政府俘获行为的矫正与治理能力现代化

孔祥利，沙颖洁

(陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安　710119)



政府俘获行为的矫正与治理能力现代化

孔祥利，沙颖洁

(陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安710119)

摘要：政府俘获行为是政府职能与市场职能扭曲的产物,在政府治理能力现代化进程中不容忽视。通过对政府俘获行为与政府治理能力现代化的内涵辨析,阐述了政府俘获行为与治理能力现代化的逻辑关联,提出了政府俘获行为的矫正与治理能力现代化之道,要从推进市场机制现代化、厘清公共权力的边界,加大政府自身改革力度等方面,推进治理体系现代化,实现对政府俘获行为的矫正。

关键词：政府治理;俘获行为;能力现代化

十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标,即“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。这是党和政府首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念,充分体现了治国理政管理理念的重大创新与突破。其中,提升治理能力的核心在于政府与市场的协同演进,处理好二者的关系,发挥市场配置资源的决定性作用。目前,我国市场经济体制发展还不完善,政府与市场的边界还不清晰,加之权力缺乏监督,容易发生政府俘获行为。政府俘获行为是市场经济体制发展不完善的衍生物,其深层原因是政府职能与市场职能的扭曲。厘清政府与市场的边界,实现治理能力现代化必须遏制与消除政府俘获行为。据此,本文以政府治理能力现代化为核心,剖析了政府俘获行为的发生,对政府俘获行为与政府治理能力现代化的逻辑关联、俘获行为的矫正进行了深入系统地探究。

一、政府俘获行为与治理能力现代化内涵辨析

(一)政府俘获行为的内涵

俘获理论的思想可溯源至马列主义经典理论著作,“国家成为财团资本主义的帮凶:大公司行号以各种方式各种手段影响了国家的大政方针,控制了公共部门的运行。他们和政府之间有千丝万缕的相互依存关系”[2]。列宁指出：“国家同拥有莫大势力的资本家同盟日益密切地融合在一起,国家垄断给劳动者造成军事苦役营,给银行家和资本家建立起天堂。”[3]俘获理论真正意义上起源于经济学家斯蒂格勒(George J.Stigler),1971年其《经济管制论》一文中首次提出政府俘获的概念。他指出：“国家可以通过文明社会法律所允许的唯一方法——税收——获取金钱,还可以决定物质资源的运动和在未经同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策。这些权力就为一产业利用国家提高赢利提供了可能性。”[4]在此基础上,佩尔兹曼(Peltzmans S.)1976年进一步发展了该理论,提出了佩尔兹曼模型,他论证了规制机构在不同集团(利益集团)影响下会做出不同的决策选择[5]。贝克尔(Becker G S.)1983年认为规制是为了提高更有势力(更有影响)的利益集团的福利[6]。赫尔曼和考夫曼(Hellman. J, Kaufmann.)2000年提出了转型经济中的政府俘获这一概念,他们认为“企业通过向政府官员提供非法收入来影响国家法律、政策和规章的制定”[7]。Miller(1996年)认为“由于信息不对称,规制者要面临大量复杂的问题,企业可以通过为政策制定者提供信息来换取偏向性的规制政策”[8]。由此可见,政府俘获行为是各级政府在制定或执行政策、法规的过程中,企业或者利益集团以行贿等非法的第三方支付或者政治游说等为手段,扭曲政府政策制定权或政策执行权,使得政府制定出偏向性政策,保护某些特定企业的利益,帮助其在市场中攫取超额利润的行为。该行为必然导致政府超越权力的边界,过多地干预经济活动,并有失公允地偏袒利益相关方,破坏市场公平环境,是政府职能与市场职能不协调的必然产物。

