第三次分配中政府职能的转变和定位

张璐

【摘要】第三次分配作为初次分配和再分配的有益补充，对缓解我国现阶段收入分配差距过大的矛盾有积极意义。当前我国第三次分配规模小且丑闻多的主要原因在于政府职能定位不准。政府应重新审视自身定位，实现从主导者向引导者、立法者、监管者和市场参与者的职能转变，促使第三次分配发挥更大的作用。

【关键词】第三次分配 慈善捐助 政府职能

【中图分类号】F124.7 【文献标识码】A

所谓第三次分配，是指建立在公民自愿的基础上的，通过开展募集、捐赠等各种方式的慈善活动，目的是使相对富裕阶层拿出部分财富，帮助社会贫弱群体改善生活、医疗、教育等环境。

在国民收入分配体系中，初次分配依靠市场解决分配领域的效率和经济公平问题；再分配则是依靠政府的税收和转移支付手段弥补初次分配中市场的缺陷，主要解决社会公平的问题；两次分配之后，一定程度上还会存在未能解决的公平问题，则需要第三次分配来弥补。

第三次分配与初次分配和再分配的区别首先在于，它不是由市场或政府主导，而是由社会公众主导的分配手段，主要依靠人们的社会责任感和公德心，提倡互助友爱，使人们愿意主动去完成对社会贫弱阶层的救济和帮助。所以它能够在前两次分配的基础上实现对收入分配的再次调整，并进一步缩小收入分配差距。其次，第三次分配特别强调人们的社会责任感和公德心。这不仅有助于弘扬中华传统美德，而且有助于人们树立正确的财富观，能够发挥维护社会和谐稳定的积极意义。因此，作为初次分配和再分配的有益补充，第三次分配不仅能够有效发挥经济上的效应，而且更能够发挥出初次分配和再分配无法替代的社会效应。因此，大力发展我国的第三次分配事业，对于当前缓解分配领域的矛盾、形成合理有序的收入分配格局有着重要意义。

我国第三次分配的现状

国民收入的第三次分配是通过发展社会公益慈善事业实现的。虽然慈善行为在人类历史上很早就出现了，但慈善事业却是在资本主义兴起后才在西方国家发展起来的。由于特殊的历史背景和复杂的社会环境，早期马克思主义者对慈善事业基本持否定态度。马克思认为，资本家举行慈善活动，开办各类慈善公益事业，实质上是维持社会地位、赚取社会荣誉、扩大资本积累的重要途径；恩格斯认为，慈善是资本家“伪善的假面具”；列宁认为，资产阶级的慈善目的就是消除无产阶级的革命意志；毛泽东认为，慈善事业是统治阶级笼络人心、粉饰太平、缓和阶级矛盾以至进行精神侵略的方式和手段。

这种对慈善事业的批判态度一直持续到改革开放后，直到邓小平同志给予慈善事业应有的评价和地位后才逐渐得到扭转。因此，我国的社会公益慈善事业起步较晚，第一个现代公益慈善组织是成立于1981年的中国儿童少年基金会，距今也只有三十多年的时间。另据民政部的统计，截至2014年6月30日，全国共有依法登记的“各类社会组织达56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个”①。可见，改革开放以来，我国的第三次分配经过了三十多年的发展，已经取得了很大的进步。但是，与美国等经济与慈善事业均发达的国家相比，我们的发展水平还明显落后，主要表现在以下两个方面：

慈善捐助规模过小。美国是全球范围内慈善公益事业最发达的国家，其慈善捐助规模远超中国。以2012年的数据为例，当年我国的社会捐赠总额为817亿元，相当于当年我国国内生产总值51.93万亿元的0.16%左右；同期美国的社会捐赠总额达到3162亿美元，占当年GDP15.68万亿美元的2.02%。即2012年美国的GDP是中国的不到2倍，而社会捐赠总额是中国的24倍。此外，我国与美国的人均捐赠额也存在很大差距。2012年我国人均捐赠约60.4元，占当年我国城镇居民人均收入26959元的0.22%左右；同期美国人均捐赠1029.3美元，占当年人均年收入39156美元的2.63%。即2012年美国人均年收入是中国的9.15倍，而人均捐赠高达中国的107倍。

