我国乡村治理机制存在的问题及对策分析

张　艺

(南京财经大学 法学院，江苏 南京 210046)



我国乡村治理机制存在的问题及对策分析

张艺

(南京财经大学 法学院，江苏 南京 210046)

指出了当前我国以村民自治为核心的乡村治理机制普遍存在的一些问题，包括政府非法干涉、灰色治理行为、村两委矛盾突出以及民主选举中的困境等，并对我国乡村治理机制的完善提出可行性建议。

乡村； 乡村治理； 村民自治

0　引　言

中国是一个农业大国，而农村基层政权是国家政权的基础。乡村治理的出发点和落脚点是实现国家与社会的良性协调。当前的乡村社会治理机制是一种从中央到地方再到基层，最后由村级组织(包括村委会和村党支部)落实的单线垂直的行政和半行政化的治理机制[1]106。乡村作为中国基层社会的微观缩影，映射出了社会转型期间乡村治理的困境。同时，伴随着我国现阶段对城镇化的加速推进，乡村社会也面临着诸多新问题、新挑战。要想在转型社会中实现乡村社会的协调发展，就需要把握全局、 统筹规划，创新与完善乡村社会治理机制。本文通过梳理与分析当前我国以村民自治为核心的乡村治理机制所存在的问题，从而为创新和完善乡村治理机制的总体思路、有效形式及其未来走向提供参考。

1　基层治理法治化背景下的乡村治理机制

乡村治理是国家治理的基石，是国家权力向基层的延伸，即社会组织等多元治理主体在执政党的领导下，由政府主导，对乡村公共事务开展的治理活动，其目的在于推动乡村社会的和谐有序发展。乡村治理的发展与变革是国家在对乡村资源分配与整合的过程中，逐步实现乡村社会治理现代化的过程。当前我国的乡村治理机制是以村民自治为核心的。村民自治是在党的领导和乡镇政府的指导下，广大农村村民通过村民委员会等基层群众自治组织，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的形式，实现自我管理、自我教育和自我服务的村庄治理模式。从制度层面来说，村民自治是通过宪法、法律所确认的农村村庄社区村民依法办理自己事情的自由的法律制度，并以此确认了村民自治权。从行为层面来说，村民自治是村民民主行使村民自治权的活动[2]114。自治既是目的，又是过程，还是一种手段和活动方式[3]78-79。

党的十八届四中全会提出了“推进基层治理法治化”这一要求，并进一步强调全面推进依法治国的基础在基层，工作重点在基层。所谓基层治理法治化，就是指在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下(县级、乡级、村、社区等)行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。[4]40基层是社会的细胞和基础，基层治理法治化水平的高低直接影响着国家治理体系和治理能力现代化的建设水平。许多社会矛盾和社会问题都发自于基层，可见，法治的根基在基层，只有大力推进基层治理的法治化，才能全面推进依法治国，实现我国法治建设的总目标。

在乡村治理中贯彻和落实基层治理法治化的要求，对于深化乡村改革与发展、创新与完善乡村治理机制都具有十分重要的意义。基层治理法治化强调要加强基层法治队伍的建设，要建立重心下移、力量下沉的基础法治工作机制，强调要充分发挥市民公约、乡规民约、社团章程等在整个社会治理法治化方面的作用。我国当前的乡村治理在面临新的发展机遇时也面临着诸多挑战。

基层治理法治化首先要求乡村治理要坚持在党的领导下有序推进。基层党组织是联系党和群众的重要桥梁，也是保障村民自治组织的支撑力量，因此要充分发挥基层党组织在推进乡村治理工作中的领导作用，巩固党在基层的执政根基，把基层治理法治化落在实处。其次，基层治理法治化要求依法约束公权力。基层政权机关是地方政权机关的最低层级，直接面对我国农村地区的数亿农民，事关基层人民群众的福祉，必须遵循依法行政原则，法定职责必须为，法无授权不可为。最后，基层治理法治化还要求扩大基层民主。村民自治基本确立了以民主为导向的乡村治理结构，还应进一步健全基层民主治理工作机制，调动广大基层群众治理乡村的积极性，提高其公民权力意识和民主参与意识，同时健全村级组织的民主监督制度，使民主治理方式在乡村地区有效运转起来。

