城乡基本公共服务均等化的功能、困境与路径选择*

李燕凌，杨日映，陈麒羽

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)



城乡基本公共服务均等化的功能、困境与路径选择*

李燕凌，杨日映，陈麒羽

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)

基本公共服务均等化包括基本生存性服务均等化、公共发展性服务均等化和基础设施建设服务均等化三个核心功能。目前我国城乡基本公共服务均等化面临着政府提供的功能支撑力疲软，政府缩小城乡基本公共服务差别效果不佳，城乡基本公共服务均等化投资建设环境差距较大等突出问题。深化地方财政政策改革是解决城乡基本公共服务均等化的重要手段，应增强地方经济活力、确保财政支撑到位,加快推进新型城镇化与城乡一体化建设，改善财政支出结构，积极拓展城乡基本公共服务均等化投融资渠道。

基本公共服务均等化；财政支农支出；公平正义

公平正义是社会保持合理秩序运行的基本准则，也是现代公共财政政策的核心。自然而然地，公平正义也成为现代公共服务的主要标准。党的十八届三中全会以来十分强调全面深化改革，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也明确提出，必须加快推进基本公共服务均等化，努力使基本公共服务均等地覆盖全体国民。当前，我国社会中公共需求全面快速增长与公共服务供给严重不足之间的矛盾日益突出。政府作为基本公共服务的供给责任主体，加快推进基本公共服务均等化以满足人民群众的需求，加强基本公共服务在区域间与城乡间协调供给，满足不同地区不同人们的不同需求，对于加快形成科学有效的社会治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化具有极其重大的现实意义。

一、城乡基本公共服务均等化的核心功能分析

基本公共服务是最基础、最核心的公共服务，是为了降低社会不正义程度而设置的保障社会公正的过程环节[1]47-51。它与公民的基本生存、生产、生活紧密相关。基本公共服务其范围主要涵盖公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域。基本公共服务均等化是指筹集和调动社会资源，通过公平地提供公共产品这一基本方式来满足社会公共需要的过程[2]217。从本质上看，基本公共服务均等化就是给公民以“国民待遇”，它可以改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平[3]47-52。基本公共服务均等化对维护国家经济社会稳定、保持最基本的社会正义和凝聚力、保护公民最基本的生存权和发展权发挥着重要作用。基本公共服务均等化通常包含两层意思：一是指实现不同区域间的基本公共服务均等化，如不同省份间的均等化；二是指实现城市地区与乡村地区的均等化，即所谓城乡基本公共服务均等化。本文着重探讨我国城乡基本公共服务均等化问题。

1.城乡居民基本生存性服务均等化

马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能‘创造历史’，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西”[4]1026。人活在世界上，其首要思考的问题就是生存问题，因此，提供以生存为基本目标的公共服务是最重要的基本公共服务。政府提供的基本生存性服务至少包括两个方面，一是促进就业，二是社会保障。就业乃民生之本，生存之根基。目前，我国的就业机制以市场调节为主、政府促进为辅。竞争机制是市场运作的灵魂。但每个就业者的能力和境遇各不相同，在残酷的市场竞争中总会存在弱势群体。他们通常在文化程度、地理环境和个人能力方面存在弱势，比如农民工、下岗工人、残疾人等。因此，市场调节就业的作用存在着天然的缺陷，政府有责任为就业竞争的弱势群体，特别是进城就业的农民工提供就业培训和就业指导，使他们得以就业甚至创业。而在社会保障方面，需要政府通过建立城乡居民基本的医疗保险、失业保险、工伤保险、妇幼保险、养老保险和最低生活保障补助等制度，为短暂失业、丧失就业劳动能力的公民提供基本生存保障。政府推进基本公共服务均等化，有利于促进不同地区、城乡不同群体就业和扩大就业保险覆盖面，让最大多数公民获得基本生存保障服务。

