创新和完善淮河流域水污染治理法律体系的探讨

周 兵，杨 勇

淮南联合大学，安徽淮南，232001

创新和完善淮河流域水污染治理法律体系的探讨

周 兵，杨 勇

淮南联合大学，安徽淮南，232001

通过对近5年淮河流域河流水质状况、各省污水排放情况的对比分析，剖析淮河流域治污存在的法律问题，主要体现在以下四个方面：法规多、法律少，权威性不强；刑法相对虚化；重视城市污染法规建设，忽视农村污染防治；重经济处罚，轻刑事处罚等。并据此提出淮河流域污染治理的法律对策：从立法改进的角度看，应遵循事前控制与事后治理相结合的原则、落实污染者负担原则、强化国家干预的原则；从立法创新和完善的角度看，赔偿责任界定应清晰、赔偿限额应明确，应更加注重对重污染事故责任主体的刑事和民事责任追究。

创新；完善；改进；国家干预；环境损害责任

1 提出问题

淮河流域作为我国主要的几大流域之一，其污染状况及治理研究一直受到学术界的高度关注，尤其是在国务院将淮河流域正式纳入水污染防治工作的范围以后，学术界更是对其进行了深入的分析和研究，其中比较典型的观点有：(1)完善流域管理的法律制度应包括四个方面：流域监督管理制度、开发利用保护制度、污染防治制度、法律责任制度[1]；(2)《淮河流域水污染防治暂行条例》制定的目标不符合当时我国的实际情况，且权责规定不明确，因此还应进一步完善《刑法》中与水污染犯罪相关的罪名及量刑标准等法律条例[2]；(3)当前我国流域水污染防治法律体系不完善，以行政区域管理为主的流域水污染防治管理体制不合理[3]。以上研究都集中于分析制度的不完善性上，并对完善制度提出了相应的改进措施，但没有从立法的角度进行分析，为此，本文在上述研究成果的基础上，探讨构建一套适合淮河流域水污染治理的法律体系。

我国政府在十八届三中全会上对环境污染治理作出了新的界定。全会指出，一方面，建立和完善污染物排放管理制度，并拥有独立监管和执法权。另一方面，通过完善排污权制度，实行企事业单位污染物限量排放。同时，依法追究造成生态环境损害责任者的刑事责任，并实行严格的赔偿制度。从目前我国水污染治理工作来看，治理措施上集中采取行政处罚和经济处罚措施，政策保障上主要依据《侵权责任法》和新《水污染防治法》，但仍没有关于淮河流域水污染治理的专门法。因此，我国应加快淮河流域水污染治理法律体系的创新和完善。

2 淮河流域水污染现状

衡量一个流域水质状况的指标相对较多，包括流域水质状况、流域内地区污染排放状况、跨界水污染状况、地区内主要城镇排污状况以及排放的各种污染源的占比等，而流域水质变化状况和流域内地区污染排放状况总体反映了流域水污染的变化趋势。就淮河流域水质状况及各省排污情况来看，淮河流域水污染治理形势仍然十分严峻。

2.1 近五年淮河流域河流水质状况分析

依据《淮河片水资源公报》提供的数据，纵观2009-2013年五年淮河流域的污染状况，各个年度评价的流域长度有所不同，其中2012年评价长度最短，为11141 km，2013年评价长度最长，为22396 km。但从水质变化情况来看，Ⅰ类水质占比最低，均不到1%，其中2012年Ⅰ类水质为零，Ⅲ类、Ⅳ类水质占比较高，劣Ⅴ类次之，Ⅱ类、Ⅴ类紧随其后，具体情况见图1。

从图1可以看出，淮河流域河流水质在这五年时间里得到一定的改善，但改善的程度不十分明显，而且各年水质变化趋势不稳定，尤其是Ⅳ类和劣Ⅴ类水质比例居高不下，给淮河流域河流水质的进一步改善蒙上了一层阴影。

图1 淮河流域2009-2013年水质变化情况对照表

2.2 近五年淮河流域各省污水排放情况对比分析

从2009-2013年淮河流域各省污水排放情况看，呈现出以下两大特点：第一，除河南省各年的污水排放量呈明显上升趋势外，其余各省年排放量相对稳定；第二，在淮河流域的五大省份中，河南省年污水排放量远高于其他省份，成为各年排污大户。呈现这种情况，除淮河流域经过各省的情况不同外，重要原因仍在于各省分布在淮河流域的高污染排放工厂的数量以及治污的力度不同。根据统计数据(表1)，各省在淮河流域水污染治理方面任重而道远，加大力度降低污水排放量是各省当前面临的重要问题。

表1 淮河流域各省排污情况对照表 亿吨

省份20092010201120122013湖北0.1010.090.10.10.1河南24.9126.6528.5529.129.1安徽17.5417.5918.3517.717.53江苏20.4321.0721.4621.922.36山东10.4210.947.847.77.05

