“城乡建设用地增减挂钩”背景下土地复垦的问题与对策

康环芳

（许昌学院法政学院，河南 许昌461000）

“城乡建设用地增减挂钩”背景下土地复垦的问题与对策

康环芳

（许昌学院法政学院，河南 许昌461000）

将农村建设用地地块（即拆旧地块）整理复垦为耕地，是“城乡建设用地增减挂钩”政策实施过程中的一个重要环节，直接关系到耕地保护目标的实现。当前，土地复垦工作存在复垦后的耕地质量不高、复垦资金缺乏等问题。究其原因，主要是制度不完善、法律运行不畅。为此，应完善相关立法，加强执法队伍建设，改进法律宣传方式，以保障土地复垦工作取得成效。

土地复垦；耕地保护；法律运行

土地具有生产、社会和生态等多种用途，实现有限土地资源的合理配置和有效利用，是当今世界各国土地制度所追求的重要目标。我国地少人多，土地的稀缺性明显，如何在坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策的前提下，解决好城镇化、工业化发展对土地资源的需求不断扩大，农村建设用地闲置现象严重，生态保护形势严峻等发展与保护问题，实现土地资源的合理配置与高效利用，是目前我国土地管理工作的一项重要任务。为解决此问题，国家对土地政策作了一系列探索和调整，“城乡建设用地增减挂钩”（为行文便利，下文有时简称为“增减挂钩”）政策便是其中之一。

1 “城乡建设用地增减挂钩”的背景与要求

早在2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）在第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”中就指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2006年，根据《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资函〔2006〕269号），天津市等5省（市）成为首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点。2008年6月27日，国土资源部发布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号，以下简称为《挂钩办法》），对挂钩试点作了比较全面和具体的规定。截至2009年，国土资源部共批复了24个试点省份。随着土地整理工作的进一步推进，“增减挂钩”政策成为了缓解城市建设用地需求压力，节约集约利用农村建设用地，促进“三化协调”发展的有力举措。

《挂钩办法》第2条指出：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”由此可见，土地复垦是实现“增减挂钩”的重要环节，是保障耕地占补平衡，发展现代农业，提高土地利用集约化程度的主要保障措施之一。但是，就“增减挂钩”的实际开展情况来看，土地复垦工作仍存在一些问题，急需探究和解决。

2 “增减挂钩”中土地复垦工作存在的问题

2.1 片面追求复垦后耕地的数量平衡，忽视对耕地质量的要求

《挂钩办法》第2条指出，“增减挂钩”政策“通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。第5条进一步要求：“项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。”可见，“增减挂钩”项目的实施，要求复垦后的耕地在数量和质量上都要达到平衡。然而，在实际开展的挂钩项目中，有些地方复垦后的耕地从形式上来看，在数量方面是达到了指标要求，但耕地的质量却并不高，这不仅不符合“增加耕地有效面积，提高耕地质量”的目标，而且还在实质上减少了耕地数量。更为严重的是，有的地方为了得到更多的建设指标，不顾当地实际情况而增加土地整理指标，对有些项目区域内的建设用地进行重复开发，导致的后果就是将一些无法复垦的土地作为挂钩的指标进行上报，严重地浪费了人力、物力和财力，最终造成土地资源的浪费和农民权益的损害。

2.2 土地复垦的资金缺乏问题突出

在“增减挂钩”项目中，无论是拆迁安置还是土地复垦，都需要大量的资金。因此，资金的落实与到位是顺利开展挂钩项目的重要保障，也是影响土地复垦成效的主要因素之一。目前，政府拨款是“增减挂钩”项目资金的主要来源，但由于拆迁、补偿、安置、土地复垦等众多环节都需要相应的资金支持，单一的集资方式远远不能满足项目实施的资金需求。从目前情况来看，资金不足问题在各地的土地复垦工作中比较常见。例如，在河南省息县，按照当地政府的规定，667 m2土地复耕的专项资金补贴为5 000元，但由于土地破坏的程度不尽相同，废旧宅基地复垦涉及拆迁补偿、机械费用、劳务费用等，所以，实际成本远高于5 000元/667 m2［1］。可见，资金的不足是导致复垦工作进展缓慢和成效不高的原因之一。