2.城乡公共发展性服务均等化

政府提供的发展性公共服务主要包括义务教育和基本医疗，目的是促进公民的生活发展、增加社会福利。发展性公共服务高于基本生存性服务。全世界绝大多数国家都为公民提供基本的义务教育服务。目前我国已基本在城乡之间普及九年义务教育，所有公民都有权利平等接受义务教育，在一些经济相对发达的地区，还开始进行超过九年的义务教育试点。提供基本医疗公共服务始终是政府提供公共发展服务的核心内容之一。公共卫生服务是人民身体健康的重要保障，基本医疗服务更是提升公民身体素质、增强劳动能力、增强人力资本的重要途径。政府一般通过扩大医生、护士等医疗卫生专业人才的培养，加大对公立医院及其他基本公共卫生机构建设，放宽私营医疗机构进入公共卫生与医疗服务领域的门槛、扩大基本药物目录和采购范围等方式，扩大基本医疗公共服务数量并提高医疗公共服务质量。政府推进基本公共服务均等化，可以缩小城乡居民接受义务教育和获得基本医疗卫生公共服务的差距，使得一个国家的公民身体素质和劳动力素质得以提升，并从长远着眼放大人口红利、增强国家发展竞争力。

3.城乡基础设施建设服务均等化

为城乡居民提供保障日常生活正常运行的基础设施建设服务，无疑是政府的一项基本职能。包括水电供应、道路建设、通讯设施、电视和网络覆盖等基础设施建设公共服务。城乡居民水电供给、道路交通、通讯、电视网络等具有一个共同特点，即其供输都需要特定的网络体系，而这种网络体系的空间资源具有一定垄断性。私营企业掌握这些公用设施的网络空间垄断权，容易对公共利益构成威胁，甚至导致公用设施利用效率的根本性损失。因此，只有政府统筹城乡科学规划、合理设计、公共提供、有效生产，才能确保这些公用基础设施资源得到有效的开发和利用。当然，提供基础设施建设公共服务虽然是政府基本公共服务的重要职能，但是，并不意味着所有的基础设施完全需要由政府来生产。政府提供基础设施建设服务，主要是通过掌握基础设施建设规划权、公用设施空间资源产权、公共基础设施建设权与特许经营权等以确保公民正常使用权不受侵害。政府推进基本公共服务均等化，不仅可以促进城乡居民公平享受基础设施建设资源，更是促进城乡道路交通、水电利用、通讯网络一体化并提升资源利用效率的重要途径。

总之，政府的责任是维护和保障全体公民的福祉，保障全体公民的生存和发展。随着社会经济不断发展进步，城乡居民对政府在基本公共服务供给方面的诉求也不断丰富。人们不仅要求政府提供基本公共服务的范围逐步扩大，而且对政府提供基本公共服务的质量也要求越来越高，特别是不同地区不同群体之间，应当努力实现基本公共服务均等化。城乡基本公共服务均等化的呼声越来越强烈，对地方财政政策的压力不断增大，从而形成倒逼机制推动地方财政政策加快改革步伐。

二、我国城乡基本公共服务均等化面临的现实困境

为全体公民提供均等的基本公共服务，是政府义不容辞的责任，也是政府的合法性基础。然而，现实中基本公共服务均等化通常具有非竞争性、非排他性和供给不足等特征，地方政府间税收竞争会扭曲公共资源的配置效率[5]121-135，基本公共服务配置不合理也会拉大城乡间经济发展差距[6]1437。中国城乡基本公共服务均等化同样面临许多现实困境[7]82-84，基本公共服务均等化失衡现象非常突出。

1.政府提供基本公共服务均等化的功能支撑力疲软。改革开放以来，我国财政预算投入一直以促进经济发展为主，财政支出用于民生性基本公共服务的比例相对不足，无论是基本生存性服务、公共发展性服务还是基础设施建设服务方面，都难以满足基本公共服务均等化的核心功能需求。据世界银行统计，2013年我国已经成为世界的第二大经济体。但是，从当年中国国家财政支出对民生性公共服务的关注度来看，预算投入比例仍然保持在较低水平上，而公民对此的需求总量却显著增长，服务供给总体呈现短缺的格局[8]261-273。资料显示，在我国绝大部分省份中，2013年财政支出中基本公共服务开支平均不足30%[9]248。这与发达国家政府财政强劲的基本公共服务均等化功能支撑形成了鲜明对比。美国亚利桑那州将政府基本公共服务划分为教育、健康和福利、保护和安全，2013年，这三部分基本公共服务的财政支出占该州财政总支出的比重分别为53%、30%、10%，合计占去总财政支出的93%，其他事务支出只有7%[10]53-76。在具体财政支出项目上，以义务教育为例，根据中国教育统计年鉴，2013年中国义务教育总支出4104亿元，国家财政预算总支出为69560亿元，义务教育支出仅占国家财政预算总支出比重的5.9%[11]96。中国政府提供义务教育基本公共服务均等化的功能支撑力不仅与发达国家有很大差距，而且在金砖四国中也处于较低水平。国家统计局国际统计资料显示，2013年中国义务教育的财政支出占当年GDP的比重仅为0.82%，而美国却高达6.1%，是我国的7.44倍，日本为4.28%，韩国为3.01%，俄罗斯为1.87%，巴西为2.29%。近年来，中国加大对高等教育、职业教育等非义务教育的财政投入力度，国家财政性教育经费占GDP的比重不断提高，2013年刚刚超过4%的国际教育水平基础线指标，但发达国家这一指标平均达到5.3%，我国离中等发达国家仍有一定距离[12]67-83。在教育财政投入方面，中国的城乡差距非常明显，广大农民实际教育费用支出负担较高，严重损害了义务教育的福利性和公平性。

