农业设施用地的依法管理

◎宋振榜



农业设施用地的依法管理

◎宋振榜

不少人认为，凡建筑物、构筑物都是建设用地，应当办理审批或者不得占用农用地。这种认识与法律规定是不完全一致的，由此带来的影响不同程度地阻碍了经济建设的顺利发展，也侵害了当事人的合法权益。

农业设施用地不属于建设用地，这是法律做出的特别规定，所以农业设施建设不需要履行建设用地的审批手续，只要不是擅自将其改为建设用地或者变相改为建设用地，占用农用地的不需要办理审批手续，实施建设的也不属于违法行为。只是在不用地时，用地者需要履行复垦义务。对此，现行法律法规有着明确的相关规定。

一、法定的农业范畴

《农业法》第二条规定：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。”在这些产业当中，为其服务的必须设施均属农业用地性质，这是法律的特别规定。

《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第十四条规定：“占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的，比照本条例的规定征收耕地占用税。建设直接为农业生产服务的生产设施占用前款规定的农用地的，不征收耕地占用税。”这一规定是对《农业法》的衔接性或者实施性规定，即农业设施用地不属于建设用地，所以不缴纳耕地占用税。

《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定：“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”

该畜禽是指《国家级畜禽遗传资源保护名录》所列的猪牛羊鸡鸭鹅和其他共计138种畜禽资源，超出该名录的不属于法定的畜禽种类，不适用该法。

《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十七条第三款规定：“畜禽养殖用地按农用地管理，并按照国家有关规定确定生产设施用地和必要的污染防治等附属设施用地。”

以上规定归纳两个要点：一是直接为农业服务的设施建设不属于建设用地；二是在现行乡（镇）土地利用总体规划中均未划定畜禽养殖区，无法适用《土地管理法》进行管理。这是规划存在的编制问题。

二、《土地管理法》的规定

针对建设用地而言，《土地管理法》属于一般法，第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”该规定是非农业建设的用地原则，不包括农业设施建设。农业设施建设不受该条规定的限制。

《基本农田保护条例》第十七条规定的禁止行为与《土地管理法》规定不一致，该条规定缺少了“擅自”两字，等于缩小了法律调整内容或行为主体，若单一适用该条规定进行管理或实施处罚将会出现适用法律方面的问题。应当与法律一并正确适用。

《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），将农业设施用地规定了具体的项目名目，按农用地管理的原则和程序，便于适用。对规定明确的农业设施建设，由于不属于建设用地，所以建设者不需要办理用地审批手续，也不存在违法用地情节。有的地方对在耕地中的农业设施建设进行了行政处罚，但人民法院给予依法撤销。这说明农业设施建设不能按建设用地管理。为了加强土地管理，切实保护耕地，土地管理部门应当对用后的土地复垦工作加强监管。

针对建设用地的管理，《土地管理法》以外的法律涉及使用土地的规定属于特别法，应当优先适用，这是法定原则。

（作者单位：河南省国土资源厅）