从土地流转悖论重审现代农业经营体系之构建

杨 玉 敬

(1.平顶山学院 经济管理学院，河南 平顶山，467000；2.武汉大学 经济与管理学院，武汉　430071)



从土地流转悖论重审现代农业经营体系之构建

杨 玉 敬1,2

(1.平顶山学院 经济管理学院，河南 平顶山，467000；2.武汉大学 经济与管理学院，武汉430071)

在构建新型农业经营体系、发展现代农业进程中，土地流转不畅、农业经营效率差异化明显等现实问题依然存在。基于此问题，通过对现代农业经营体系构建的主流思想的辨析，指出了其存在的不足之处，进而分别从微观的农户及新型经营主体异化视角、宏观生产要素匹配视角出发，结合现实问题及经济学机理提出了构建现代农业经营体系的新思维，即我国现代农业经营体系的构建必须走渐进式、内生化发展道路，构建多种经营方式和多种类型的经营实体并存发展的、生产要素间优化匹配、自我演进的内生系统。而政府的职责则是作为公正的制度制定者，规则的监督履行者和贴身的服务者，不断推进现代农业经营所需的制度及配套体系改革。

农业经营体系；经营主体；农户；土地流转

一、问题的提出

现代农业经营体系是指在坚持农村基本经营制度基础上形成的从事农产品生产、加工、销售和服务的各类主体及其相互关系的总和。2015年中央农村工作会议再次提出要加快构建新型农业经营体系,在坚持和完善农村基本经营制度基础上创新规模经营方式,提高农民组织化程度。在这一背景下,国内学者和相关部门对于如何构建现代农业经营体系这一热点问题开展了大量的研究,总结起来,大致分如下几个思路:一是系统派。即对经营体系构成进行全面论证,形成产业体系、组织体系、市场体系、科技体系和制度体系5大子体系架构[1],主体体系、市场体系、服务体系和监管体系4大子体系架构[2]等。二是突出重点派。即强调构建体系中最为核心的要素,涉及农民合作组织的重要性[3，4],加大新型农业经营主体的培育[5],强化农业社会化服务体系建设[6]等。三是问题对策派。找出当下存在的各种问题,并提出具体策略,如因地制宜的引导和培育新型经营主体、促进土地流转、加大教育培训、加大补贴等。四是国外经验派。通过分析美国、英国、法国、日本等国家的具体实践找出可供我们借鉴的地方。

以上研究有许多共性,即大都是站在政府层面或是体系运行之外进行的一种理想构架,或者说一种规范性研究。即使运用实证研究,通过实地调研或是实证分析法找出存在的问题,其分析也大多停留在表面,并未找出真正的根源。在国家宏观政策方向指引下,看似百家争鸣的论述却基本上殊途同归,即围绕中央文件深入论证,具体阐述解读,列举实施策略作为政府施政的建议参考。纵观当前我国新型农业经营体系推进的现实,我们发现,实际情况与预想之间出现了一定的偏差,区域发展不均衡,农业经营效益差异化明显。抛开区域生产力发展不平衡因素,农业经营体系发展的差异性主要源于农村土地流转规模的差异性和农业人口转移的差异性。很多学者针对这些问题对症下药,以期能够帮助滞后地区赶上。然而,土地流转不畅与规模化差异明显的根源在哪里呢?在农村土地流转不畅的情形下,如何推进土地的规模化经营?大力培育各种新型农业经营主体会是能够全国推广、普遍使用的良方吗?笔者将在农地流转悖论的背景下,从微观的农户视角和宏观的生产要素匹配视角分别论证,并提出我国现代农业经营体系构建的新思路。

