公共服务购买与政府监督职责落实

曹海青　苏丽亚

【摘要】在购买公共服务过程中，政府应对供应商进行监督、评估，主要内容为绩效监督和财务监督。当前，政府监督职责制度存在未明确规定采购人监督职责、不利于公众及第三方发挥监督作用等问题，需要通过明确采购人监督职责、建立评估标准体系、构建公众监督机制、引入第三方评估、明确设定评估效力等方式加以完善。

【关键词】购买公共服务 监督职责 绩效监督 财务监督

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

前言

改革开放后，我国提出建设有限政府的行政管理体制改革目标。建设有限政府的本质在于摒弃全能政府的角色与功能，“按现代市场经济和民主政治的要求重新定位政府角色”①，其中一个重要方面是让市场机制和公民社会发挥作用。在这样的背景下，部分地方政府于20世纪90年代中期开始了购买公共服务的尝试。这些实践在取得一定成效的同时，也暴露出一些尚待解决的问题，其中较为突出的是缺乏较为系统的服务监督和评估体系，而这一问题在本质上属于政府未能适当履行监督职责，这在一定程度上源于相关制度的不完善。

文章力图厘清政府在购买公共服务中监督职责（以下简称“政府监督职责”）的宪法学依据和主要内容，并在分析政府监督职责制度现状的基础上，提出完善建议，以期促进政府购买公共服务的良性运行。

政府履行监督职责的宪法学依据

从宪法学角度来看，政府在购买公共服务中承担监督职责的依据是国家的人权保护义务。人权保护义务指国家机关对基本权法益的“国家保护义务”。②国家是人权保护义务的最主要主体，这是由国家存在的意义决定的。

尽管学者们对此存在一定分歧，但从通行观点来看，国家存在的意义就是保护公民权利。现代的国家机关是通过公民行使选举权产生的，其权力由公民授予，其任务和目的就是保护公民的基本权利。

国家人权保护义务是一种综合性的道德与法律要求。③对于它的具体内容，爱德和凡·胡佛等人认为它分为四个方面：一是尊重的义务；二是保护的义务；三是满足或确保的义务；四是促进的义务。

日本学者大沼保昭对这种分类作了如下解释：尊重的义务是指国家避免和自我控制对个人自由的侵害；保护的义务是指国家防止和阻止他人对个人权利侵害的义务；满足的义务是指国家满足个人通过努力也不能实现的个人所需、希求和愿望的义务；促进的义务是指国家为整体上促进上述人权而应采取一定措施的义务。④

其实，这里的所涉及“促进的义务”是实现前三项义务的手段，完全可以融入到前三项义务中。至于前三项义务，三者可分为两类：尊重义务表现为国家的消极义务，保护义务和满足义务则要求国家为保障人权积极作为。为此，我们可以将国家人权保护义务概括为尊重义务和保障义务。我国《宪法》第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权”。该条规定对国家人权保护义务的设定就遵循了前述思路。购买公共服务过程中，政府仍要履行人权保障义务，因为这种义务是一种约束国家权力的规范要求，不会因为国家任务实现方式的转变而转移。具体来说，国家人权保护义务在购买公共服务中主要表现为两个方面：一是保障公共服务以良好质量状态持续、公平的供给；二是防止和阻止供应商侵害消费者的权益。这两方面义务均要求政府在购买公共服务过程中承担起监督职责。

其一，确保公共服务的有效供给是政府履行监督职责的主要目的。购买公共服务在客观上实现了公共服务提供与生产的分离。政府虽然不再承担相应公共服务的生产，但责任并未减少，保障公共服务的有效供给仍然是政府的责任。不过，这种责任的履行方式发生了变化，即由自行执行转变为监督他人。在此种模式下，参与公共服务生产的供应商作为“理性人”有其自身目的和利益诉求。如果缺乏必要的监督，供应商可能出于对自身利益的追求而做出有损公共服务质量或公共利益的行为。为了最大限度地避免供应商的败德行为，确保公共服务的持续有效供给，政府就必须承担起购买公共服务后的监督职责。

其二，防止和阻止供应商侵害消费者的权益是政府履行监督职责的直接目的。政府购买公共服务改变了以往政府采购中政府与供应商的双方关系，形成了政府、供应商、公众的三方关系。此时，对公众的侵害更可能来自于供应商。针对这种潜在的损害可能，政府必须担负起监督职责，对采购合同的履行过程进行监督和管理。监督对供应商来说是一种约束机制，可以限制其不良行为，从而可以在一定程度上防止和阻止供应商侵害公众（消费者）的权益。