慈善丑闻频频发生。民政部中民慈善捐助信息中心发布的《中国慈善捐助报告》（2003～2007年）中的数字显示，2008年、2010年和2013年我国社会捐赠总额分别为1070亿元、1032亿元和989亿元，均在1000亿元左右。但2011年、2012年，我国社会捐赠总额分别只有845亿元和817亿元，连续两年大幅下降，降幅分别达到18.12%和3.31%，而同期我国GDP增长率为9.1%和7.8%。经济增长了，捐赠数量却下降。首先在于这两年我国没有发生特别重大的自然灾害，社会捐赠总额中的救灾捐赠量大幅下降。此外，更重要的原因在于近年来我国社会慈善事业中不断出现的种种问题。自“郭美美事件”之后，又相继爆出仁爱基金捐赠劣质自行车事件、施乐会“提成门”事件、凤凰县营养午餐缩水事件、合肥市儿童福利院用捐款买奔驰事件、成都市地震捐款箱善款发霉事件等。这些事件的爆发，严重影响到慈善组织的公信力，导致社会公众捐赠热情的明显下降。甚至在四川芦山发生了7.0级强震的2013年，社会捐赠总额也仅比上年增长了21%，远低于2008年汶川地震后246%的涨幅，也低于2010年玉树地震后64%的涨幅。

第三次分配中我国政府职能定位不准

当前我国第三次分配规模小、问题多的原因，除了因为我国现代慈善事业的发展历史较短外，更重要的是因为政府职能定位不准，即存在政府职能的缺位和越位的情况。

政府职能的明显缺位之处。一是立法的缺失。中国的慈善立法起步较晚，发展也严重滞后，但相关的法规并不算少，只是零散分布于《红十字会法》、《公益事业捐赠法》、《救灾捐赠管理暂行办法》、《基金会登记管理条例》等多部法规中，还有一些地方性的政策法规，如《上海慈善事业发展指导纲要》等。但是，至今还没有一部专门规范慈善机构和慈善行为的基本大法。自2008年以来，有800多人次全国人大代表提出了共27件关于慈善立法的议案，还有诸多全国政协委员也提交了相关提案。缺少这样一部系统的慈善基本法，就意味着缺少了慈善公益事业发展所必需的法律政策土壤，是政府角色严重缺位的表现。

二是监管的缺失。社会慈善事业的发展必须依赖慈善组织公信力的支持，而慈善组织运作和善款捐赠使用的公开透明是公信力的唯一来源。美国的慈善事业被形容为装在“玻璃口袋”里，这也正是它发达的原因。然而，在我国现有的2000多家基金会中，能够在官网及时更新信息的只有100多家。由此可见，我国慈善组织的透明化建设才刚刚起步，相应的内部监督制度和信息披露制度还远未完善，甚至少数几个人或某一个人就能决定如何使用善款。再加上政府监管的低效和社会监管的缺失，慈善丑闻便不断发生，最终影响的是慈善组织的公信力，损害的是人们的捐助热情和慈善事业的发展。

政府职能的明显越位之处。一是官办慈善组织效率低下。当前我国一些相对规模较大的慈善组织几乎都有官方背景，如中华慈善总会的主管单位是民政部、中国儿童少年基金会的主管单位是全国妇联、中国青少年发展基金会的主管单位是团中央等。这类慈善组织都属于行政或事业编制，接受财政全额拨款，工作人员享受公务员待遇，这在其他国家实属罕见。这种“非官非民”的身份，给其带来的是工作效率低下、官僚作风严重和透明度差等问题，甚至会导致腐败。此外，这些官办慈善组织比民间慈善组织享有更多的政策优惠，比如在灾后募捐的资格方面，在开展活动的范围方面，这将最终导致慈善领域形成强弱分化的垄断格局。