二、农地流转悖论的微观机理与新型农业经营主体的异化

(一)土地流转悖论的微观机理解释

在调研中发现,农村土地流转并不像一些学者和决策者所期望的那样,给农村发展带来了规模效益和长远发展,一些地区的土地流转仍障碍重重。尤其是一些土地良好的平原地区,土地流转的情况非常少,即使有几例流转,也是因为一些家庭外出务工,没有充足劳动力,不得不把土地交给邻居或亲戚耕种,以农户间私下交易为主。“土地流转脱媒无处不在”[7],即农户在流转土地时,避开政府或集体等其他有偿服务中介,直接把土地输送到需求方的土地体制外流转。为什么政府通过各种政策包括建立土地流转中介等想要加速土地流转却事与愿违呢?这是源于农户基于自身利益诉求下的理性选择。

首先把农户按照土地流转状况的不同简单地分为三类:一是留守户,长期从事农业生产,使用自有地或租用他人地;二是候鸟户,虽未流转土地,但大部分时间在外从事非农生产,农忙时回来耕种;三是流转户,长期稳定生活在外从事非农生产,土地流转给他人。这三类农户中,留守户是几乎不会市民化的,并将成为未来土地经营的主力军,候鸟户是夹在农村与城市间两栖生活的人群,而流转户则是最有可能首先市民化的主体。为什么农户间会有这样的分化?从经济学角度考虑,微观层面上农户的理性选择是其家庭收益最大化,如果各种条件作用使农户收益达到期望值,其就会向着收入流高的位置流转。留守户是不具备外出从事非农生产的条件的,因此应成为未来农业生产的主要培育力量。候鸟户兼顾农地经营源于其非农就业的收入不稳定性,流转户之所以愿意流转自己的土地,源于其非农就业的收入流高于候鸟型,当然也可能有家庭成员劳动能力方面的原因,但非农就业收入流是否可靠决定了农户对土地依赖程度的高低。即使是流转户,也未必就能够全部实现市民化。事实上,目前中国农民的教育水平普遍较低,农户家庭资源禀赋难以与城乡生产力有效匹配,从而就难以获得稳定的、足够的收入流。因此,只有农民家庭收入流足以负荷整个家庭市民化的成本,且是长期稳定和可预见的,农民的市民化才会逐步启动,否则市民化无法实现,从而土地流转也将是小规模和短期化暂时性的。况且,越是土地条件好的地区,其农户对土地未来的期望值越高,放弃土地的几率就越小。另一方面,政府强行推进的土地流转不能达到农户满意,甚至难免会损害到农户的利益，而流转中介等土地流转服务机构的建立,看似为土地流转搭建了平台,但却很少为农户所欢迎,实际调查中发现,农户更偏好于成本节约、交易便利的自发式流转。目前看,农民自身流转土地的动力是不足的,因此整个土地流转进程将大打折扣。

因此,寄希望于集中土地、借助土地流转以实现土地规模化经营,并培育大量规模化经营主体的思路并不一定能顺利推进。面对我国传统承包经营户数量庞大、农户家庭资源有限、基础薄弱的现实,我们认为,必须要考虑广大承包户的现状和真实诉求,土地的规模化经营不一定要依靠土地的大规模流转和集中来实现。至少目前来看,城乡生产力和农户资源禀赋均处于较低水平,更不能一味地追求土地规模。否则不但不能实现农业生产力的提升,反而会加重农村剩余劳动力转移负担,不利于我国农业现代化的长期目标的实现[8]。农民的市民化、土地的规模化、农业现代化必将是一个漫长的过程。因此,按照事物发展的内在规律,引导土地经营规模的自我演化,循序渐进的实现农业规模经营,才是符合我国实际国情的正确思路。