政府监督职责的主要内容

政府购买公共服务的目的是以尽可能少的经费获得更高质量的公共服务。这一目标可被分解为质量目标与经费目标。为确保购买公共服务目的的实现，政府监督职责的主要内容应为绩效监督和财务监督。

绩效监督。绩效监督的重点是服务数量和质量，它是政府监督职责主要内容之一。在政府购买某项公共服务后，保障该项公共服务的有效供给仍是政府的义务。公共服务的有效供给主要体现为以良好质量持续充足地供给公共服务。换言之，它要求将公共服务的数量和质量维持在合理水平。为了满足这一要求，在购买公共服务后，政府应当注重对供应商所提供服务数量和质量的监督。

在美国，基于绩效的采购形式长期应用于政府服务中，并越来越受到州公共事业部门的青睐。⑤在此种模式下，政府会在合同中规定详尽的绩效标准，并根据该标准对供应商实施监测。供应商所提供的服务未能达到相应标准的，合同管理者应当督促其改正。供应商拒不改正的，政府可对其作出处罚或扣减合同款。例如，香港特别行政区政府于1999年引入了服务绩效监控制度。在该制度之下，社会福利署会按照每项资助服务的《津贴及服务协议》及一套界定清晰的服务素质标准，对供应商的表现作出评估。

财务监督。财务监督的重点是供应商对资助经费的使用情况。购买公共服务的目标之一是降低公共服务成本、提高资金使用效率。为实现这一目标，政府一方面要在合同缔结环节建立公开、透明的竞争机制，另一方面要对资金安排和使用情况进行监督。对资金安排和使用情况的监督包括对政府部门采购资金安排的监督和对供应商资金使用情况的监督。由于文章主要研究作为采购人的政府部门的监督职责，因此这里的财务监督仅指政府对供应商资金使用情况的监督。财务监督可以在一定程度上遏制供应商套取经费、克扣工资等现象。

政府监督职责的制度现状

鉴于购买公共服务与政府采购在主体、资金来源方面具有相似性，因此购买公共服务合同签订、过程管理等事项同样可适用《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的相关规定。仅就政府监督职责来说，现行法律规定存在以下问题：

在法律依据方面，《政府采购法》未对采购人监督职责作出明确规定。《政府采购法》中涉及政府采购监督的规定主要是第十三条和第七章，共有13条条款。这些条款主要针对财政机关在政府采购中的监督职责作出了规定，同时也规定了审计机关和监察机关的监督职责。从监督对象来看，主要是对采购人和采购代理机构的监督。这些规定看似比较全面，然而，这些条款却并未对采购人的监督职责作出明确规定。《政府采购法》之所以未对此作出规定，主要是因为该法第四十三条将采购人与供应商的关系定位为民事合同关系。既然双方是平等的民事合同关系，作为合同当事人的采购人自然不享有对另一方当事人的监督权。然而，无论是从目的的公共性，还是从规则的特殊性来讲，政府采购合同均应为行政合同。基于此，为维护合同目的公共性，采购人应享有某些特殊权利，如监督权、单方变更权等，这些权利对于采购人履行其对供应商的监督职责来说十分必要。

在评估标准方面，针对公共服务采购的评估标准较少。科学规范的评估标准对于衡量供应商所提供服务质量来说十分必要。如果缺乏评估标准，发包方对供应商进行的评估将缺乏客观性。一般来说，服务绩效的评估标准既应通过法律、法规加以规定，也应在采购合同中加以明确。香港特区政府即采用了这种做法。我国多个地方政府制定的关于政府购买公共服务的规范性文件中均规定由财政部门及行业管理部门设定评估标准，如无锡市《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》第四条第四款第一项规定：“评估标准主要包括服务供应方的资质、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等。具体内容由市财政局会同各行业管理部门（政府主管部门），根据行业特点分别确定。”尽管如此，目前已公开的相关标准却非常少。这在某种程度上表明，各地政府已经制定的评估标准还比较少。

在监督主体方面，现行制度不利于公众及第三方发挥监督作用。就《政府采购法》来说，由于该法针对仅涉及政府与供应商双方关系的传统政府采购进行设计，因此并未作出关于发挥公众及第三方对供应商监督作用的规定。就地方政府出台的相关规章和规范性文件来说，这些制度规范对公众监督及第三方评估规定较少，不利于发挥公众及第三方的监督作用。比如，在第三方评估方面，除深圳市、佛山市、宁波市、上海闵行区和静安区等少数地方政府外，多数政府的相关规范未在对供应商进行的绩效评估环节引入第三方评估。