2　我国乡村治理中存在的问题

2.1政府非法干涉

根据《宪法》第111条第1款规定，村民委员会和基层人民政府之间的关系由法律规定。《村民委员会组织法》第5条第1款规定：乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，同时禁止乡镇人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项，并在该条第2款规定村民委员会协助基层人民政府开展工作。从这些法律规定来看，一方面，乡镇人民政府应当尊重乡村治理中村民自治的权限，不得对其进行非法干涉。另一方面，村委会在拥有自治权的同时仍然具有协助乡镇政府开展工作的义务。基层人民政府和村委会应当是两个相互独立的主体。

然而在乡村治理的实践中，乡镇政府往往超越法定权限，对乡村的自治事项过分干预。突出表现为操纵和控制村委会选举、随意撤换村委会干部、直接插手村务管理等。由于当前村民自治中的民主机制还不够健全，使得乡镇政府在很大程度上摆脱了村民的监督，成为单纯对上级负责的官僚机构。处于弱势地位的村民无法聚合形成可以制衡公共权力的整体力量，因而也为乡镇政府以指导之名行领导之实的违法行政提供了畅行的条件。除此之外，还有一些乡镇政府越权干涉村庄内部的公共事务和公益事业，剥夺和限制村民自治组织的管理权，此类事件多发生在村级财务管理领域。甚至有乡村在上级政府部门的要求下，建立与政府机构相对应的组织，乡镇政府把很多行政事务交由村委会去完成，使村委会成为基层政权的末梢。

上述做法都与相关的宪法和法律规定相悖。总体而言，它不是基于社会、基于内生动力的乡村治理，而只是一种短期的治理行为。乡镇政府作为身处乡村的行政主体，有特定的权限范围，根据依法行政原则，必须严格遵守法定权限，在法律授权的范围之内实施行政管理行为。

2.2灰色治理行为

乡村灰色势力是游离于正规的社会控制力量之外，但又能对农村的社会秩序产生重大影响的社会势力群体[5]65。主要包括传统的宗族势力、发展迅速的黑恶势力以及非法的宗教势力等，他们通常具有分散性、隐蔽性和暴力、威胁的能力。他们既不按正常的社会方式谋生，也不像黑社会那样公然通过严密的组织危害社会，而是用灰色的手段谋取灰色利益，从而深刻地影响着乡村各种社会关系、支配乡村社会秩序，并因此构成了乡村治理的一种“基础”，这正是当前乡村治理中的软肋。[6]142乡村灰色势力对乡村治理的干扰和介入，引发了社会治理行为的灰色化现象。

灰色势力在乡村不断蔓延的根本原因，主要是基于其对某种利益的追求。乡镇政府有时会利用乡村里的社会强人、经济强人，甚至地痞无赖和刑满释放的人员，成立临时的机构从事乡村的治理和管理行为。典型的灰色经济方式，如乡镇政府或者乡镇干部往往会与乡村灰色势力“合作”，借助灰色势力在暗处提供各种线索的能力来增加财政收入，或实施垄断市场、强买强卖等行为。一些政府官员甚至凭借乡村灰色势力在人力、财力、物力方面的优势地位来开展难办的工作。由于二者间存在着利益的交换，一旦灰色势力完成了特定的灰色治理行为，乡村或乡镇政府就要给他们相应的利益回报。这些灰色势力通过在建立集体经济组织、企业改制、征地补偿、拆迁等方面获得利益，堂而皇之地存在于乡村中的各个领域。

灰色势力对乡村经济和村级政权的渗透，严重干扰了基层民主政治建设、乡村经济发展和乡村社会稳定，对乡村治理以及社会主义新农村建设产生了极大的负面影响。如此一来，村民自治的初衷被严重扭曲，村民的自治意识愈加弱化，乡村建设因此长期得不到真正落实。如何遏制乡村灰色势力的蔓延已经成为了乡村治理中不可回避、亟待解决的问题。

2.3村两委矛盾突出

政府采购管理专业的人员，首先应该具备较高的思想、品行要求，要做好服务工作。这对专业学生的思想素质提出了一定的要求，尤其是新的发展时期，学生受到多种思想文化的影响，自身的服务意识比较淡薄，该专业要求人员能贯彻执行党的方针要求，并具有强烈的社会服务意识，遵纪守法，为民服务，在工作中能以身作则，按照具体的工作规范，抵制不良风气的影响，做好本职工作。