政府俘获可以滋生腐败,但又不同于一般的腐败。如果说,一般性腐败是滥用公权力谋取个人私利,获取金钱、地位、身份的话,那么政府俘获则更具有体制性的特征。主要表现在:①政府俘获行为具有体系性。企业家的资本与政府官员手中的政治权力联手,操纵政策制定与政策决策体系,从而制定出倾向性、保护性的政策；②政府俘获行为具有隐蔽性。一般形式上的腐败往往伴随有行贿受贿和以权谋私、以权谋利,一般情况下,司法部门能够清晰做出裁决。但是政府俘获行为更加隐蔽,可能通过第三方支付,也可能通过利益集团的政治游说等方式,影响政府的政策制定过程；③政府俘获行为具有稳定性。政府制定的政策在一定时期内具有稳定性,一旦政府俘获行为让政策制定出现倾向性,那么很可能在一定时期内这种扭曲的游戏规则都不会改变。政府俘获行为既是滋生腐败的温床,又可造成资源配置的扭曲,侵蚀市场经济的有序运行,是影响政府治理能力现代化的一个重要因素和现实问题。

(二)政府治理能力现代化的内涵

治理理论起源于西方,现代意义上的治理理论始于20世纪八九十年代。1989年世界银行在对非洲的考察报告中比较早地提出了“治理危机”一词,此后西方学者对治理进行了诸多研究。罗伯特·罗茨(Robert Rhoads)2000年认为,“治理是管理的高级形式,是一种特殊存在的全新管理模式”[9]。詹姆斯·罗西瑙(James. Rosenau)2006年认为,治理是“对除去政府管理之外的领域进行管理的活动。它反映的是政府管理的外延,扩充着政府管理的有效形式”[10]。随着我国改革开放进程的不断推进,我国学者对治理理论也有了结合中国实际的研究。唐皇凤(2009)认为,“国家治理体系具有社会、历史和文化等层面的特殊适应性,要想实现国家有效治理,首先要做的是国家治理体系的建设”[11]。俞可平(2014)认为,“国家治理体系和治理能力现代化是一种全新的政治理念,其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力”[12]。高小平(2014)认为,“治理能力现代化是要把治理体系的体制和机制转化为一种能力,发挥治理体系功能,提高公共治理能力”[13]。据此,治理能力现代化意味着国家、政府的执政能力、执政体系、执政理念三者相辅相成,共同发挥作用,保证国家制度体系及其执行的高度有效性。习近平同志指出：“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[14]”。基于这一解读,国家治理体系是一个十分庞大的系统,国家治理体系现代化是一个系统性的改革过程,涉及全方位、多领域、多层次的深刻变革。目前,按照中国特色社会主义事业总体布局的要求,国家治理体系相应包括政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理五大方面。这五个方面的治理任务注重国家治理体系中诸多要素的协同发展,其中起到关键性作用的就是政府这一主体,要求政府必须在理念和行动上实现治理能力的现代化。所以政府治理能力现代化是实现国家治理体系现代化的突破口,要实现国家治理体系现代化必须实现政府治理能力现代化,政府治理能力提升了,国家治理体系才能发挥现代化的作用。

治理理论自20世纪90年代提出以来研究成果很多,但是治理能力现代化,尤其是政府治理能力现代化仍然是一个崭新的课题。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,是一种新的时代表达,是重要的理论创新,对我国全面深化改革有重要指导性作用。政府治理能力现代化要求政府提高行政能力、健全体制机制,成为实现国家治理能力与治理体系现代化的重要推动者。政府治理能力现代化不是一个抽象的概念,而是一个动态的有机整体,这一有机整体的核心在于体制机制,体制机制是政府运行的基础,只有实现体制机制运行现代化,政府治理能力才能够以体制机制为依托,真正实现现代化的目标。据此,政府治理能力现代化的内涵可以理解为:政府在国家治理体系中运用公民赋予的公权力，采取科学高效的管理方法,以管理社会事务的机制体制为依托,实现对整个社会的有效治理,进一步增进人民生活福祉，实现社会和谐发展、国家繁荣稳定。政府治理能力主要表现在政治、经济、社会、文化、生态五个方面,具体表现为政治与行政制度建设、经济体制建设、政府与社会的关系建设、文化治理机制建设、生态制度建设等方面的能力。