在评估效力方面，现行制度未能使评估结果发挥应有效力。评估结果本应作为对供应商进行奖惩以及政府决定是否续包的依据。然而，现行制度却未能全面确认评估结果的效力。作为政府购买公共服务主要法律依据的《政府采购法》并未对评估效力问题作出规定。地方政府出台的相关规章或其他规范性文件或是同样未作规定，或是仅作出了较为笼统的规定，缺乏强制效力。如广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》第九条第三款规定，“评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据”。这里使用的“重要参考依据”提法表意并不明确，未指明评估结果究竟将对供应商产生何种影响。

政府监督职责制度的完善建议

明确规定采购人监督职责。与政府自身提供公共服务不同，监督供应商已成为政府在购买公共服务中的重要职责。为此，《政府采购法》应对采购人的监督职责作出明确规定。采购人对供应商的监督包括绩效监督和财务监督，《政府采购法》应当对这两种监督方式的原则、手段、效力、程序等作出规定。如，在服务监测方面，采购人可采取以下监测手段：要求供应商提交季度报告；定期检查；不定期抽查；监测投诉状况；消费者满意度调查等。在绩效评估方面，采购人应制定相关绩效评估标准，并依据该标准自行评估或聘请第三方机构进行评估。评估结果应作为奖惩、续约的重要依据。

建立系统完善的评估标准体系。为了对供应商进行科学规范的绩效评估，我国应建立起系统完善的评估标准体系。在具体构建方式上，可由公共服务各领域中央管理部门组织制定相应领域的评估标准。各部委应吸纳相关领域行业协会、科研机构、企业的专家学者参与评估标准的制定。地方管理部门则可根据相关领域国家层面的评估标准及本地实际情况制定本地评估标准。评估标准的内容应当较为完整，通常应涵盖服务素质标准、服务质量标准、服务成果评价标准等。其中，服务质量标准可参考我国相关领域的公共服务国家标准制定。

构建公众监督机制。公众是政府所购买公共服务的直接受益者。供应商所提供服务的质量直接影响着公众的切身利益，因此公众对购买公共服务的监督有着较高的积极性。政府应认识到这种积极性，切实发挥公众监督的作用。由于了解供应商的服务信息是公众进行监督的前提，因此应将供应商的“服务信息纳入政府信息的范畴并适用政府信息公开法律制度，从而使定期公布或者应申请公开服务信息成为服务供应商的法定义务”⑥。

供应商主动公开的信息应包括基本情况（如机构设置、人员组成、规章制度等），服务的宗旨、对象及提供方式等。政府应建立起快捷、顺畅的投诉渠道，对公众的投诉予以及时反馈，同时应当加以记录，并将投诉记录作为服务绩效评估的参考。此外，政府还应邀请服务对象代表参与服务商绩效评估。

引入第三方评估。购买公共服务会带来委托代理问题，存在着引发腐败的风险。腐败行为既可能发生在采购合同缔约环节，也可能发生在监督、评估环节。一旦在监督、评估环节发生腐败行为，相应的监督和评估活动则将形同虚设，难以发挥实际作用。与政府自行组织的评估相比，第三方机构在地位上更具中立性，在技术上更具专业性，为此，相关制度应要求政府在对供应商服务绩效评估采用第三方评估方式。

明确设定评估效力。是否明确规定评估效力对于政府能否妥当履行监督职责具有直接影响。为此，需要明确设定评估效力。具体来说，可以借鉴新加坡的相关做法，即对评估不合格的供应商，设定1～5年的施禁期，被施禁的供应商不准在施禁期内参与政府投标或获得投标裁决。

（作者单位：中央司法警官学院；本文系中国法学会2014年度部级法学研究课题“中美政府购买社区矫正服务比较研究”和中央司法警官学院2013年度青年教师学术创新团队资助项目“政府购买社区矫正服务问题研究”的阶段性成果，项目编号：CLS（2014）D023）

【注释】

①莫于川：“有限政府·有效政府·亲民政府·透明政府—从行政法治视角看我国行政管理体制改革的基本目标”，《政治与法律》，2006年第3期。

②③胡锦光，韩大元：《中国宪法》（第2版），北京：法律出版社，2007年，第190页，第190页。

④[日]大沼保昭：《人权、国家与文明》，王志安译，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年，第220页。

⑤王浦劬，[美]莱斯特·M·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究—中国与全球经验分析》，北京大学出版社，2010年，第289页。

⑥王克稳：“政府业务委托外包的行政法认识”，《中国法学》，2011年第4期。

责编 /韩露（实习）