包西铁路征地拆迁工作存在的问题及对策分析

李 亮

（西安铁路局西安站改扩建工程指挥部，陕西 西安 710054）

包西铁路征地拆迁工作存在的问题及对策分析

李 亮

（西安铁路局西安站改扩建工程指挥部，陕西 西安 710054）

包西铁路建设项目点多、线长，征地拆迁工作量大、涉及面广、问题复杂。为保证征地拆迁进度，按时完成工程目标，文章分析了包西铁路建设项目征地拆迁工作所面临的形势及存在的问题，总结了包西铁路征地拆迁工作的成功经验，可供类似工程参考。

铁路；征地；拆迁

铁路作为国家基础设施，对拉动经济的发展和促进社会的流通起着至关重要的作用［1-2］。铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，是运输设施的重要组成部分，它既是运输生产和经营活动的载体，又是保证运输安全畅通的重要条件，也是铁路实现跨越式发展不可替代的资源。在铁路建设时期，它又是其他一切工作的基础［3-4］。征地拆迁工作是一项政策性强、法规性严、涉及面广、投资大、环境复杂的系统工程，它作为工程建设一项必不可少的前期工作，直接制约着整个建设项目能否顺利推进［5-6］。所以，征地拆迁工作是工程顺利开展的先决条件，是整个工程建设工作的重中之重，征地拆迁质量的好与坏，不仅影响到铁路建设项目的工程造价和工程进度，还关系到沿线周围群众的生活及社会和谐稳定，是铁路工程顺利建设的保证［7-8］。本文以包西铁路征地拆迁工作为例，阐述了该征地拆迁所面临的形势及其所存在的问题，总结了这次征拆的经验。

1 工程概况

包西铁路是国家“中长期铁路网规划”的重点建设项目，也是“十一五”国家铁路重点建设项目，是西北地区铁路网骨架的重要组成部分。建成后将以煤炭运输为主、客货兼顾，是国家13个大型煤炭基地中陕北、黄陇煤田煤运的重要通道。它是连接京包、包兰、西康、陇海等重要干线的一条大能力铁路运输通道，在西部乃至中国铁路网建设中具有举足轻重的地位，同时也是陕北能源化工产品外运的主要通道［9］。

包西线（陕西省境内）自北向南纵贯榆林、延安、渭南、西安4市18个县（区），正线全长622.689 km，总投资227.13亿元。包西线工程永久征地13.609 km2，取弃土、弃碴大临用地8.042 km2，铁路回收地0.728 km2，拆迁房屋0.527 7 km2。该工程于2010-12顺利实现运营，总工期仅3年。

2 包西线征地拆迁工作所面临形势

2.1 征迁工作量大

包西铁路全线永久征地超过13.33 km2，取弃土（弃）碴偿还用地超过8 km2，拆迁各类房屋建筑物0.527 7 km2，另外，有大量的电力、通信、天然气、输油管线、城市给排水、供暖等市政设施和地上构筑物需拆除和迁改。

2.2 征迁工作难度大

主要表现在以下4个方面：(1)农村拆迁的村民安置问题；(2)城市拆迁的补偿标准和安置问题；(3)企业、学校补偿标准以及停产停工损失的过渡问题；(4)在征迁过程中，国家和地方政府出台了一些新的政策，有些已超出了省部纪要和省政府文件规定范围，给征迁工作在政策把握和控制投资方面带来困难，影响征迁进度。

2.3 包西线征迁工作涉及面广，问题复杂

包西线征迁涉及沿线4市18个县（区）。征地对象有耕地、园地、林地、牧草地、国有土地和未利用地。拆迁对象包括农村住宅、城市居民点、企业、学校、油井、天然气、输油管、电力、通信、市政设施、等级公路、农村生产生活道路改移和各类构筑物等。4 市18县（区）经济发展不一样，所处的地理环境不相同，对包西线建设的认识和态度上有差异，情况复杂。

3 包西线征地拆迁工作存在的典型问题

3.1 铁路线路穿越子长县城的改线问题

包西铁路原初步设计批复增建第二线达速方案穿越子长县城，拆迁房屋面积约7.3万m2，由于拆迁难度大，拆迁户安置困难，原方案难以实施。经和陕西省、延安市、子长县政府以及铁路设计院多次现场踏勘并充分协商，为了减少房屋拆迁对城市的干扰，则优化设计方案，适当降低设计速度目标，采取双线绕行以隧道通过县城，该方案改线段长度6.375 km。2009-10，铁道部以（铁鉴函［2009］1346号）批复了该方案，包西线建设指挥部立即协调地方政府开展征地拆迁工作，由于前期工作比较扎实，在不到2个月的时间内征拆工作全部完成。