在政府治理能力现代化的过程中,必然会遇到这样或那样的矛盾与困难,政府俘获行为的产生是影响政府治理能力现代化的重要因素之一。因此,首先应从内涵方面对二者有一个理性的辨析与认识。

二、政府俘获行为与治理能力现代化的逻辑关联

政府俘获行为是政府组织运行过程中隐蔽性很高的破坏性行为,是我国全面深化改革面临的突出问题。政府治理能力现代化是全面深化改革的重要抓手,是实现国家治理能力与治理体系现代化的重要保障。政府俘获行为的发生与政府治理能力的提升都依托于共同的主体——政府机构。政府俘获行为对政府治理能力现代化有不容忽视的影响。

(一)政府俘获行为有碍政府公共服务能力的提升,制约着政府治理能力现代化

改革开放三十余年,为了实现经济的高速增长,我国各级政府职能的重心是经济发展。当时的当务之急是让整个国家和社会上的一部分人先富起来,因此发展经济成为了政府最重要的职能。随着经济的高速发展,政府公共服务职能日显重要且严重滞后。我国政府早在2004年就提出服务型政府的建设,把政府的主要职能转向社会管理和公共服务[15]。近年来,我国政府不断提升公共服务能力,探索新的公共服务供给方式。十八届五中全会指出：“增加公共服务供给,从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手,提高公共服务共建能力和共享水平。”[16]地方政府应当将竞争机制引入公共事业中,加快事业单位改革步伐,推行合同制和政府采购,加强公共基础设施建设的供给能力[17]。目前,公共服务供给的PPP模式等新型公共服务供给方式已经成为公共服务供给的重要来源,政府公共服务供给方式多样化体现了政府治理能力的提升。政府公共服务职能应时刻以公共利益最大化为准则,但是政府俘获行为的发生让政府公共服务职能的本质不再纯洁。

一方面,政府俘获行为影响政府供给公共服务的公平性。在政府供给公共服务的领域,政府官员有可能私下向企业出售公共服务,以获取非法收入；企业通过购买政府的公共服务获得偏向性保护,从而获得市场利润,二者都能够从中获取收益。对于政府官员而言,他们是政府公权力的执行者,当他们可以在风险较小的情况下将一些公共服务出售给企业以获取非法收入时,他们不会选择向公众普遍、平等地提供公共服务。对于企业而言,当他们用较小的成本换取政府在公共服务方面的偏向性保护并获取收益时,他们有动机和政府组织保持这种“交易”。所以政府组织和企业会联合起来反对任何阻碍他们“交易”的改革,破除保护既得利益的藩篱就是难啃的硬骨头。另一方面,政府俘获行为扭曲了社会主体供给公共服务的高效性。公共服务供给的PPP模式可以有效节约政府人力、物力成本,减轻政府部门的财政负担,减少社会主体的投资风险,让参与公共服务的社会主体得到更多的收益,有效提升政府公共服务的供给效率。但是,政府俘获行为会扭曲这一结果。政府官员可能会在风险较小的情况下,有失公允地非法让渡公共服务供给权,谋取部门或个人私利。企业会通过政府组织购买公共服务供给权,得到在某些领域提供公共服务的排他权力,置公共利益于不顾,利用公共服务供给权谋取私利。这样,在社会主体参与公共服务供给的领域,一般公众并不能以这种方式获取正常的红利,反而要承担政府俘获行为给他们造成的利益损失。更为严重的是,如果这种政府俘获行为没有在短期内得到有效遏制,那么将会扭曲社会主体参与公共服务供给这一方式的初衷,公众的公共服务需求难以得到有效满足。