二是民间慈善组织发展受阻。多年来，我国对慈善组织的准入实行严格的审批登记许可制，即“双重管理体制”：民政部门作为登记管理机关，负责非政府组织的最终审批登记，对非政府组织实施年度检查，对其开展活动的情况进行日常监督管理，并对非政府组织的违法行为依法进行处罚；业务主管单位则负责非政府组织的初审，指导、监督非政府组织依据法律和章程开展公益活动，并配合登记管理机关和其他执法机关查处非政府组织的违法行为。在这种体制下，要想实现民政注册，首先必须得到业务主管单位的认定。因为找不到主管单位，大量的民间慈善组织只好放弃民政注册，顶着工商注册的帽子、以企业的形式开展活动，既无法享受税收优惠、也无法正常筹款，甚至得不到企业捐赠，因此普遍面临生存问题。即使有幸获得民政注册的民间慈善组织，也往往生存困难。例如，法律规定只有基金会才可以进行公共募捐，而注册为基金会要求有800万资本，大量民间慈善组织显然不具备这个财力。政府实施如此严格的准入制度和管理制度，名义上是引导慈善组织的发展，实际上却成为民间慈善组织发展的桎梏。

总之，政府职能定位不准，是我国慈善组织普遍陷入发展困境的主要原因。因此，我们应该努力修正政府在第三次分配中的角色定位，创造条件让第三次分配发挥出更大的作用。

第三次分配中我国政府职能转变的路径

在我国第三次分配的发展过程中，政府长期居于主导地位，虽然推动了我国慈善事业的起步和早期发展，但也制约了其进一步发展。因此，政府应当重审自身定位、积极转变职能，从主导者向引导者、立法者、监管者和市场参与者转变，促使慈善事业向民间和社会回归。

作为引导者，政府首先应加强慈善文化建设。2010年9月，比尔盖茨和巴菲特在北京举办慈善晚宴，受邀的50位中国顶尖富豪中，只有陈光标等少数人表示响应。而此前二人在美国富豪中只是发出倡议，就得到了1500亿美元的捐赠承诺。通过这一事件，折射出中美两国人民不同的财富观和家庭观。美国人认为“在巨富中死去是一种耻辱”，认为将过多的财富留给子孙是一种诅咒。而中国由于受小农经济的影响，传统文化中存在一些不利于慈善理念的发扬的思想，如“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”等。但还应该看到，传统文化中也有大量慈善的思想，如儒家的仁爱、道家的为善、墨家的兼爱、佛家的慈悲等。因此，政府应积极引导全社会大力挖掘和弘扬传统文化中利于慈善理念发扬的部分，并借鉴融合西方慈善文化中的优秀成分，将慈善列为公民道德建设的一项必修课，帮助人们树立起正确的财富观和社会责任，最终形成人人乐善好施的社会氛围。

其次，政府还应引导社会理性行善。中国式的慈善往往具有浓重的亲族情结和乡里情结，这是因为在中国的传统文化中，人们的慈善理念经常是由亲及疏、由近及远的，如“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。中国式的慈善还表现为简单捐赠，哪里有困难就往哪里支持。相比之下，国外富豪的慈善行为就更加理性。例如盖茨基金会自成立就有自己特定的目标：盖茨本人关心治疗世上最严重的20种疾病，而他的夫人则更关注儿童问题。目标明确，简洁高效。因此，我国政府应当引导社会公众和慈善组织积极思考，理性选择捐赠对象、捐赠途径及运作方式，使捐赠行为具有长期性和可持续性，提高慈善行为的效率。

作为立法者，政府首先应加强慈善法制建设。法律能够为慈善事业的有序运行和健康发展提供必要的制度保障。近年来，我国慈善领域不断出现新的问题和矛盾，和慈善立法的滞后不无关系。当前，政府应加快整合现有零散的慈善法规，并尽快审议通过《慈善法（草案）》，使慈善事业的发展有法可依。政府应通过立法手段，建立和完善慈善组织的外部审计监督机制，以提高慈善组织的公信力。政府还应通过相关立法，降低基金会的设立门槛，鼓励各种慈善基金组织的多元化发展。