3.2 甘泉北站征地问题

甘泉北站所处红旗村共拥有耕地0.192 km2，铁路车站征用0.115 km2后尚余0.077 km2。甘泉县政府提出将剩余的0.077 km2耕地全部由铁路方代征，交由县政府对村民进行安置。由于甘泉县政府提出的要求没有政策依据，车站施工没有形成夹角地或边角地，因此建设单位无法组织设计单位进行操作，但甘泉北站又是包西线南段的重要铺架点，甘泉北站征地工作不能顺利进行，直接影响了包西线按期进行铺架，因此只能通过请求陕西省国土资源厅协调解决。2010-01，省国土厅组织甘泉县政府和相关部门、包西铁路建设单位以及施工单位共同召开征拆协调会议，考虑到国家重点建设项目资金情况，结合拆迁安置工作的实际需要，经与会各方共同审核，同意对被征地农户进行集中拆迁安置，其中安置地的水电路配套、土地平整等费用按1万元/户进行补助，征地和拆迁费用按包西线标准执行，拆迁安置工作由甘泉县政府负责实施。这样妥善地解决了车站块状征地的问题，为包西线顺利铺架提供了有力保障。

3.3 延安市提出征地拆迁补偿标准低问题

延安市政府以延政字［2008］18号文件上报省政府提出包西线征迁标准过低，要求提高征拆标准。如果包西线延安市境内征地拆迁标准在省政府确定的标准上进行调整，势必引起全线连锁反应，影响征地拆迁工作的顺利进行。但是，如果不充分考虑不同地区不同经济基础的因素，也会制约征地拆迁工作的推进。建设单位协调陕西省国土资源厅再次对包西线沿线地方政府的统征统迁标准进行了研究，特别是结合当地在建的重点建设项目，与沿线政府主要负责人进行充分协调沟通，有针对性地提出处理意见，最终以省政府会议纪要的形式在包西线征地拆迁标准（陕政办发［2007］107号）文件的基础上因地制宜地对各市县的标准进行了调整。

3.4 榆林市提出的路基改桥问题

包西线在榆林市境内为增建二线，榆林市政府提出增建二线路基段和既有线之间土地因通行问题耕种困难，加之陕北土地资源缺乏，要求将新线部分路基改为桥梁，解决新线和既有线之间土地耕种困难问题，榆林市境内路基改桥段落共约7 km，后经上报原铁道部该路改桥变更设计得到了批复。

3.5 榆林市提出的镇川站位置变更问题

镇川是小城镇建设试点乡镇，包西线镇川车站改建紧邻乡镇，拆迁数量多，外部建设环境干扰大，因此榆林市政府提出要将镇川车站位置进行变更。经组织设计院和铁路局相关设备管理单位现场勘察发现，受铁路线路曲线半径的影响，车站位置不具备变更条件。包西线建设指挥部通过组织设计院主动上门沟通和发函等形式积极与榆林市政府沟通，并协调省政府耐心讲解，最终得到了榆林市政府的认可和支持。

4 包西线征地拆迁工作经验

4.1 征地拆迁前期准备工作

铁路建设工程涉及面广，征用土地、环境评价、水土保持、文物保护、压覆矿产等因素都是铁路建设的组成部分，这些外在因素都需要国家的批复才可以顺利施工，否则将直接影响和制约工程的展开［10］。

在国家发改委批复可研前，铁路建设单位顺利完成了土地预审、环境影响报告、水土保持方案等批复。2007年，包西线建设指挥部积极与省、市政府和有关部门协商、沟通，并且依法进行了征地和拆迁补偿标准的测标工作。同年，省政府以陕政办发[2007]107号文件《陕西省人民政府办公厅关于包头至西安铁路扩能改造工程省界至张桥段建设有关问题的通知》下发执行。针对公铁交叉、防洪评价、天然气管道迁改、电力通信迁改、文物考古等工作，通过与省有关部门和产权单位协商，在开工初期完成了准备工作。2007-12-20，省政府对包西线征迁组织、补偿标准、优惠政策、环境保障方面的工作向沿线4市18县（区）进行布置安排并提出了具体要求，并确定了陕政办发［2007］107号文件为包西线征地拆迁的政策性文件。