注：表中数据于2009～2013年淮河片水资源公报。

3 淮河流域治污存在的法律问题

虽然我国一直致力于淮河流域水污染的治理，但整个流域水质没有得到明显改善，治污效果不是十分明显。淮河流域水污染治理的得失表明水污染治理中存在诸多的问题。从依法治理淮河流域的角度看，主要体现在以下几个方面。

3.1 法规多、法律少，权威性不强

自1995年8月国务院发布《淮河流域水污染防治暂时条例》以来，我国先后制定了一系列关于环境污染治理的法规，如《排污费征收使用条例》《污染防治法实施细则》《征收排污费暂行办法》《防治船舶污染海域管理条例》。而具体涉及淮河流域的法规也较多，如《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》《关于淮河流域排放污水污染物许可证管理办法》《关于进一步控制淮河水质急剧恶化防治发生重大事故的通知》《淮河流域水污染防治“十五”计划》等行政法规。但在法律条文方面，除了《水污染防治法》《清洁生产促进法》《海洋环境保护法》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》外，并没有涉及淮河流域污染治理方面的法律规定。根据淮河流域污染治理的实际效果来看，上述行政法规权威性存在一定问题。

3.2 刑法相对虚化

《水污染防治法》对造成重大水污染事故的直接责任人以及由于消极或不作为而导致水污染事故的环境监督管理人员和其他有关国家工作人员的量刑参照刑法第115条和187条作出了明确规定。但是,在法律实践中，水污染事故责任的界定给刑法提出了挑战。首先,污染事故主体具有不确定性。因为污染源可能来自于所有的企业,只不过排污的表现方式不同，具体表现为合法排污、非法排污以及混合排污。事实上，水污染事故发生后，由于污染源具有极大的相似性，当这些污染源相互混合并有可能发生复杂的化学反应后，则很难区分众多的排污企业中每一家企业具体的排污情况。其次,污染事故证据的收集难。污染事故主体具有不确定性，给污染事故证据的收集带来了极大的困难，根本原因在于污染源的混合性以及河水的流动性，给污染证据的最终确定提出了挑战。

3.3 重视城市污染法规建设，忽视农村污染防治

从当前已颁布的法律法规来看，绝大多数行政法规和法律条文都是针对城市环境污染防治拟定的，如《城镇排水与污水处理条例》《固体废物污染环境防治法》等，而针对农村环境污染治理的法律法规却不多见。原因在于城市往往是一个地区的经济、政治、文化中心，其排放的城市垃圾、污水、工业垃圾以及噪音污染都远超过农村。但随着城乡一体化建设步伐的加快，农村经济的飞速发展，农村排放的垃圾对环境的污染也不可小觑。因此，在不断完善城市环境污染治理法律法规的同时，应加强对农村环境污染法律法规体系的建设。

3.4 重经济处罚，轻刑事处罚

《淮河流域水污染防治暂行条例》中涉及了经济处罚和行政处罚，且对处罚对象和处罚标准均进行了严格的限制，但很少涉及刑事处罚。如将处罚对象描述为“违反枯水期污染源限排方案超量排污者”和“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员”，处罚标准则为“可处10万元以下的罚款”或“情节严重的，责令关闭或停业”或“依法给予行政处分”等[7]。从我国历年重大环境污染事故的处理结果看，也基本以经济处罚为主，鲜有刑事处罚。如2005年国务院事故调查组将吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔爆炸造成松花江水域大面积污染认定为特别重大水污染责任事件，并由国家环保总局作出了处以100万元罚款的规定[8]。

4 淮河流域污染治理的法律对策

4.1 流域保护立法的改进

4.1.1 制定事前控制和事后治理相结合的治理原则

由于环境具有一定的自身修复功能，因此只有当人类排放的污染源超过环境本身的承载能力时才会表现为环境污染，这需经历一个较长的过程。这是因为一方面人类社会长期不加限制的排放污染物，另一方面则表现为人类社会对各类自然资源过度开采而造成的严重生态环境的破坏。环境自身修复功能的丧失会进一步加剧环境的污染，这将使得环境污染治理变得更加困难，需要为之付出昂贵的代价。因此，在环境污染治理方面，事前控制要比事后治理更加经济和有效。而从我国当前的环境立法来看，采取“超标收费”的处理方式则更加趋近于事后治理，按照事前控制的方法，应尽快制定“超标违法”的处理原则。原因在于两种处理方式对于排污者的震慑力度不同，“超标收费”是典型的经济处罚措施，而“超标违法”则体现为违反污染物排放标准需要排污者承担相应的法律责任。总之，在淮河流域水污染治理过程中，应将这两者有机结合起来，以完善流域污染治理的方法和措施。