3 “增减挂钩”中土地复垦工作存在问题的原因

3.1 相关制度不健全

我国现行的法律法规有很多都涉及土地复垦，如《土地管理法》《土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》和《矿产资源法实施细则》等，在这些法律法规中，除了《土地复垦条例》（以下简称为《复垦条例》）及《土地复垦条例实施办法》（以下简称为《实施办法》）属于针对土地复垦的通则性规定外，并无其他专门的关于土地复垦的法律。其他相关的法律、法规中只有对不同的损毁土地复垦的零星规定，这些规定相对比较简单，难以在较高层次上解决土地复垦问题。此外，有的地方依据中央立法作出了一些原则性规定，但未能充分结合本地区的地质、地形条件。尽管现行《复垦条例》及其《实施办法》在内容上来说相对比较全面，明确界定了土地复垦的内涵，并对土地复垦的验收、激励措施及法律责任等作了规定。但是，相对于环节众多、专业性和技术性比较强的土地复垦工作来说，现行制度在监管机制、资金筹集、配套制度等方面不够完善，在实践中可操作性不强，无法提供有力的保障。例如，《复垦条例》第四章“土地复垦验收”仅有4条规定，内容比较宏观，未能形成长期有效的监督机制，以致复垦主体缺乏积极性，土地复垦的质量不高。

3.2 相关法律运行不畅

法律的制定是为了法律的运行，只有实际运行的法律才是法律，广义的法律运行包括法律的形成、法律的执行和法律的遵守，但通常所说的法律运行是狭义的，不考察法律的形成，而专注于法律形成后的执行和遵守的实际情况［2］。因此，该文此处所指的“相关法律运行不畅”中的“法律运行”也是从狭义的角度来考察的。就土地复垦而言，有的地方的一些土地复垦义务人不切实履行义务，而只顾追求利润最大化，尤其是在监管不力时，降低复垦土地的质量标准、逃避复垦义务的现象时有发生。同时，个别地方政府及管理部门重视指标而忽视复垦质量，对复垦方案的审查严把关，但对后期的监督检查和验收不够重视。此外，一些地方的管理部门人员少、任务重，在复垦监管工作方面力不从心，致使《复垦条例》《实施办法》中规定的监督检查、验收等制度未落到实处。

4 解决“增减挂钩”中土地复垦工作存在问题的对策

4.1 完善相关立法，为土地复垦提供制度保障

如前所述，《复垦条例》和《实施办法》确实能在一定程度上弥补法律规范不足的现状，但是仅仅依靠他们来作为法律上的有力支撑是不够的。在现有的制度基础上，还需要保障制度能够被全面的贯彻落实，监督管理制度和追责制度便应运而生，用以督促义务人履行其土地复垦义务，同时也要确保相应的资金能够到位，建立和完善资金保证制度。在不断完善《复垦条例》相关规定的基础上，建议针对资金筹集、验收标准、监督机制等方面出台一些专门的规定，进一步完善土地复垦的技术指标和验收标准，加强对土地复垦技术标准的要求；建立健全有效的监督机制，对复垦后土地在一定时期内的生产能力和生态效益进行督查，确保土地复垦真正达到预期的效果，尤其是要注重生态环境的保护。并允许各地方在不违反相关法律法规的情况下，根据当地的实际情况探索具体的操作方式。

前已述及，在“增减挂钩”中，不少地方过于重视耕地数量的平衡，却忽视了所补充的耕地质量。因此，要真正解决此类耕地占补不平衡的问题，应构建科学合理化的耕地质量评价体系，不断完善土地复垦验收程序、验收标准，保障土地复垦效果。《复垦条例》第6条第1款规定：“编制土地复垦方案、实施土地复垦工程、进行土地复垦验收等活动，应当遵守土地复垦国家标准；没有国家标准的，应当遵守土地复垦行业标准。”第2款进一步提出：“制定土地复垦国家标准和行业标准，应当根据土地损毁的类型、程度、自然地理条件和复垦的可行性等因素，分类确定不同类型损毁土地的复垦方式、目标和要求等。”2011年5月4日，国土资源部发布了《关于发布〈土地复垦方案编制规程第1部分：通则〉等7项推荐性行业标准的公告》（国土资源部公告2011年第17号），对不同情形下的土地复垦方案编制的行业标准作出了相关要求。2014年10月23日，国土资源部发布了《关于发布〈生产项目土地复垦验收规程〉等3项行业标准的公告》（国土资源部公告2014年第24号），于2014年12月30日起实施。其中，《生产项目土地复垦验收规程》对年度土地复垦验收、阶段土地复垦验收、总体土地复垦验收、土地复垦验收方法及验收组组织要求等作出了规定。随着实践的发展，还应不断完善技术标准，构建土地复垦技术标准体系，规范土地复垦义务人和政府实施的复垦行为，保证土地复垦的效果。