包西铁路建设永久征地的报批工作，是建设项目用地依法合规的前提条件，也是各级审计的重中之重。包西线于2008年初开始勘测定界，在勘界的过程中榆林、延安市政府提出了3处改线方案，经省政府与铁道部多次协调后，于2009-05才最终确定了改线方案。2009-06～07，根据《建设用地审查报批管理办法》，配合省国土资源厅对包西铁路建设用地报件的所有材料进行汇总和整理。建设用地报件材料共涉及35项内容，其中占用林地、地质灾害、压矿等材料审批环节周期较长，补正内容繁多，经过建设单位征拆人员的努力，直至2010-10-27国土资源部正式下发了《关于包头至西安铁路通道扩能改造工程建设用地的批复》（国土资函［2010］866号），建设项目用地手续得以齐全，依法合规的用地程序也经得起历史的考验。

4.2 政府在征地拆迁中的主导地位

征地拆迁工作能否顺利实施，在很大程度上取决于各级政府对这项工作的重视程度和支持力度。这是由于国有土地的基本性质和国家建设的需要必须通过政府依法行政这一渠道和手段才能保证土地的重新规划、调整和使用［11］。

在包西线的征地拆迁过程中，铁道部及沿线的省市区级人民政府均给予了高度的关注和支持。铁道部相关领导多次亲临工地指导检查；省国土资源厅、省发改委各级领导和工作人员先后多次现场办公，解决实际问题，督导征地拆迁工作；各级县区政府也多次召开专门会议，积极配合铁路部门，现场踏勘问题，督导进度。

2010年初，包西铁路通道建设在榆林市辖区还有个别地段的征地拆迁问题未得到解决，影响工程进度，直接制约着包西线能否顺利通车。铁路局副局长亲自带队与榆林市政府进行了多轮的沟通。2010-03-17，榆林市副市长召开专题会议，要求榆林市国土局专门成立了3个工作组，加快包西铁路剩余征地拆迁工作。同时，各县区、乡镇主要领导与市政府签订了责任状，并抽调专人，成立了工作班子。在两个月的时间内，完成了剩余3个县区0.159 km2的交地和150户的拆迁工作，为包西线榆林改线段的施工奠定了基础。

4.3 因人而异、因地制宜的工作方法

包西铁路拆迁量大，拆迁的对象有农村住宅、城市居民点、企业、学校、油井、电力、通信、市政设施、农村生产生活道路改移和各类构筑物等。由于各地区所处的地理环境不相同，经济发展程度也不一样。因此，从工程开始就组织各参建单位对全线的建构筑物进行清点丈量和调查摸底，掌握了征迁对象的实际情况，并且有针对性地制定了征迁方案。

包西铁路全线共拆迁企事业单位75家，整村拆迁安置1 712户。对一些大型企业拆迁、整村的拆迁安置以及榆林市榆阳区、延安市宝塔区、子长县以及其它城市规划区内的拆迁，分门别类调查清楚被拆迁城市居民的现状，根据当地拆迁的安置方法和补偿标准以及企业的基本状况和经营情况，及时组织陕西省国土资源厅、地方政府、产权人和施工单位，主动与省、市政府和有关部门沟通，召开专题会议并形成纪要，完善和确定方案，找准突破口，带动全面拆迁。因地制宜，特事特办，完成了大工作量的企业拆迁和拆迁安置工作。

包西铁路需迁改天然气管道等各类管线多达几百处，其中还有一些大型基础管线设备。2008-07，根据陕西省天然气集团股份有限公司的安排，工程指挥部组织中铁第一勘察设计院等相关人员多次对包西铁路建设引起靖西天然气管道靖西一线、靖西二线交叉共计20处的天然气管道迁改工点进行现场踏勘，并且根据线路走线与施组要求现场协调迁改方案。由于输气管线在2008-11与2009-03（即采暖期）期间无法停气，面对施工工期紧迫，迁改任务量大的现状，积极协调产权单位和迁改施工单位，做到从顶进涵管到焊接施工必须现场盯控，督促施工单位按验标规范完成管道迁改，现场发现的问题及时整改，不拖延问题，确保包西铁路铺架工作的顺利进行。