(二)政府俘获行为有碍法治型政府建设,制约着政府治理能力现代化

实现政府治理能力现代化必须建立政府、市场、社会三者的良性互动关系,形成三者既相互制约又相互支撑的格局。为实现这一目标,必须不断推进法治型政府建设,规制政府自身的权力,严格依法行政,减少政府对社会及市场的微观干预,但是政府俘获行为影响了这一进程的推进。其一,政府俘获行为削弱了政府的公共性。政府具有合法性,其合法性赋予了政府权威性。哈贝马斯(Habermas)认为,政府合法性是基于公民对其公共性的认可,政府职能应该时刻以公共利益最大化为准则。在中国共产党的领导下,人民将管理社会事务的公权力赋予政府,政府组织中的政府官员是公权力的实际执行者。然而由于部分官员具有自利性的经济人一面,希望实现自身利益最大化,所以在风险较小和缺乏约束的情况下,会利用政府公权力与企业进行交易,将政策法规的制定权短期有偿让渡给企业,企业通过对政府政策制定权的购买,制定出有利于自身的偏向性政策,以获得市场排他优势。这种政府俘获行为使政府政策出现了歧视性,对公共福利造成巨大损失。其二,政府俘获行为削弱了市场经济体系的法治性。政府俘获行为会导致政府政策法规的扭曲,并且这种扭曲在短时间内难以发现。这将导致资源配置过程中本应由市场发挥的决定性作用被人为干扰,人治大于法治,使得法治难以发挥其应有的重要功效,整个社会的资源配置公平与效率难以保证,民众的公共利益及合法权益被政府和俘获型企业侵蚀。依法治国是我国宪法规定的基本原则,是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国与国家治理是相互作用、相辅相成的关系[18]。在政府治理能力现代化中,全面贯彻依法治国是其重要标志,建设法治型政府是政府治理能力现代化的内在要求。然而政府俘获行为置法治精神于不顾、导致公共伦理缺失,严重制约着政府治理能力现代化。

(三)政府俘获行为有碍于国有资产保值增值与共享功能的发挥,制约着政府治理能力现代化

公有制是我国政府施政的经济主体和重要基石。据财政部最新“盘点”的数据,截至2015年三季度末,不包括国有金融类企业,我国中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过117万亿元[19]。国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》指出：“国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。”[20]深化国有企业改革有利于国有资产保值增值,有利于国有资产更多地为民生改善服务,更好地发挥共享功能,服务于政府治理能力现代化。改革开放以来,我国国有企业改革稳步推进,取得举世瞩目的成就,但是也要看到国有企业仍存在一些亟需解决的矛盾与问题。我国市场经济体系发展仍未完善,存在一些既得利益者不愿舍弃自身利益,也有一些投机分子会利用国有企业与政府的紧密联系相互勾结,产生政府俘获行为。政府俘获行为严重阻碍了国企改革的进程,影响了国有资产保值增值与共享功能的发挥,制约了政府治理能力现代化。

1.政府俘获行为造成了国有资产的严重流失国有企业的经营者运用企业自身拥有的资源经营国有企业,获取市场利润,完成国家赋予企业的重要任务。但是国有企业所有权属于全体人民,其经营者并非是其所有者,这种所有权和经营权的分离将导致二者利益取向出现背离,其经营者很可能为了一己私利置公共利益于不顾,产生政府俘获行为。“有的企业负责人具有较高的行政级别,央企最高是正部级,地方国有企业最高是正厅局级,可启用行政手段整合有关资源。”[21]由于国企高管身份的特殊性,他们极易俘获政府,获得有利于自身利益或者利益相关体的许可、批文。不仅如此,国有企业中的“旋转门”(revolving doors,即企业高管进入政府担任要职或政府退休官员去企业任职)[22]是国有企业俘获政府的重要方式。一旦企业高管进入政府担任要职,他们会将其亲信安排至国企重要管理岗位,通过非法的方式,制定偏向性政策,使得政策有利于其亲信所在的企业[23]。政府退休官员进入企业担任要职,他们会利用自身在政府的关系网,采用和政府官员合谋的方式,大搞利益输送,导致链条式腐败。这一系列的俘获行为将大量耗费国有资产,导致国有资产配置和运行效率大大降低,造成国有资产严重流失,国有资产难以发挥其保值增值与共享功能。