“村两委”指的是村民委员会和村党支部委员会，二者共同构成了乡村治理权威的多元结构。根据《村民委员会组织法》第4条的规定，基层党组织应当通过其领导作用来支持和保障村民自治。而村民自治权的行使，必须要通过村民委员会这一纽带来实现村务管理。村委会的主要职能就是在村党支部的领导下，依法落实村民自治的各项具体事务。但是在实践中，“村两委”之间往往工作关系不协调，甚至产生难以调和的矛盾。其实质是村委会和党支部相互争夺乡村事务的管理权、决策权和领导权。

“村两委”关系不协调的原因是多方面的。村委会与村党支部之间的矛盾源自双方具有不同的权力来源。村党支部对村庄的控制地位来自上级授权，而村委会的权力则来自全体村民。[7]73这种乡村二元权力结构之所以引发了“村两委”关系的紧张与失衡，其原因如下：首先，授权机制的不同会导致“村两委”行为方式和行动逻辑上的差异。自上而下的授权机制决定了村党支部通常习惯于站在国家立场上考虑问题，而通过村民民主选举产生的村委会则更多地以村民利益为重。其次，村党支部与村委会等其他乡村自治组织之间是领导与被领导的关系，而非决策与执行的关系。现行法律对“村两委”职权划分的规定过于原则化，相应制度也不够规范，可操作性不强，未能明晰村党支部领导权和村委会自治权的范围和边界。相反，“村两委”的权限交叉重叠不利于双方开展各自工作，遇到具体问题时难免会出现相互推诿的现象。

虽然乡村治理的多元结构具有合法性，但“两委”在乡村治理中的行为方式可能存在一定差异，在通常情况下，乡村的公共意志只能通过一个权力中心对外表达。一些乡村的村党支部为了维护与强化自身领导地位，想方设法抵制村民自治，独霸乡村公共资源。“村两委”之间的矛盾和冲突长期未能化解，一方面会损害村委会和村党支部的权威形象，打击广大村民参与村民自治的积极性，另一方面也将削弱村民自治本应具有的对乡镇政府依法行政的监督与制约功能，最终势必会导致乡村建设停滞不前。

2.4民主选举中的困境

《村民委员会组织法》规定村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。村委会的民主选举是体现乡村自治民主性特征的典型代表，但也暴露出明显的问题。其中比较典型的表现为以下几种。

第一，选举程序不规范。许多乡村都没有按照村委会组织法和各地方的实施办法和实施细则开展选举活动，村委会选举的宣传滞后或者流于形式，广大村民对选举程序了解甚少。选民登记工作不规范，随意剥夺村民的选举权和被选举权，对选民资格附加条件的情况普遍存在。或者不召开选举大会，以流动投票箱的形式暗中操作，在填票、投票、唱票等环节造假、舞弊。

第二，贿选现象普遍。贿选是指用金钱或其他物质利益收买选举工作中的相关人员，使其在选举中进行舞弊活动以符合自己的意愿。贿选中通常存在着权力与利益的交换，是村委会选举中具有极大危害性的行为，常见的是为了能够顺利被选为村委会成员，贿选人会用金钱或物质性利益来获得选票。贿选中也可能存在着其他不法行为，比如贿选人雇佣当地的黑恶势力威逼、恐吓村民按其意愿投票，以此达到操纵选举工作的目的。

第三，乡镇过分干预。目前我国压力型的行政体制是乡镇干预村委会选举的源头。由于乡镇人大代表、乡镇政府的主要官员的候选人基本上处于上级组织部门的掌控之中，上级组织通常会通过一定的方式来保证组织认可的候选人顺利当选。或者在候选人的提名上极力体现村党支部的意愿，为实现组织意图往往通过“引导”村民使上级中意的人当选。由此一来，经过“民主选举”产生的村委会表面上是为村民提供公共服务的组织，而实际上却成为村民的主宰者。

第四，选民中弱势群体的选举权得不到保障。村委会选举中的弱势群体主要是指妇女和流动人口，其中流动人口又包括外来人口和外出人口。弱势群体在资源、竞争与分配中处于不利态势，并且长期处于分散状态，不能形成势力团体。人口流动使选民资格认定问题、委托选举问题逐渐凸显。

3　乡村治理机制的完善

3.1乡镇政府角色的重新定位

乡镇是我国最基层的地方行政建制，乡镇政府是国家按基层地方行政建制设置的基层国家行政机关。乡镇政府行政法治化是我国乡村走向现代化的必然选择，也是当前乡村治理机制改革发展的现实要求。由于乡镇政府在乡村治理中对乡村自治事项过分干预，是妨碍和制约基层民主发展的重要因素，所以应当对乡镇政府的角色重新定位，这也是推进乡镇政府行政体制改革的前提和基础。