(二)新型农业经营主体成长中的异化

在土地流转及规模化经营的推动下,我国也涌现出多种新型农业经营主体。一些新型经营主体表现出强大的生命力,经营效益良好,因此受到了全国的追捧。对新型农业经营主体的研究也很多,凸显了其在目前理论界的重要性。对其分类有很多种方法,以四分法为主流。在此我们采用三分法: 以家庭个体劳动为主的家庭户(含专业大户、家庭农场等),以互助联合为形式的合作组织(含集体企业、合作社等),以及公司制的农业企业。重新认真研究以上三种经营主体会发现,无论是家庭户、合作组织还是农业企业,农户作为土地承包经营权的主体事实上并没有因此而退出。家庭户和合作组织中的农户依然作为直接农业生产者,而农业企业中,农户流转土地给工商资本,但由于流转契约的不稳定性,只要该农户没有完全市民化,就有终止契约、收回土地自己经营的可能。在中国特殊的社会结构中,农户是否经营土地以及如何经营土地成为一个由多维变量共同决定的复杂集合,且这一决策“因人而异”,极具分散性、主观性和不确定性。当农业经营制度变革的渐进性累积最终超越某一“临界点”时才会形成新的制度结构,且这一制度结构一定能够实现更好的“农户满足”[9]。因此,无论哪种农业经营组织形式,都必须满足这一定律,其形成也必然是农户作为经营主体内生化演变发展的结果。

在现实中发现,新型经营主体在大力推进中出现异化。由村集体或政府主导的新型农业经营组织大多带有浓厚的政治色彩。部分家庭农场、合作组织或农业企业在政绩需求下诞生,风光一段时间后逐步萎缩,缺乏持续经营能力。若没有政府的青睐及在政策上大力扶持,很多新型经营主体将举步维艰。在传统农业区,集体组织、合作组织的自我发展滞缓,源于农民自发组织成本高、难度大,且农民组织起来,单纯从事种养业的收益并不明显。此外,多数村庄缺乏具有奉献精神的带头人。家庭农场或种粮大户则因财力、精力、能力、智力等方面的限制决定了其经营规模的有限性。对于农业企业而言,在“新增农业补贴主要向新型农业经营主体倾斜”的号召下,地方政府纷纷大力支持、扶持资本下乡圈地,土地和资源等向少数人和企业流转集中,使得许多村庄出现大量失去土地、却又无法进入农场和其他地方工作的农民,农村的社会分化和各种矛盾不断出现。同时,资本逐利的本性将会引发对土地、资源、环境等的过度开发、榨取和掠夺,导致自然环境和生态资源恶化[10]。

因此,不应一味地强调新型农业经营主体的重要性和必要性。农村发展是具有其内生动力的,不应从政策上人为的引导促进某类主体的发展,每一类主体的成长都是有其自身的内生机制的,在生产力发展到一定阶段需要某种生产关系时,这种新的组织形式就会出现。以政策为主导是违背社会经济发展的客观规律的,也是无法持久的、不具内在生命力的。只要信息充分、价格机制完善、农业价值实现机制合理化,农户就能够根据自身经验、家庭资源禀赋状况、对市场信息的加工和判断、自身需求等进行理性的自由选择,并且在完善的市场机制下,农户的自由理性选择必然能够符合最优化的资源配置,很好地解决小生产与大市场之间的矛盾。土地流转及经营主体的演化是与农户自身资源禀赋演化及生产力发展相匹配的向前推进的,这也符合生产关系与生产力协调发展的辩证关系。

三、从宏观要素匹配视角看现代农业

经营体系的重构既然农业经营体系是在某种制度安排下农业生产经营的组织方式和机制,那么现代农业经营体系构建的实质就是在现有制度下农业生产资源各要素的优化配置。每一次农村土地制度的调整都必然带来农业经营体系的重构。从建国初期的耕者有其田到高度集中的统一经营,再到改革开放下的包产到户,均伴随着生产力发展下对生产关系调整的要求。近年来,在理清所有权、承包权、经营权三权分立的思路下,在土地流转制度的推进下,农业经营体系中的各要素及相互关系也在不断演化之中。