2.政府俘获行为导致了市场逆向选择 在发育健全的市场经济体系中,市场会根据参与者的竞争能力做出将其淘汰出局还是留在市场继续发展的奖惩决定。市场通过这种奖惩规则,实现资源的重新配置,将资源分配给效率高、有竞争力的企业,实现市场经济更好更快发展。但是,国有企业与政府部门联系非常密切,更容易接近政府管理的市场资源。一些国有企业高管会通过政府俘获行为达到自身目的,让政府制定出具有偏向性的政策,按照自身需求或者利益相关者的需求进行资源配置,从而获得大量不正当市场利润。这种俘获行为使得真正投入到社会生产中的资源减少,不利于国有资产保值增值。另一方面,由于市场无法判断企业的利润是通过正当竞争获取的还是通过政府俘获行为获取的,所以市场的奖惩机制将出现偏差,俘获型企业会在资源配置中占据有利地位,非俘获型企业被市场淘汰出局,产生市场逆向选择。长此以往,国有企业会将大量资源投入到政府俘获行为中,国有企业参与社会生产产生的财富总量将大大减少。国有企业难以完成国家赋予其的重要使命,无法在惠及人民福利水平提高上有所建树与贡献。

在政府治理能力现代化过程中,对国有企业进行有效运营和监管,保障国有资产保值增值,发挥国有经济的主导作用和共享功能是政府治理能力现代化的重要内容和有力保障。在我国现有体制下,国有企业和政府有着千丝万缕的联系,若不能解决国有企业可能产生的政府俘获问题,政府治理能力现代化将受到严重影响。

(四)政府俘获行为有碍于创新型国家建设,制约着政府治理能力现代化

现阶段我国经济发展进入新常态,进入高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段,在这一新形势下,经济发展必须转向创新驱动。十八届五中全会指出:“坚持创新发展,必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿党和国家一切工作,让创新在全社会蔚然成风。”[16]可见实现政府治理能力现代化离不开创新,创新型国家就是以创新为主要发展动力的国家[24](P27-30),建设创新型国家是实现政府治理能力现代化的重要途径,建设创新型国家,必须要使企业成为创新的主体[24](P27-30)。但是政府俘获行为在很大程度上阻碍了企业的创新进程。

1.政府俘获行为扼杀了企业的创新精神在发展健全的市场经济中,企业通过技术革新、管理模式创新等正当竞争手段获取市场利润,在市场中占据有利地位。但是,由于我国市场经济体系发展仍不健全,相关法律法规还不完善,企业可以通过政府俘获行为这一更加快捷、便利的方式获取更多的利润。这种不良的市场导向会引诱企业将其资源更多地用于政府俘获行为,而非管理创新或者技术创新。长此以往,企业会对通过政府俘获行为获取利润的方式产生路径依赖,逐渐丧失通过创新获取市场利润的动力,创新型人才大量流失。这种政府俘获行为严重扼杀企业的创新精神,对企业的长久发展十分不利。

2.政府俘获行为抑制了创新型企业的发展“政治角色的时间贴现率高于社会的时间贴现率,其结果是在政治角色的短期行为和长远利益之间产生明显的脱节。因此,未来的成本与未来的收益会被大加折扣或被忽视,而短期的或当前的成本与效益却被夸大了”[25]。基于政府官员的高时间贴现率,他们为保持自己任期内的高经济增速,会选择和俘获型企业进行合谋,制定偏向性政策,保持GDP高速增长。由于创新是一个漫长的过程,需要大量经费以及大量企业技术人员支持,创新型企业在初期并不能产生巨大的收益,不能在短时期内为GDP作出太多贡献,因此难以受到政府部门的重视,很难获得更好的发展机会和更大的发展空间。当把GDP作为衡量政府唯一指标的时候,与政府关联度很高的过度房地产开发、大量产能过剩就不可避免的产生了,政府与企业各得所需,政府俘获行为抑制了创新型企业的发展,阻碍了创新型国家建设,严重干扰了整个社会的创新发展,成为政府治理能力现代化的羁绊。