2.政府努力缩小城乡基本公共服务差别的效果不佳。长期以来我国实行城乡差别的二元户籍制度，政府在城乡基本公共服务供给制度上实行完全不同的财政政策，城市居民享受的基本公共服务几乎由政府完全投入，农村居民则基本上采取自我筹资的办法供给公共产品。城市居民享受基本公共服务供给的水平要远高于农村居民。虽然近年来我国在逐步消除二元户籍制度对政府基本公共服务供给的消极影响，但对于已经实行几十年的差距供给制度而言，想要彻底改革并非易事。从低保方面来看，根据中国民政统计年鉴2013年的统计数据，我国城市居民低保救助1097.2万户，共2064.2万人，全年支出资金756.7亿元；农村低保救助户2931.1万户，共5388万人，全年支出资金866.9亿元。全国平均城市和农村低保救助标准分别每人每月373.2元(全年共4478.4元)和202.8元(全年共2433.9元)。从实际支出看，城市和农村低保人口实际获得资金为平均每人每月264.2元(全年共3170.4元)和116.1元(全年共1393.5元)，城乡居民差距仍然较大[13]109-117。一项对西部城镇和农村的调查表明，贫困家庭与非贫困家庭在一些需求刚性较强的公共服务支出绝对水平上相差不大，如医疗支出，西部城镇地区贫困家庭年平均支出为1907元，非贫困家庭为2009元，但占家庭总收入的比重，贫困家庭一般为19.7%，非贫困家庭为4.8%；农村地区的贫困与非贫困家庭差距更大，非贫困家庭的年医疗支出占收入的比重为8.5%，而贫困家庭为38%，部分贫困家庭的医疗支出甚至占到年均收入的107.3%，贫困家庭的公共服务支出负担明显过重[14]50-56。就业保险在我国广大农村地区更是处于空白状况，许多地区农民无钱治病、工伤无助、老无所养，生活愈发贫困，陷入恶性循环。而城市地区的就业保险已经基本普及，政府在城乡基本生存性服务方面的差距非常大，严重背离城乡基本公共服务均等化目标。在基础设施建设服务方面，城乡基本公共服务均等化状况也不容乐观。目前全国所有城市水电基础设施建设基本得到解决，水电官网建设全面覆盖，而很多农村地区却还未通自来水，有些地区即使通水，水质也不达标，有些地区取水仍然以挖井和河水为主，开井和直接排污还给自然环境造成较大破坏。在电力供应方面，农村整体供电不足，有些偏远地区甚至还未通电，有些地区即使通电，停电现象时有发生，且电价高昂，客观上导致供电覆盖率偏低。在道路建设方面，目前我国城市高速铁路、高速公路基本形成发达网系，但在大部分农村还处于刚刚完成村道硬化任务阶段，一些农村还需要农民自己筹钱修路。当城市进入21世纪大数据时代之际，不少农村人口还看不到有线电视，农村的通讯网络覆盖率也较低，不少农村家庭的电脑还不可上网，宽带实际进村入户率还较低。