农业生产经营的目标从经济学的角度讲也是利润最大化,因此,从宏观生产函数视角出发,最优的农业经营体系应是能实现农业生产函数目标值最大化的各种生产要素的最优组合。目前已有的共识认为,农业生产效益的提高需要土地规模化经营,这虽是一个不争的事实,但是规模化经营的内涵又是什么呢?是仅指农村土地的连片集中吗?当然不是!从生产函数角度看,土地只是农业生产的诸多要素之一,利润最大化的实现应是包含土地、劳动力、资金 、技术、管理等生产要素在内的投入产出实现最优化的匹配与组合,且产出品的市场价值得以正确体现,价值实现是畅通的。所以,不能仅看生产要素中某一种的投入量,更重要的是要努力实现所有要素投入数量及质量的匹配。此外,对农业收益的衡量还取决于农产品价格,如果农产品价格不合理,工农业产品比价没有理顺,农业的经济效益最终也是无法实现的,也将没有了农业持续经营的动力机制。具体来讲,在政策引导上,要区分各地区的实际情况,传统农业区且土地优良的,农户放弃土地的可能性小,大规模连片的难度就大,可以考虑提供完善的社会化服务体系,农户自耕或合作经营均可;土地贫瘠或流转较多的区域,考虑加强职业农民的培育和农业技术的支持,建立规模化经营基地;城乡结合部等周边县域经济发展较好的地区,农户非农就业能力强,则考虑资本下乡,发展农业产业化经营,且尽快实现城乡一体化的人口政策。

因此,我们构建的现代农业经营体系是一个在完善市场机制和充分尊重客观经济规律的条件下,政府以营造优化外部环境为主要职责,生产要素间优化匹配、自我演进的内生系统。在这个系统中,按照土地类型和空间区位的差异,农户将理性的选择土地资源的经营方式、集中形式或退出方式。作为政府则站在系统外,统筹掌握好农业发展的大方向,以服务者的姿态,根据具体情况针对不同农户的实际需求为其生产经营提供全方位的服务,而不是针对某类主体。全方位的服务平台包括农村金融支持、技术支持、营销支持、制度支持、市场信息,质量监控、管理与服务咨询等。这样一来,整个农业经营体系将走向自我循环、自我优化、自我匹配、自我发展。

四、现代农业经营体系构建的几点建议

综上所述,我国现代农业经营体系的构建必须走渐进式、内生化发展道路,多种经营方式和多种类型的经营实体并存发展、自我演进。而政府的职责则是作为公正的制度制定者、规则的监督履行者和贴身的服务者,切不可盲目推进、拔苗助长。具体做法如下:

1.建立并完善科学、合理、公平且长期稳定的农村土地制度,尤其是要创新农民的土地退出补偿制度及土地流转中的农民权益保障制度;完善耕地保护制度、农产品质量保证标准化制度体系和农业技术创新推广激励制度等,并将这些制度法制化,以完备的制度法律链来保障农业经营体系顺利的自我成长及长效运行。

2.大力推进城镇化及基础设施建设。加快构建农村农业物流体系,为农民工非农就业和农产品流通建立起畅通的渠道和服务网络。通过延长农业产业链,帮助农村剩余劳动力在离开农地耕作的其他农业领域就业,或在服务农业的相关部门工作,或在与农业无关的其他二、三产业部门就业。这还需要同时发展县域及小城镇经济,实现剩余劳动力就近就业。加大农村基础设施建设,这是保证农业健康发展的基础,这本身也会创造出就业机会,吸纳一部分劳动力。充分利用“四众”的指导思想,鼓励和支持社会各界力量包括农民自身来创新创业,同样可以创造出更多的非农就业空间。只要市场机制是完善的,由民间组织构成的社会化服务体系必将大有空间和作为。

3.继续建立和完善城乡一体化的社会保障机制,尤其是对那些已经在城市中长期居住的农民,住房、教育、医疗等要花大力气解决,让有能力的农民放心地离开土地,幸福的在城镇居住,真正实现人的城镇化。若农户难以在城镇化进程中获得持续的、足够的收入流,则任何农民市民化改革都难以推动。加大对农村基本公共服务的投入力度,尤其是农村的教育问题,要不断提高农民的教育意识,提高整个农村的受教育水平。整个农村的人口素质对于推动农村新面貌、实现城乡一体化具有决定性意义。