三、政府俘获行为的矫正与治理能力现代化之道

政府俘获行为影响着政府职能的行使,不利于政府组织结构优化和行政效率的提高,进而严重滞阻了政府治理能力现代化的进程。而要实现政府治理能力现代化必须矫正政府俘获行为,减少政府对市场机制的干预,依靠市场力量矫正政府俘获行为。让市场发挥资源配置的决定性作用,这才是提升政府治理能力现代化的根本之道。

(一)推进市场机制现代化,发挥市场的决定性作用

政府俘获行为的产生很大程度上是市场机制未能有效发挥作用,本该由市场解决的问题,政府过多地进行了插手和干预,甚至利用市场进行权钱交易和利益输送。因此,矫正政府俘获行为必须实现市场机制现代化,即尽可能减少政府对市场行为的过多干预,让市场能够决定参与者的经营状况及规模,让市场在资源配置中的决定性作用得到真正的发挥,使市场机制的运行更加充分、灵活与高效。作为实现政府治理能力现代化的重要一环,市场机制现代化主要从市场价格机制、市场供求机制、市场竞争机制与市场调节机制四方面入手。

1.市场价格机制更加灵活市场价格由市场供求变化和竞争情况决定,市场价格能够有效调节市场中的供求关系,从而引导企业的生产行为,形成有序的市场经济。但是,政府俘获行为会破坏市场价格机制。企业会俘获政府,让政府通过价格管制与价格干预手段,在一些本不应干预的领域来制定有利于企业自身的价格,使得其他经营者失去竞争能力。阻碍政府俘获行为必须尽量减少政府对价格形成机制的干预,健全更加灵活的价格体系。除极少数自然垄断行业和基本公共服务领域外,其余商品与劳务的市场价格都应当通过市场、企业、消费者三者博弈形成,形成现代化的市场价格机制,让市场价格自动地调节生产者的经营规模和方向,自动地调节消费者的需求偏好,让市场配置资源的决定性作用得到真正的发挥[26]。

2.市场供求机制更加健全企业与消费者在市场供求机制中扮演着供给者与需求者的角色,企业的目标是实现企业利润最大化,所以企业很可能通过政府俘获行为来争取政策资源和经济资源,以便在市场竞争中占据优势地位,获取更多的社会资源,消费者的效用会因为政府俘获行为而受到影响。政府俘获行为导致市场供求机制扭曲,市场无法准确对参与主体进行筛选和奖惩。因此,遏制政府俘获行为就要求政府必须减少对市场供求机制的干预,将职能更多地转变到支持企业技术创新、提高企业生产率、转变企业生产经营方式上。让市场供求机制真正成为调节资源配置的信号,让市场根据参与主体的参与能力、竞争能力对其行为做出评判。竞争能力强的主体将获得更多的市场利润,继而进一步做大做强;竞争能力弱的参与者会被淘汰出局。目前,在保增长、调结构、促转型的情况下,政府所倡导的“供给侧”改革,正是政府在供求机制方面治理能力现代化的具体表现。

3.市场竞争机制更加充分市场参与主体拥有平等的权利与义务是实现市场竞争机制更加充分的前提。市场参与主体能够通过提高生产率、改善管理方式等正当的竞争手段来获取市场利润,扩大市场份额,获取更多的社会资源。但是,政府俘获行为的发生,导致了市场竞争机制的扭曲,政府会制定偏向性的政策阻碍一些企业进入某些行业,对一些本应被淘汰的俘获型企业进行资金支持,维持企业的发展。想要抑制政府俘获行为的发生,就必须建立更加充分的市场竞争机制。要在建立健全相关法律法规的基础上,减少对市场主体资格的过多行政审批和许可,尽快全面落实企业注册备案制,实行负面清单制度,行业准入不特别限制的,一律放开,开展各市场主体之间的平等竞争。要建立健全现代化市场体系,避免对经营亏损又扭亏无望的企业进行人为干预,让市场决定该企业的去留,真正让市场在资源配置中发挥决定性作用。