4.2 加强执法队伍建设，保障法律运行

土地复垦是一项专业性、技术性、综合性很强的工作，涉及土地、农业、林业、水利、矿产资源和生态等多个领域，因此，需要专门的机构来管理，但截至目前，有关土地复垦的工作基本都是由国土资源管理部门的耕地保护部门负责，如国土资源部的耕地保护司组织拟订土地整理、复垦、开发政策措施、技术规程和标准，负责管理和监督检查工作。在各级耕地保护部门缺乏有关土地复垦的专业技术人员的情况下，《土地管理法》《复垦条例》《实施办法》等法律法规的有关规定难以落到实处，这就需要加强执法机构和人员建设，吸纳、培养有土地复垦专业知识的管理、技术型人才，待时机成熟时，可考虑在国土资源管理部门设置专门的土地复垦管理机构。当然，现阶段可以依托长期从事土地复垦科研工作的高等院校和科研院所的中坚力量，充分发挥和调动现有各级土地整理机构作用，并加大自身队伍人员综合管理和技术能力的培养，通过专题调研、以审代训、业务培训、研究合作等方式，培养和建立起高素质的土地复垦专门管理和技术队伍，以促进土地复垦工作有序开展［3］。此外，还应构建切实可行的监督和激励机制，明确具体的奖惩办法，各地方可结合当地实际情况作出具体的规定。例如，河南省禹州市在土地复垦工作中，提出了具体的考核奖惩办法，“对工作完成情况较好的乡（镇、街道），优先安排用地指标并对其前期实施旧房拆迁和复垦整治费用进行补助：土地等级为6级的，667 m2奖8万～10万元；土地等级为7级的，667 m2奖7万～8万元；土地等级为8级的，667 m2奖5万～7万元。项目验收合格率低于50%的乡（镇、街道），不享受资金补助，并核减其相应的用地指标，下年度不再安排土地复垦整治项目。”［4］

4.3 加大普法宣传力度，改进法律宣传方式

“徒法不足以自行。”公众对法律功能的认知程度及使用能力是影响法律功能实现的社会因素之一。即使法律自身设定了完备的功能，也安排了完善的实现步骤，如果社会公众无动于衷，法律则仍旧游离于社会机体之外，难以发挥任何作用［5］。从实际情况来看，社会公众对土地复垦的意义、实施模式、相关规定等不够了解，甚至是比较陌生，这也导致在具体的工作中，个利益相关人缺乏热情，积极性不高。原因之一在于县、乡、村法律宣传的力度不够，宣传的渠道比较少。所以，可以在不同地区，针对不同的人群，采取普法知识讲座、编写宣传读物、制作宣传片、典型案例讲解等多种方式来加强土地复垦知识的宣传和普及，增强社会公众依法进行土地复垦、保护耕地、节约集约利用土地的法律意识，以有利于土地复垦工作的全面开展。

［1］刘云涛，田家华.农村土地复垦困境及解决路径——以河南息县为例［J］.农村金融研究，2012（6）：54-57.

［2］赵震江.法律社会学［M］.北京大学出版社，1998：238-239.

［3］刘喜韬.让废地变桑田——关于做好土地复垦工作的两点想法［J］.中国土地，2012（8）：38-40.

［4］张延伟.禹州市切实加强土地复垦整治工作［J］.资源导刊，2015（11）：34.

［5］赵震江.法律社会学［M］.北京大学出版社，1998：225.

F301

A

1674-7909（2016）30-67-3

2014年度河南省教育厅人文社会科学研究项目（2014-QN-010）。

康环芳（1980-），女，硕士，讲师，研究方向：土地法学、民法学。