城乡一体化进程中农村宅基地的利用现状与退出动因

张　磊

（许昌学院法政学院，河南　许昌　461000）

城乡一体化进程中农村宅基地的利用现状与退出动因

张磊

（许昌学院法政学院，河南许昌461000）

城乡一体化进程中，农村宅基地的利用现状突出表现为布局混乱、面积超标、闲置严重和纠纷较多等几个方面。作为我国经济社会发展的客观趋势和必然要求，宅基地退出的目的在于集约节约利用土地资源。而基于物权性质的客观要求，解决自发流转的矛盾纠纷，促进农村地区的经济发展，推动城乡一体化稳步推进等几个方面，共同构成了农村宅基地退出的多重动因。

城乡一体化；农村宅基地；利用现状；退出动因

城乡一体化的发展不仅促进了农村地区劳动力向城市的转移和农民经济收入的提高，也加速了城市文化和生活方式向农村地区的扩散和传播。在此过程中，农村劳动力的流失、宅基地的闲置和村庄的“空心化”现象等方面的问题也不容忽视。作为农村建设用地组成部分的宅基地普遍存在布局混乱、面积超标、闲置严重和纠纷较多等突出问题，在很大程度上降低了农村宅基地的使用效率。

1　城乡一体化进程中农村宅基地利用现状

在加速推进城乡一体化进程中，作为农村建设用地主要组成部分的宅基地普遍存在面积超标、“不减反增”、闲置浪费等粗放利用的问题。这些问题的存在很大程度上降低了农村宅基地的使用效率，影响了农村经济的发展和社会的稳定。

1.1宅基地的布局混乱

作为我国农民的“安身立命”之所，宅基地有着特殊的意义和作用，是广大农民从事生产生活的“根基”和“堡垒”，也是观察和分析农村生活的“细胞”和“单元”。数量众多的农民，分布在地域广阔的农村，住所的分布相对较为零散，缺乏明晰的规划和统一的管理，宅基地的布局较为混乱和分散是突出的问题［1］。

由于我国农村当前的宅基地规划缺少法律方面的强制性，大部分农村的宅基地是没有系统的规划的，只有少数地区实施了规划。受我国传统农业生产方式和自然经济运行的影响，农民的规划意识相对较为淡薄，很多进行了宅基地使用方面规划的农村地区，规划也并未真正得到有效的重视和落实。因此，农村宅基地的布局较为分散和凌乱的现象较为普遍，而宅基地的布局不合理，很大程度上影响了农村的供水、供电、交通、绿化等基础设施的建设进程，甚至可能导致村庄功能发挥不完善，农村地区基础设施建设的停滞和土地资源浪费严重。宅基地的布局混乱是制约我国农村土地资源有效利用和可持续发展的一道“瓶颈”。

1.2宅基地的面积超标

农村地区，由于家庭人口不同以及收入和观念的差异，宅基地的建设也呈现出很大的差别，其中宅基地面积往往是一个焦点问题。尽管按照我国当前的规定：农民村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但当前农村的宅基地利用中，面积超标是较为普遍的问题。

根据现行的《土地管理法》和各省的土地管理条例，农村新建、扩建或改建房，每户宅基地的标准面积为80～120m2，各村委会应根据村庄规划和本村的实际用地情况，统一确定本村的宅基地面积标准。实际上由于大多数村庄并没有制定宅基地的使用规划，或者是虽然制定了规划却没有得到有效执行，宅基地的超标是普遍存在的一个较为严重的问题，主要表现为2种情况［2］：一种情况是“一户一宅”式的超标，主要是宅基地占地面积较大；另一种情况是“一户多宅”式的超标，即一户拥有2处甚至更多的宅基地，宅基地的数量和总面积也都超标。农村地区宅基地的面积超标，不仅造成了土地资源的浪费，也导致了管理困难。

1.3宅基地的闲置严重

随着我国城乡一体化进程的推进，农民人口向城市的转移不断加剧，农民在城市中工作和生活甚至买房与定居的人数也逐渐增长。这就造成了一个问题，农村地区人口的减少和劳动力的缺乏，还有原有房屋的大量闲置。在众多闲置的农村宅基地中，可分为2种情况［3］：一部分是长期性的闲置，一部分是暂时性的闲置。

城乡一体化进程的发展，不仅促进了农村人口不断向城市转移，同时也带动了农村地区经济条件的极大改善。在农村人口向城市的转移中，一部分农民进入到城市中工作和生活，在城市买房或租房居住，但农村“老家”的房子还保留着，却始终无人居住，造成了闲置；也有一部分人是在农忙时或重大节日时，回农村短暂居住，但大部分时间房子还是闲置的。随着农民收入的不断增加，农村居住空间结构也发生了改变，特别是在新农村建设过程中，很多村庄都建造了“新房”并与原有住房分隔开来，形成了“外围新建房”和“内围老住房”之间的鲜明对比。数量众多的“内围老住房”中，相当一部分都是“人去屋空”。

1.4宅基地的纠纷较多

尽管我国现有法律规定农村宅基地的所有权归农民集体所有，但是在具体使用方面却落实到了农民个人。目前农村宅基地的流转是没有法律依据的，但随着农村经济的发展和城乡一体化进程的加速，围绕农村宅基地日益形成了一个“隐形市场”，宅基地的流转变得异常活跃，由此引发的各类产权纠纷也在不断增加。