3.城乡基本公共服务均等化投资建设环境差距较大。近年来我国各地政府在基本公共服务领域的财政倾斜力度不断加大，投入不断增多，尤其在城市地区的服务供给稳步推进，部分发达省区城市公共服务已经比较完善。但由于一些地方政府着眼于公共服务的经济效益而忽视其社会效益，从而导致基本公共服务均等化效果不明显，一些领域的基本公共服务供给体系改革还不到位，公共资源分配整体向城市倾斜。即使中央再三强调新增公共服务支出要重点向农村倾斜，但在地方财政支出政策中仍难以得到落实，农村基本公共服务资源配置不集中，特别是由于城乡居民收入水平差距日益扩大，加之受农村地理和环境因素的影响，拉高了社会资金向农村公共服务领域的供给成本，整体上导致城乡基本公共服务供给统筹难度加大。根据国家统计局资料[15]9-20，2009～2013年，人均可支配收入为5153元、5919元、6977元、7917元、8896元，城市居民为17175元、19109元、21810元、24565元、26955元，城市居民总体超过农村居民的三倍，且差距仍在拉大。城乡居民收入差距扩大，使得大量社会教育、卫生、文化娱乐等投资更难向农村流动。此外，城乡基本公共服务条件的差距，也阻碍了社会资本向农村流动。我国卫生和计划生育事业发展统计公报数据显示，2013年全国卫生人员总数979万人，其中城镇卫生技术人员721.1万人，乡村医生和卫生院108.1万人。2013年基层医疗卫生机构床位数总计为135万张(包括社区卫生服务站、乡镇卫生院、村卫生室、医务室等)，而城镇医院医疗机构床位数达到387万张(包括各级公立医院和专业医疗机构，不包括私立医院)，每千农业人口乡镇卫生院床位数1.3张，每千农业人口乡镇卫生院人员数1.41人，而全国平均医疗卫生机构床位数为4.55张[16]25-35。在道路交通、通讯基础设施方面，城乡之间的基础条件差异则更为明显，农村吸引社会资本投资建设公共服务的难度就更大了。

三、我国城乡基本公共服务均等化的路径选择

借鉴国际经验，遵从中国国情，要推进城乡基本公共服务均等化必须建立和健全基本公共服务法律体系，从立法上确保将基本公共服务均等化作为政府法定的职责[17]97-100。在加强基本公共服务均等化立法体系建设的基础上，推进财政体系和政策的改革则是解决城乡基本公共服务均等化的主要手段。笔者认为，解决城乡基本公共服务均等化除了要加大中央财政对农村基本公共服务的总体投入外，最重要的还在于加大地方财政政策改革的力度，努力从以下四个方面加大农村公共服务投入、保障农村基本公共服务供给、缩小城乡基本公共服务差距。

1.增强地方经济活力确保基本公共服务均等化财政支撑到位。推进城乡基本公共服务均等化的首要任务是，必须适应国家经济步入中高速增长“新常态”，把握地方经济发展优势，增强地方经济活力，确保地方财政收入稳步健康增长。与此同时，必须加快财政体制机制改革步伐，加速转变财政职能，正确处理政府与市场的关系，强化政府公共服务，为激发市场主体活力创造良好的发展环境。政府要加快从经济性服务领域向民生性服务领域的转变，以集中更多财政资源用于推动城乡基本公共服务均等化。同时，政府要积极创造条件，为社会资本进入城乡基本公共服务领域提供渠道和环境。

2.加快推进新型城镇化与同步推进城乡一体化建设。切实落实新型城镇化战略目标，加快城市化进程。在城市化进程中，要重点加强农民市民化转变，加快建立城乡一体化的户籍制度，让城镇新进市民享受城市原有居民同等的基本公共服务。在就业培训与指导、劳动与社会保障制度、子女教育等方面，为农民工及其子女提供基本公共服务。与此同时，要迅速打破长期存在的城乡二元体制消极影响，按照“同目标、同规划，统筹资金、统筹建设”的原则，全面推进城乡基本公共服务均等化。推进农村基本公共服务发展，既需要财政政策的倾斜，也需要制度设计的改革。要加快完善城乡统一协调的基本公共服务制度，全面深化农村综合改革，实现农村公益事业发展机制、农村公共服务供给体制、农村产权制度和乡村治理机制等四项制度创新。建立激励约束机制，完善村级公益事业“一事一议”财政奖补制度，落实美丽乡村建设、建制镇示范、乡村公共服务中心建设等工作，推进农村基本公共服务快速发展。