从国家的角度而言，乡镇政府充当维护国家政权稳定、协助国家对乡村管理的角色。从乡村的角度而言，乡镇政府扮演着介于国家与社会中间人的角色。因此，乡镇政府是二者间的平衡器，对于调节国家与基层之间的关系具有不可忽视的作用。在乡村治理中，乡镇政府应当以村民为中心，以化解矛盾、满足村民需求为工作的出发点和落脚点，充分认识自身的服务职责，发挥公共服务职能，实现其由“管理型”向“服务型”的转变，达到政治角色和服务角色的平衡。

转变政府职能的目的是将乡镇政府单一的行政管理职能转化成为乡村治理提供有效服务的职能。目前我国乡村社会治理的基本构成主要是国家、地方和基层政府、村级组织，即三位一体结构。它不仅不利于在乡村社会治理中调动多方面资源，而且也因为治理权力的过于集中，影响治理的过程与实际效果。因此，创新乡村社会治理结构，应对乡村社会治理体制进行机制改革，在乡村社会治理中广泛引入社会力量，其中包括市场的力量。[1]106在发挥乡镇政府作用的同时发挥市场在资源配置中的决定性作用，分散政府过于集中的权力，建立以市场为依据的治理机制。同时要理顺与基层自治组织的关系，变“领导”为“指导”。乡镇政府和村委会在乡村治理的框架下相互作用，但又各司其职。村委会是村民进行自治的组织，乡镇政府不应直接管理属于村民自治范围内的事项，只有这样才能消解村民自治制度与压力型地方行政体制间的不兼容问题。乡镇政府对公共权力的行使必须做到有所为、有所不为。对属于乡镇政府职能的要积极作为，但不能滥用权力，必须按照一定的程序和规则。这也需要乡镇政府和官员们具备法治意识和法治思维，善于运用法治意识和法治方式深化改革、推动发展、维护稳定。

3.2健全充满活力的村民自治制度

制度失灵一般有两种情况。一是制度自身有缺陷或规则、程序和方法不完善。二是看起来似乎美好的制度，但在现实中却不能有效地运转起来。村民自治的制度失灵，其症结就在于制度缺陷和制度无效的双重制约。[8]48针对目前我国村民自治中存在的灰色治理行为、“村两委”矛盾以及选举困境等问题，应当从以下几方面完善村民自治制度，健全村级民主治理机制。

首先，应当加强基层政权建设。在乡村处于急剧变革的治理过程中，要遏制灰色势力的扩张，就必须强化乡村基层政权的权威地位，促进基层政权对乡村的依法管理。对乡村干部的行为要进行有效监督和约束，并加大对其工作懈怠、消极履行职责的惩罚，从而保障其严格依法行政。同时加强乡村治安管理，为闲置人员、刑满释放人员等创造就业机会，完善失业保障制度，从源头上控制灰色势力的滋生。努力提高村民的自治意识和法治意识，帮助村民形成与灰色势力抗衡的集体力量，挤压乡村灰色势力的生存空间，减少其对乡村治理的不法侵害。

其次，应当有效协调村委会与村党支部委员会的关系。无论是从制度层面，还是从现实需要的角度看，村民自治制度只有在党组织的领导下才能规范运行。而要有效协调村民自治组织与村党支部委员会的关系：一方面要合理划分村委会与村党支部委员会的职权范围，通过明确“村两委”的职能分工来保证村委会依法独立自主地引导村民行使自治权；另一方面要改进村党组织的领导方式，在巩固村党组织领导地位的同时，尽可能地支持和帮助村民自治组织独立开展活动。使这两个性质不同的组织能够各自发挥其应有的价值功能，从而实现乡村治理中“村两委”协调运行的理想状态。

最后，应当规范乡村民主选举制度。民主选举是村民自治的前提和基础，没有民主选举，就不可能有民主决策、民主管理和民主监督。因此乡村应严格依照《村委会组织法》中对选举规定的程序开展选举工作，杜绝贿选行为以及乡镇政府的违法干涉，并构建村民选举纠纷解决机制，保障村民的切实利益。除此之外，有学者认为，各级党委和政府在推进乡村民主过程中，普遍存在重选举而轻治理的现象。这种“无为而治”很容易造成村官的恣意妄为、村治瘫痪和农村社会的失序。因此，村民自治还应当从专注选举转向推进治理。[9]47