4.市场调节机制更加科学市场调节机制能够在生产领域、分配领域合理调整市场经济主体的行为,合理地进行资源配置,确保经济运行的相对稳定。政府俘获行为会干扰市场调节机制发挥作用,企业通过俘获政府让政府在某些领域制定偏向性法律法规,对市场经济主体的行为进行不合理的干预,导致资源配置失序。要抑制政府俘获行为,必须建立更加科学的市场调节机制。明晰政府权责范围,清晰制定政府权力清单、职责清单,真正做到法无授权不可为,给市场调节机制更大的发展空间,让市场调节机制真正发挥作用,形成全国开放的市场体系,让市场调节作用在生产领域、分配领域最大限度地发挥作用。

(二)厘清公共权力的边界,推进权责机制现代化

政府俘获行为是与政府公权力结伴而生的,因为政府拥有的公权力可以干预市场行为,所以企业才会俘获政府来获得高额利润。要遏制政府俘获行为,必须推进权责机制现代化。权责机制现代化是指政府真正明确自身权力边界,明晰政府部门的责任,建立完善的监督机制,做到法无授权不可为。

1.合理约束政府公权力,减少政府公权力对市场的干预首先,政府公权力对市场的干预越少,政府被俘获的几率就会越小。企业之所以俘获政府,原因在于政府行使了本应由市场行使的职能,企业无法通过正常的市场行为获取相应的资源与利润,必须通过政府这一中介才能在市场竞争中占据有利地位。因此,除了政府必须和应该干预的领域外,其他领域应当充分发挥市场的作用,让企业能够真正通过市场机制决定其生产经营行为,不再需要也不能通过政府俘获行为来获取更多的利润。其次,必须做到适度分权,降低俘获发生的可能性。公权力是一种稀缺的垄断性刑侦资源,当前我国政府权责设置缺乏一定的合理性,一些部门权力过于集中,极易发生政府俘获行为。对于权力过于集中的部门,必须通过深化行政管理体制改革对相关部门权力进行分解或取消,增加政府俘获行为发生的难度和成本,从而减少政府官员与企业参与政府俘获行为的机会与可能。

2.明晰政府权责边界,形成有效的追责机制政府俘获行为之所以难以遏制,一个重要的原因就是缺乏完善的追责机制。在政府自身改革仍未到位的情况下,即使政府俘获行为被发现,由于各个部门之间相互推诿,也常常难以准确追查责任部门,难以追究真正的责任人,最终难以进行有效惩罚。这无疑对政府官员参与政府俘获行为产生了负激励作用,使之认为参与政府俘获行为被惩罚的概率很小、违规违法的风险低,政府俘获行为的发生才会屡禁不止。因此,必须明确政府部门的权责边界,明晰每一个部门、每一个官员的权利与义务,做到追责到人,让权责机制真正对政府俘获行为产生震慑作用。

3.增加政策制定的透明度,改变政府在政策制定中的随意性由于一些政府部门在政策制定中的垄断地位,导致其拥有很大的相机抉择权,很有可能被企业俘获,在不被司法部门察觉的情况下,制定出偏向性政策,保护相关企业的利益。因此,必须要改变政由己出、甚至一把手说了算的由单一部门制定政策的模式,适当扩大政策制定的参与部门,增加政策制定的透明度,公开政策制定过程,增大政府俘获行为的难度,降低政府俘获行为的可能性。