4.改变现有的农业补贴方式,这源于现有农业补贴很多并未落入真正进行农业规模生产的主体手中,甚至存在一些以套取补贴成立各种虚置主体的行为;即使农户花费大量的精力和成本获得补贴,但又有可能造成对土地的更加依赖,有研究已经证明,农业补贴与土地流转呈负相关。所以,必须创新农业补贴的方式和渠道,使补贴能够真正增加农业产业价值,从而保证现代农业经营体系的顺利构建。

5.政府要着力培养完善的市场体系以保障科学合理的农产品价格机制的运行。农村金融市场体系的完善也是关键一环,金融是农业发展的血液,需要政府构建出有效的资金输送流通机制。还需要构建完善的综合性、多功能农业信息化网络平台,构建好全面的信息供求渠道。信息的完备、及时和有效性可以大大降低所有经营主体及市场参与主体的交易成本,这也是市场有效性的必然要求。这种信息化平台还可以兼具教育管理培训及技术指导功能,帮助农业从业人员的素质提升及后续农业人才的培养。

[1] 蔡元杰.构建富有效率的新型农业经营体系[J].农村工作通讯，2013(9)：17-22.

[2]王定祥.论现代农业特征与新型农业经营体系构建[J].农村经济，2015(9)：25-28.

[3]陈锡文.构建新型农业经营体系、加快发展现代农业步伐[J].经济研究，2013(2)：4-5.

[4]黄祖辉.现代农业经营体系建构与制度创新——兼论以农民合作组织为核心的现代农业经营体系与制度建构[J].经济与管理评论，2013(11)：52-55.

[5]尹成杰.加快构建新型农业经营体系[J].中国农民合作社，2014(2)：6-10.

[6]陈晓华.现代农业发展与农业经营体制机制创新[J].农村经济问题，2012(11)：21-23.

[7]于传岗.农户主导型集体土地承包经营权流转规律研究——五类农户视角下[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2014，14(11)：4-8.

[8]朱信凯,于亢亢.未来谁来经营农业：中国现代农业经营主体研究[M].北京：中国人民大学出版社，2015：127-159.

[9]李厚廷.农业经营体系的建构——经营形式多元化格局中的农户经营主体地位[J].现代经济探讨，2014(7)：41-43.

[10]冯道杰，程恩富.不同农业经营体系的构建与分散型村庄的未来[J].中州学刊,2015(1)：50-52.

Review on Construction of Modern Agricultural Management System From Land Circulation Paradox

YANG Yu-jing

(SchoolofEconomicsandManagement,PingdingshanUniversity,Pingdingshan,Henan467000;SchoolofEconomicsandManagement,WuhanUniversity,Wuhan430071,China)

In the process of the construction of new agricultural management system and the development of modern agriculture, some practical problems remain, such as the land circulation is not smooth, and the difference of land management benefit is obvious. Based on these problems，this article points out the shortcomings of the mainstream thinking for constructing modern agricultural management system, then it separately starts from micro perspectives such as households and new business entities, the macro perspectives as factors of production to match, and proposes some new thinking to build a modern agricultural management system dealing with the practical problems and the economic mechanism. The idea is, the construction of modern agricultural management system must take progressive, endogenous development path, construct an internal system of the optimization of the production factors and self-evolution, with a variety of operations and types of business entities coexisting development. While the government's role is to act as an impartial system maker, oversight rules and personal fulfillment service providers, so as to promote modern agricultural management system and supporting system reform.

agricultural management system; management entity; peasant household; land circulation

2016-03-12

10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.05.10

河南省社会科学规划项目(2015D009)；平顶山学院青年基金项目(PXY-QNJJ-2013012)

杨玉敬(1981—)，女， 平顶山学院副教授，武汉大学访问学者，经济学硕士，主要研究方向为“三农”问题。

F321.1

A

1009-9107(2016)05-0063-05