3.3推进多元互助的乡村治理模式

乡村治理与国家治理有机联系、密切相关，二者是局部与全局的关系，所以在全面依法治国和整个国家的治理水平没有达到一定程度和高度的时候，期待某个区域内的乡村治理水平迅速提高几乎是不现实的。村民自治从一定程度上体现了社会和国家之间的关系。村民自治属于基层社会的社区自治，是社会自治的一个组成部分，是相对独立于国家的自治系统，不是国家机器的组成部分。[2]114因此，乡村治理建设需要国家与社会合作治理，而国家应尽可能地向社会放权，对乡村社会的治理保持一定的限度，使乡村能够激发出最大活力从而实施自治。

在现代国家治理体系中，自治也并不是孤立的，自治需要在与他治的融合中寻求空间。国家治理与基层群众自治有效衔接和良性互动，要求村民自治应当是一个内容丰富的体系及与乡村治理相适应的制度模式。目前我国乡村治理中的社会组织不发达，在社会建设方面较为滞后，社会组织在乡村自治中作为一个重要中介没有发挥出其应有的作用，这将在一定程度上影响我国基层治理法治化的进程。

促进农村社区建设与村民自治协调发展，首先应在农村社区的建设制度设计中充分体现有利于政府职能转变、城乡公共服务均等化、农村社区由行政化走向民主化和自治化等基本理念。其次再从社区建设的基本操作单位、社区公共服务体系、社区民主协商决策机制等几个关键点切入，研究农村社区建设与村民自治协调发展的具体对策。[10]54为了实现乡村治理的创新，并将其与既有的村民自治制度有效衔接，一些地方作出了制度性应变。例如宁波市普遍建立了整合化的村级公共服务组织平台——村级“社区服务中心”，着眼于与村域群众生活息息相关的事项，广泛开展各种类型各种形式的便民利民服务，并创设村级“社区和谐促进会”和“外来农民工党支部”，以弥补村委会体制在管理和公共服务上都难以覆盖外来务工人员新群体的缺陷。

总而言之，村民自治充分体现了多元互动、民主协商的特质，这不仅是乡村治理机制的内在要求，也将逐渐演化成我国乡村公共生活方式以及乡村自治主体应当自觉遵循的行为习惯。乡村自治的核心是建立以村民自治组织为中心，集合乡镇政府、中介组织以及村民为一体的一种多元互助、民主协商的治理机制，整合乡村各方资源，凝聚多种治理主体的力量，使不同治理主体之间能够在信息互通共享的基础上互相扶持、互相服务，从而实现乡村资源的合理配置。

[1]陆益龙.乡村社会治理创新：现实基础、主要问题与实现路径[J].中共中央党校学报，2015(5).

[2]张景峰.对村民自治概念的法学分析[J].社会主义研究，2003(4).

[3]何泽中.村民自治概念辨析[J].法学评论，2001(1).

[4]王增杰.推进基层治理法治化的思考[J].中共山西省直机关党校学报，2015(1).

[5]师索，杨浩.新农村建设中农村灰色势力的治理对策探析[J].西南农业大学学报：社会科学版，2009(4).

[6]陈柏峰，童磊明.乡村治理的软肋：灰色势力[J].经济社会体制比较，2009(4).

[7]刘明兴，孙昕.村民自治背景下的“两委”分工问题分析[J].中国农村观察，2009(5).

[8]陈剩勇.村民自治何去何从：对中国农村基层民主发展现状的观察和思考[J].学术界，2009(1).

[9]高灵芝.农村社区建设与村民自治[J].山东社会科学，2010(6).

[10] 李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012(2).

(责任编辑张亘稼)

Analyses on the Problems of Rural Governance Mechanism in Our Country and the Countermeasures

ZHANG Yi

(Law School,Nangjing University of Finance and Economics,Nanjing,Jiangsu,210046,China)

This paper firstly points out that there are some problems generally existing in the rural governance mechanism with the core of villager autonomy in current China,including the government illegal interference,gray governance behavior and the contradiction between two village committees and the difficulties in the democratic election,and then puts forward feasible suggestions for the perfection of rural governance mechanism in our country.

ruralareas;rural governance;villagers' autonomy

2016-05-16

张艺，女，湖北松滋人，南京财经大学法学院硕士研究生，研究方向:宪法学与行政法学。

2015年度国家社会科学基金重点项目(15AZD009)。

D911.8

A

1008-5645(2016)04-0081-06