(三)加大政府自身改革力度,推进治理体系现代化

政府自身改革的难点在于权力的削弱与约束,把权力关进制度的笼子,提高政府公共服务的效能,推进治理体系现代化。

1.推进行政审批制度改革,大幅精简审批事项行政审批制度是推进简政放权的重要抓手,简政放权是实现政府治理能力现代化的重要途径。党的十八大以来,行政审批制度改革明显加速,仅2013年国务院就分批取消和下放了416项行政审批等事项,2014年以来国务院已经取消和下放行政审批事项接近200项[27]。行政审批制度改革清理和转移了大量政府不该管的事项,约束了政府公权力的行使,强化了公众对政府行为的监督,提高了政府组织运行效率,很大程度上压缩了政府俘获行为产生的空间,降低了政府俘获行为发生的几率。

2.推进大众创业和万众创新,实现发展动力转换 “推进大众创业、万众创新,是发展的动力之源,也是富民之道、公平之计、强国之策,对于推动经济结构调整、打造发展新引擎、增强发展新动力、走创新驱动发展道路具有重要意义。”[28]大众创业、全民创新激发了企业的智慧和创造力,增加了企业创新激励,为创新型企业提供了良好的市场环境。政府推动和支持创新创业的行为,也是治理能力提升的重要表现。在万众创业创新的政策环境下,企业能够通过创新有效增强市场核心竞争力,获得市场优势地位。与此同时,企业通过政府俘获行为这一违规违法手段获取市场利润的空间将大大压缩,政府俘获行为会得到有效遏制。

3.推进法治政府建设,规范政府行政行为党的十八届四中全会《决定》指出:“建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[29]。法治政府就要求政府真正做到法无授权不可为,严格限定政府权力边界,严格规范政府行为程序,严格追究行政违法行为。这无疑加大了政府俘获行为的风险,政府官员会因为高风险而放弃政府俘获行为,政府俘获行为会失去其滋生的土壤。健全的法律法规为政府行为设置了“防火墙”,可以有效避免俘获行为的发生。

4.提升政府公共服务能力,建立健全公共服务供给体系提升政府公共服务能力,要求政府提供的公共服务能够有效惠及民众,公众能够平等、公平地享受政府公共服务成果。政府公共服务能力的提升能够有效降低政府俘获行为发生的可能性,提高政府公共服务质量。同时,加强公共服务PPP模式的监管机制,降低一些企业俘获政府的可能性,真正发挥社会力量参与公共服务供给的优势,缓解财政支出压力。

综上所述,在政府治理能力现代化的建设进程中,政府俘获行为已经成为掣肘与阻力。政府俘获行为反映了政府与市场关系的扭曲,造成了政府组织运行与市场行为之间的冲突。政府公共利益最大化的目标也随之发生了改变,这与政府治理能力现代化的目标背道而驰。政府治理能力现代化旨在实现政府、社会、市场三者的相互支撑、良性互动、协同治理,共同推进公众利益最大化的实现。政府俘获行为影响范围广泛,难以在短期内得到有效治理,影响着我国政府治理能力现代化的进程。政府俘获行为应该引起高度重视。在建立现代化企业制度、转变政府职能和加大反腐力度的系统工程中,采取标本兼治的办法,实现政府治理体系与治理能力现代化。

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[责任编辑陈萍]

The Rectification of Governmental Capture and the Modernization of Governance Capability

KONG Xiang-li, SHA Ying-jie

(CollegeofPoliticsandEconomics,ShaanxiNormalUniversity,Xi′an710119,China)

Abstract:Governmental capture is the distortion of governmental functions and market functions,and governmental capture can′t be neglected in promoting the modernization of governance capability. Through the concept discrimination of the governmental capture and the modernization of governance capability, this paper illustrates the relationship between the governmental capture and the modernization of governance capability, and proposes the way to rectify the governmental capture and the way to realize the modernization of governance capability. Some measures should be taken: modernizing the market mechanism, clarifying the public power boundaries, intensifying the government self-reform and promoting the modernization of governance system.

Key words:government governance; capture; the modernization of capability

收稿日期：2016-01-21

作者简介：孔祥利，男，陕西宝鸡人，陕西师范大学教授，博士生导师，从事行政体制与政府管理研究。

中图分类号：D6

文献标识码：A

DOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-03-010

【公共管理研究】