其次，政府应该深化税制改革。在西方，合法避税是人们从事慈善活动的动力之一。因此，我国政府也可以运用税收手段引导和鼓励人们捐助行善。应该尽快落实并完善慈善捐助的减免税政策，简化个人慈善捐赠税收抵扣程序，并提高免税额度至国际水平。同时，为了引导和鼓励富裕阶层积极投身慈善事业，应合理提高奢侈品消费税的税率，并早日开征遗产税和赠予税。此外，还应降低民间慈善组织获得免税资格的门槛，将更多小规模的民间慈善组织纳入到享受税收优惠的范围。

作为监督者，政府应构建一个立体式的慈善监督体系。如前所述，目前在我国第三次分配中占主体地位的慈善组织大多有政府背景。对这类“官办”慈善组织实施监督，实际上就是对政府部门实施监督。虽然国家在顶层设计时，为了监督政府有效履行其职能，都会设计各种监督机制，但政府所提供的公共产品和服务具有自然垄断性，因而可以凭借自身所处的垄断地位封锁一部分监督所必需的信息。监督者仅凭被监督者提供的信息去实施监督，则很容易被被监督者蒙蔽或操纵。因此，对慈善组织实施监督，不能单纯依靠政府监督，而应该构建一个立体式的慈善监督体系。这一体系应包括三层级：第一层级是政府监督，要求政府相关职能部门在法律框架内，严格行使行政监督权。第二层级是社会监督，通过设立独立的第三方监督机构，监督慈善组织的日常运行、善款的产生和流向、信息公开等情况，并且有权独立调查受到社会公众质疑的慈善组织的相关事项，并向社会公布调查结果。第三层级是慈善组织内部监督，要求慈善组织建立起完善的内部机制，实现资金拨付、使用以及经费预算、决算的制度化，有效约束组织成员的行为；同时，建立强制性信息披露制度，使政府和社会公众能及时获知善款的来源和使用、救助的方式和结果等信息。

作为市场参与者，政府应该通过购买慈善组织的服务支持慈善事业的发展。非市场化的政府与企业相比，其运行缺乏产权和利润最大化的约束，使得政府机构运行缺乏一种明确的投入产出标准。加上政府提供公共服务的成本与收益难以计量，所以与企业经营者追求利润最大化不同，政府机构和官员通常追求公共政策目标的实现，许多活动大多不会刻意去降低成本，甚至出现为达目标而不计成本的情形。因此，政府部门提供的公共服务往往成本较高、却效率低下。而且，与民间慈善组织相比，政府对于社会需求的把握明显不足。为避免不必要的资源浪费，发达国家的普遍做法是由政府购买慈善组织的服务，如美国政府每年购买慈善组织服务的款额高达民间捐赠的1.5倍。这种做法的优点突出，既可以使政府的部分职能转移到慈善组织，提高政府效率，又能够促进慈善组织的发展。目前，我国政府也开展了这方面的尝试和探索。“广东省已发布政府向慈善组织购买服务的部分项目目录，其中深圳市近几年来每年向慈善组织购买的社会服务已超过65亿元”。②北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀预测，“如果我国在社会领域全面推开政府公开采购服务，采购金额每年可能会高达1万亿元以上”。③可见，其潜力还远未发挥。因此，我国政府应该加大力度和加快速度推广向慈善组织购买服务，积极探索实现与慈善组织的全方位合作，特别应该放宽民间慈善组织参与的条件，为民间慈善组织的生存和发展创造条件。

（作者单位：中共陕西省委党校经管部）

【注释】

①窦玉沛：“加强党建工作，促进社会组织健康发展”，《行政管理改革》，2015年第2期。

②③黄小希，李江涛：“民间慈善组织怎么参与社会治理”，《瞭望新闻周刊》，2015年7月16日。

责编 /张晓