4.1.2 落实污染者负担原则

污染事故主体的不确定性使得落实污染者负担存在较大困难，为了能更好地控制污染物的过度排放，应建立严格的责任原则，即只要发生了严重污染事故，不论排污者是否有过错，都应承担一定的法律责任，这样可以很好地起到合法排污者自觉监督非法排污和混合排污者的排污行为。同时，在处理水污染民事索赔案件中，应充分考虑排污者的污染成本，即排污者赔偿的损失应大大超过其从排污中得到的好处，让排污者意识到过度的排污会使自己面临毁灭性的惩罚。因此，在水污染防治立法中，不仅应明确污染物排放者应承担的防治责任，还应规定其违法排污后需要承担的刑事责任和民事责任。

4.1.3 强化国家干预原则

国家在环境污染治理中一直扮演着非常重要的角色，但综合世界各国的环境污染治理看，我国的国家干预力度显然还不够，急需得到进一步加强。这种干预应体现在政治、经济、法律等各个方面。虽然我国将环境管理作为一项基本的国家职能，设立了相应的行政权力机构，并在环境污染治理中发挥了重大作用，但过多权力机构的设置导致各部门的职能不明确，“群龙治水”和“政出多门”的现象又使得环境污染治理的效果大打折扣[9]。因此，在淮河流域水污染治理立法中，应进一步简政放权，精简机构，努力做到各职能部门定位清晰、权责明确，确保水资源的可持续利用。

4.2 淮河流域水污染治理立法的创新和完善

结合我国环境污染治理的实际情况，当前迫切需要建立环境损害责任追究制度，同时加快淮河流域水污染治理法律体系的创新和完善，让因不作为而造成污染事故的企业和单位承担相应的刑事责任和经济损失赔偿责任[10]。在法律治理方面，当前应重点考虑《淮河流域水污染防治法》《淮河流域工业废水排放法》《淮河流域城市污水处理法》《淮河流域水体污染跨界补偿法》等相关法律法规的制定。不过，值得注意的是，在建立环境污染责任补偿制度，创新和完善淮河流域水污染治理法律体系过程中，应该注意以下两个方面的问题：第一，赔偿责任界定应清晰，赔偿限额应明确。关于赔偿责任界定的描述可以是在一部法律或多部法律中加以规定，但通常应包括人员伤亡、财产损失、生态环境重建及相关的评估费；而在涉及赔偿金额方面，则应明确规定一个最低赔偿限额。第二，法律体系的构建应更加注重对重污染事故责任主体的刑事和民事责任追究，同时辅以相应的行政或经济处罚，采取多种措施追究责任主体的赔偿责任。

5 结束语

创新和完善淮河流域水污染治理法律体系是一项复杂的系统工程。在立法过程中，应充分考虑淮河流域污染的现实情况及当前淮河流域污染治理存在的法律问题，结合在治淮过程取得的成功经验和教训，在现行法律法规制度的基础之上，通过制定新的法律法规制度，不断创新和完善法律体系的内容，真正做到在执法过程中“有法可依”。同时，还应考虑相关法律法规制度在执行过程中所能产生的社会效应，即既能保护消费者的合法权益，又能让污染源排放者及相关责任人受到应有的法律制裁，真正做到“执法必果”。总之，构建一套完善的法律体系是成功治理淮河流域水污染的基础，也是关键。

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[2]高红贵.淮河流域水污染管制的制度分析[J].中南财经政法大学学报，2006(4)：45-50[3]张美红.我国流域水污染防治的法律缺陷及法律完善[J].水利经济，2010，28(5)：21-25

[4]淮河水利委员会.淮河片水资源公报(2009-2013)[EB/OL].[2015-11-17].http://www.hrc.gov.cn/

[5]王文举.淮河流域水污染治理与水资源可持续利用研究[M]//王文举.淮河流域水污染治理主要问题与对策研究.合肥：合肥工业大学出版社，2009：109-121

[6]尹淼.淮河污染治理的法律问题研究[D].哈尔滨：东北林业大学文法学院，2010：7-14

[7]国务院法制办公室.淮河流域水污染防治暂行条例[EB/OL].[2015-11-17].http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/xzfg/199508/19950800268900.shtml

[8]杨勇，周兵.试论淮河流域污染及其治理[J].长江大学学报：社会科学版，2012(4)：76-78

[9]陈雯雯.从淮河治理谈我国流域保护法律制度的完善[D].合肥：安徽大学法学院，2007：17-35

[10]杨勇,周兵.淮河流域开办环境污染责任保险的政策分析[J].淮海工学院学报：人文社会科学版，2012(5)：29-31

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.08.004

2016-02-15

淮南联合大学科学研究项目“创新和完善淮河流域水污染治理法律体系的探讨”(WQN1315)。

周兵(1981-)，女，辽宁绥中人，金融学硕士，讲师，主要研究方向：保险方向。

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1673-2006(2016)08-0015-04