根据我国现行的土地管理法律和制度，农村居民一户只能拥有一处宅基地。并且如果农民对住房进行出租或出卖后，不允许再申请宅基地。但这种规定并不能有效约束宅基地的流转，在农村，围绕宅基地的买卖主要有2种情况［4］：一种情况是村内居民间的买卖，主要发生在同村居民之间，基于对住所和房屋的特定需求而发生的；另一种情况是村内居民和外来人员之间的买卖，主要发生在城镇居民和农民居民之间，特别是在靠近城市的村庄，尤其是城市郊区和风景秀丽的农村地区，部分城镇居民通过购买农民房屋而获得实际上的农村宅基地使用权。由于缺乏法律制度保护，在农村宅基地买卖过程中各种纠纷和矛盾越来越多。

2　城乡一体化进程中农村宅基地退出的动因

在加速推进城镇化建设、促进城乡一体化融合的时代背景下，作为顺应我国经济社会发展的客观趋势，提高土地利用效率的特定行为，农村宅基地的退出受到多种动因的综合影响，已经引起了广泛的社会关注和深入探讨。

2.1基于物权性质的客观要求

在法律意义上讲，物权具有4个方面的基本权能，即包括占有、使用、收益和处分。我国目前的法律已经认可了宅基地使用权人享有前三项基本权利，而处分权能却一直存在争议。但实质上，处分权不仅是针对所有权，使用权本身也可以处分。为此，宅基地使用权作为宅基地上的私权，也是可以流转的。如果法律禁止宅基地使用权的流转，显然是对物权处分权能的一种否定。允许宅基地使用权流转，能够有效实现宅基地资源的充分利用。所以，农村宅基地的退出不仅是对法律意义上的物权权能的一种反映，也是农民能够自主处置宅基地资源的一种有效形式，还是在市场经济条件下保障农民自身合法权益的一种重要途径［5］。

2.2解决自发流转的矛盾纠纷

按照我国当前的相关法律规定，农村房屋没有国家相关部门颁发的国有土地使用权证，是不允许进行买卖的。但是，当前我国很多地区“小产权房”销售异常火爆，在很大程度上证明了农村宅基地流转存在的巨大市场价值。而实践中，很多地方销售出去的“小产权房”因为产权方面的问题，经常发生一些摩擦和纠纷。导致出现这类问题的主要原因，在于我国当前法律的相关规定与居民的实际社会需求之间存在着较大的落差。为此，农村宅基地的退出是满足市场现实需求、解决产权归属不清和化解流转矛盾的客观要求。农村宅基地退出之后，可以实现退出土地的集体化所有，在此基础上有效实现农村土地资源的集约和节约利用。

2.3促进农村地区的经济发展

长期以来的城乡二元格局，造成城乡发展的不均衡，尤其是农村发展的迟缓和落后。在城乡一体化进程中，切实提高农民收入和促进农村经济发展是解决“三农”问题的关键所在，但目前相对于城镇区域普遍存在的多元化产业而言，单纯依靠农业生产很难实现农民的致富。于是很多农民开始从事非农产业的经营，但是资金短缺成为他们经营过程中所面临的最大难题。而我国目前的法律规定宅基地使用权不能作为担保，就造成农民无法使用宅基地为凭借而从金融机构获得贷款进而解决经营资金不足的问题，降低了农村从事非农产业经营的积极性，制约了农村经济的快速发展。农村宅基地退出是当前农村地区经济发展的客观需要。

2.4推动城乡一体化稳步推进

城乡一体化进程的发展，目的是要促进城市和农村资源的集约化利用和统筹发展，实现城市和农村的相互融合与共同繁荣。随着我国经济体制改革的推进和城镇化的发展，农村大量的人口转移到城市工作和生活，甚至在城市安家落户，从而使得农村空闲的宅基地变为潜在的市场供给。与此同时，城市的住房制度和房价上涨进一步促进了宅基地使用权的流转。数量众多的进城定居的农民居民先后在城市买房安居，而其农村的房屋很少使用甚至完全废弃。如果禁止农村宅基地使用权的流转，将导致农村宅基地的大量闲置，并造成资源的浪费。为此，农村宅基地退出是盘活农村闲置土地资源，保障城乡一体化进程稳步推进的基础。

在加速推进城乡一体化的现代化进程中，农村宅基地的闲置在很大程度上造成了农村土地资源的浪费。如何构建科学合理的农村宅基地退出机制，已成为深化农村土地制度改革，提高农村土地利用效率的重要议题。

［1］曲福田.中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究［M］.北京：经济科学出版社，2010.

［2］陈锡文，韩俊.中国特色“三农”发展道路研究［M］.北京：清华大学出版社，2004.

［3］侯文浩.政府主导下的农村宅基地流转过程中的农民权益保护研究［J］.安徽农业科学，2013（22）：9445-9446.

［4］梁发超，袁立虎.土地发展权视角下农村宅基地退出机制的构建［J］.资源开发与市场，2014（6）.

［5］罗亚海.公共政策理论视角下农村宅基地退出机制论析［J］.求索，2015（2）：114-119.

F301.3

A

1674-7909-（2016）05-84-2

河南省科技厅2015年软科学项目“城乡一体化进程中的农村宅基地退出机制研究——基于河南省的实证分析”（152400410567）。

张磊（1982-），男，讲师，硕士，研究方向：公共管理、政策分析。