3.以缩小城乡基本公共服务差距为目标改善财政支出结构。要通过深化市场经济体制改革、加快政府职能转变等有效措施，推动地方政府财政支出结构调整优化，努力促进城乡基本公共服务均等化。要加快建立科学合理的中央与地方财政分担机制，厘清不同层级政府之间对城乡基本公共服务的供给责任。要以缩小城乡基本公共服务差距为目标着力改变城乡投入失衡局面，分阶段、分步骤地支持农村基本公共服务供给体系建设。短期内要以“保基本”为目标，在义务教育、基本医疗卫生服务、养老保险、居民低保、促进就业等领域实现城乡统筹发展。中期内要以“上水平”为目标，在社会保障体系建设方面，实现城乡统筹、地区统筹的均衡发展。长期目标是实现基本公共服务全国范围内的地区平衡和城乡统筹发展。在具体措施方面，要通过加大一般性财政转移支付规模以达到实现财政支出结构改革的目标。

4.积极推动城乡基本公共服务供给侧结构性改革，拓宽投融资渠道。当前，在加快推进城乡基本公共服务均等化过程中也要高度重视供给侧结构性改革。一方面要加快解决“供给抑制”瓶颈，拓宽公共服务投资渠道。作为以特许权协议为基础、政府与私人组织合作建设基础设施项目或提供某种公共物品和服务的PPP模式，政府在基本公共服务领域采用该模式，可以通过与私人组织签署合同明确双方的权利与义务，确保基本公共服务建设合作项目顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果[18]25-29。基本公共服务的供给主体虽然是政府，但并不意味着所有的公共服务都要由政府直接生产或具体承办。政府应该更多地通过委托、购买、代理等方式将这些基本公共服务项目交由私人部门或民间团体运作，政府则主要采取监管方式加强对基本公共服务运营状况的管控。政府可依据“谁投资、谁受益”的原则，以PPP模式将城乡基本公共服务承包给第三部门，也可以通过吸引民间资金和投资借贷资金介入的办法，调动各类资本主体投资农村基本公共服务建设。另一方面，要高度关注公共项目建设“去杠杆”问题。要谨防地方政府过度举债建设公共服务项目换取短期“政绩形象”，特别是要从一些具有隐性竞争的领域退出来，不可过度依赖金融杠杆投资建设公共项目，要加大金融风险防控力度，确保基本公共服务均等化可持续安全推进。

城乡基本公共服务均等化是建构政府科学治理体系和治理能力现代化的基本目标之一。实现这一基本目标必须坚持稳步推进方针，通过推动城乡基本公共服务均衡发展以逐渐达到均等化要求。在这个过程中，深化地方财政政策改革至关重要。各地必须按照党的十八届三中、四中和五中全会精神要求，在落实“四个全面”战略布局和“十三五”规划的同时，因地制宜、实事求是，根据当地经济社会发展实际，缩小城乡基本公共服务差距，最终实现城乡基本公共服务均等化。

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责任编辑：饶娣清

The Function,Dilemma and Path Choice of the Equalization of Basic Public Service between Urban and Rural Areas

LI Yan-ling，YANG Ri-ying，CHEN Qi-yu

(SchoolofPublicAdministration&Law,HunanAgricultureUniversity,Changsha，Hunan410128 ,China)

The three core functions of the equalization of basic public services including equalization of basic living services, the development of public services and infrastructure services.Currently, there are several outstanding problems in China which are insufficient functional support from the government, large gap of investment and construction environment between urban and rural basic public services.Therefore, the government has to enhance local economic vitality and ensure the financial support;besides, narrow the gap between urban and rural basic public services, develop financing channels of the equalization of urban and rural basic public services.

equalization of basic public services；fiscal expenditure for agriculture；fairness and justice

2016-07-08

李燕凌(1964—)，男，湖南邵阳人，湖南农业大学公共管理与法学学院教授、博士生导师。

国家社会科学基金项目“县乡政府农村公共产品供给效率问题研究”(09BJL031)、湖南省社科基金重大项目“我省健全城乡基本公共服务均等化的体制机制研究”(14WTA14)成果。

C916

A

1001-5981(2016)06-0011-05