环节。对于这个问题，习近平的态度十分明确。2013年9月26日，中共中央政治局召开常委会议，审议了中央巡视组关于2013年上半年巡视情况的综合报告。习近平在会议上的讲话中指出，要认真运用好巡视成果。所谓发挥巡视制度在干部监督中的作用，实质上就是要善于运用巡视成果。对在巡视过程中发现的问题，要限期整改，纠正处置，件件都要有着落。“因巡视成果运用不到位又发生重大问题的。必须严肃追究责任，确保巡视成果落到实处。”

党中央不仅提出了许多完善巡视制度的思想，而且加大了巡视制度的执行力度，在全党和全国广泛开展了巡视工作，取得了突出的成绩。如，在2013年中，仅中央巡视组就对全国20个地方、部门和企事业单位进行了巡视，发现了一批领导干部涉嫌违纪违法的问题线索。党的各省、自治区、直辖市委员会也都开展了巡视工作。巡视制度在反腐败斗争和党风廉政建设工作中发挥了重要作用。

2015年6月26日，中共中央政治局召开会议。审议通过了《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》。与2009年的《中国共产党巡视工作条例（试行）》相比，条例修订稿增加了许多新的内容，党的巡视制度更加完善了。