复杂的三电迁改和各种管线改移，直接影响着许多重点工程的进展，而产权单位以各种借口索要高额赔偿，致使许多问题不能及时解决，面对这些棘手问题，包西铁路工程指挥部认真分析，分别对待，责任到人，逐一解决了影响工程进度的三电迁改及各种管线改移等诸多难题。与被拆迁人签订拆迁补偿协议后，有些安置户仍以各种借口，不予配合。包西铁路工程指挥部依旧针对不同情况，分析原因，有针对性地做工作，加强与具体办事部门和领导的协调，切实解决征拆工作中遇到的问题，采取因人而异，因地制宜，刚柔并济，和谐拆迁的方式扩大和巩固征拆成果。

4.4 征拆人员应具备优秀的业务素质

征拆过程中不仅需要与各级政府、各个部门紧密配合，征拆人员自身也必须具备优秀的业务素质和吃苦耐劳的精神［12］。

（1）加强组织领导，切实重视征迁工作。征地拆迁是工程顺利开展的先决条件，必须组建一个强有力的工作班子，既有专门领导分管征迁，还要有主管征迁的部门。征地拆迁贯穿于工程的始终。有的施工单位在工程后期对征拆工作不够重视，遇见问题时才临时派人去处理，并且缺乏有效的沟通和行之有效的措施，使得项目工期拖延而不得不进行抢工。因此，作为建设及施工单位必须积极协调好各级政府、相关职能部门，紧紧依靠这些地方政权组织来化解矛盾，推进工作。如此大量的、艰苦细致的协调工作，没有一个强有力的工作班子是很难顺利完成的。

（2）征拆人员必须具备较高的业务素质。随着社会的发展和群众法律意识的增强，工程建设中的征地拆迁工作将变得更加程序化、法制化，逐渐形成一个全新的、内外结合的、相对独立的工作系统。在包西线的征地拆迁过程中，征拆人员要配合地方丈量土地、协调工作关系，面对大量诸如Ⅰ类变更等内业工作时必须具备较强的信息收集、分析、判断和综合能力。根据包西铁路项目单价偏低、投入不足的状况，组织各参建单位及时上报初步设计概算外的相关工程，逐个审查方案与费用的合理性，以此完成包西铁路征地拆迁Ⅰ类变更、阶段性清理及投资梳理工作并上报铁道部审查，争取到了充足的资金。

（3）征拆人员必须具备吃苦耐劳、紧盯不放的工作精神。如果问题一旦被搁置或者拖延，将会更加复杂化，甚至无法解决。在解决榆林、延安城区及临潼地区的征地拆迁问题中，由于工期紧迫，征迁人员想尽各种办法，协调路内路外各个业务部门，以较快的速度、较低的成本完成任务，保证了工程进度。

5 结语

随着征地拆迁政策的完善、制度的健全以及社会各界对征地拆迁工作的重视，征地拆迁应以公平、公正和公开为前提，以平等协商为手段，以和谐拆迁为目的，协调和考虑各方利益，致力于构建和谐社会、致力于服务工程建设有序发展，为铁路建设顺利进行提供可靠保证。结合包西铁路建设项目，总结经验如下：

（1）及早开展前期工作是征地拆迁全面进行的有力保证；

（2）政府在征地拆迁中的主导地位是顺利推进征地拆迁工作的关键；

（3）因人而异，因地制宜的工作方法是扩大和巩固征地拆迁成果的有效手段。

（4）征拆人员必须具备优秀的业务素质和吃苦耐劳的精神是征地拆迁推进的必要条件。

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Existing Problems and Countermeasures of Land Expropriation and Housing Removal in Baotou-Xi'an Railway

Li Liang
（The Replacement and Extension Headquarters of Xi 'an Station in Xi 'an Railway Bureau, Xi' an 710054，China）

Baotou-Xi'an railway construction project had many sites with a long line. The workload of land expropriation and housing removal was heavy and complicated. In order to guarantee the schedule of project, this paper analyzed the situation and existing problems of land expropriation and housing removal for Baoxi railway, and summed up the experiences. It could be taken as reference for similar projects.

railway; land expropriation; housing removal

U412.14

B

1672-9889（2016）04-0091-04

国家“中长期铁路网规划”的重点建设项目；“十一五”国家铁路重点建设项目

李亮（1980-），男，陕西西安人，工程师，主要从事铁路大中型建设项目征地拆迁及对外协调、降水对湿陷性黄土地区地裂缝带的沉降试验研究工作。

2015-10-02）