河南省国土资源领域基层矛盾纠纷调处化解机制体制建设存在的问题和对策

◎孙庆辉 王东亚



河南省国土资源领域基层矛盾纠纷调处化解机制体制建设存在的问题和对策

◎孙庆辉 王东亚

随着我省经济社会的深入发展和中原经济区建设的强力推进，在土地征收、矿产资源开发利用等方面引发了大量的矛盾纠纷, 并呈现出逐年增多趋势，已成为影响经济发展和社会稳定的突出问题，建立健全和完善多元化的国土资源领域基层矛盾纠纷解决机制迫在眉睫。为此，依据有关规定，2014年省国土资源厅督促各省辖市、省直管县（市）国土资源局建立健全并完善了国土资源领域基层矛盾纠纷化解机制体制。日前，省厅信访工作处就国土资源领域基层矛盾纠纷调处化解机制体制建设情况进行了调研。

一、现状分析

国土资源领域基层矛盾纠纷调处化解机制体制建设工作开展以来，各地做了大量工作，取得了一定的成效。

加强组织领导，目标责任体系更加完善。各地切实加强组织领导。县级国土资源局领导定期听取信访工作汇报，能把信访工作纳入局党组重要议事日程，实行领导包案制度，采取重点约谈、专题接访、带案下访、下基层接访等形式，解决重大疑难信访问题。县级国土资源部门领导班子全部落实信访工作“一岗双责”制度，将信访稳定工作列入年度目标责任制考核范围，形成了“一把手”挂帅抓、分管领导直接抓、专门机构具体抓的工作机制。

拓展信访渠道，信访工作秩序更加规范。各地多方面拓展和畅通信访渠道，认真做好群众来信办理、热线来电受理、来访接待、网上投诉受理等工作，拓宽民意诉求表达渠道，为群众反映问题提供最大便利。同时，深入开展领导干部大接访活动，加大基层初信初访处置力度，最大限度地把矛盾纠纷解决在基层、解决在当地，避免问题积累、矛盾上行。各地还充分发挥村（组）、乡（镇）的逐级调解作用，积极引导群众依法逐级走访，力争把信访事项解决在基层，消化在当地，防止因受理和调解不到位引发越级上访。

创新工作机制，群众合法权益得到有效维护。各地不断改进和完善考核方式，提高考核的科学性、客观性和可信度；不断完善各种制度，如信访形势分析研判、矛盾纠纷排查、信访干部队伍培训等制度，重大信访事项报告制度，重要信访事项和上级领导批示案件交办制度，信访问题突出重点市、县局领导警示约谈制度；建立健全实地督办制度、信访例会制度等各项机制。

加大工作力度，信访积案得到有效解决。一是切实解决群众反映强烈的信访突出问题。对重要信访事项，坚持派人到实地调查核实，摸清底数、掌握情况，确保信访事项事实清楚、处理得当，使各方合法利益最大限度地得到保障。二是建立健全社会稳定风险评估机制。在实施土地征收、矿产资源开发、农用地转用等涉及群众利益的重大决策、重点项目上，进行社会稳定风险评估。进一步规范了征地程序，增加了征地工作的透明度，保障了被征地集体经济组织和成员的知情权、参与权，确保被征地群众的合法权益不受侵害。

部分基层国土资源管理部门能够创新工作方式。如南阳市西峡县建立的“三级”网格体系，一级网格为各县区国土资源局，局主要领导为网格第一责任人。二级网格为基层国土资源所，国土资源所长为网格第一责任人。三级网格为基础网格，由基层国土资源所根据各行政村（社区）的具体情况合理划分；将土地协管员、民事调解员配备到每个基础网格，逐级负责、分级负责，及时发现问题、调处矛盾、服务群众。通过网格化管理的推行、信息平台的开展，西峡县的国土资源信访稳定工作得到了明显提升。

二、存在的问题

虽然基层国土资源管理部门在深化矛盾纠纷排查化解，及时就地解决信访问题，畅通信访渠道，规范信访秩序，积极探索建立健全保障群众利益、维护社会稳定的长效机制，维护群众合法权益等方面取得了一定的成绩，但全省国土资源信访形势依然严峻。河南省国土资源系统2013年收到来信143件、来访796批次2339人次，2014年收到来信152件、来访633批次1937人次，截至2015年10月收到来信128件、来访649批次1591人次。在省辖市国土资源管理部门中，形势也不容乐观，如南阳市2013年来访317批次871人次，2014年来访267批次777人次，2015年截至9月份来访167批次552人次。

矛盾纠纷调处化解不顺畅，机制不健全。目前，县、乡（镇）、村（居）三级调解组织已经建立，横到边、纵到底覆盖县级区域的调解组织网络已初步形成，但对于国土资源领域来说，由于当前矛盾纠纷涉及当事人多、部门多，在矛盾纠纷调处化解中需要依托当地政府的调解组织，靠一个部门、一个单位难以解决。司法调解、行政调解和人民调解各自为政，不能衔接配合，未能形成合力，个别行政职能部门或者地方乡镇政府遇到纠纷不愿调解，推诿扯皮，造成一些可以通过行政调解解决的纠纷错失了调解机会。

基层国土资源管理所调解力量不足。作为国土资源管理的最基层，国土资源所主要依靠在基层村（居）组织设立的人民调解委员会，但由于调解员基本由村干部担任，造成部分村（社区）调委会职能作用发挥得很不好，遇到突发性事件就束手无策。另外，基层调解委员会调解的权限、方式和效力都很有限。

基层矛盾纠纷调处化解及信访工作人员专业知识偏低。

国土资源领域的矛盾纠纷调处化解对工作人员的法律素质提出了新的更高要求。但从目前调解队伍的现状看，往往由县级国土资源局信访科、办公室或国土资源所的同志担任，有些单位还兼任其他事务。相当一部分调解员的法律素质与法制建设的客观要求不相适应，他们中的大多数人开展调解工作，主要凭借老经验、老观念，而不是靠法律、政策，调解纠纷有时表面上暂时平息事态，但并未从根本上彻底解决矛盾；另一方面，由于培训不足，制作的协议书经常出现语言不规范、不正式的状况，影响了调处化解工作的质量，导致当事人对调处化解的公正性和有效性产生怀疑，进而影响了矛盾纠纷调处化解工作的开展。

基层矛盾纠纷化解过度依赖基层国土资源管理部门。目前，基层国土资源管理部门担负化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要职责。这样存在两方面的不足，一方面，基层国土资源局化解矛盾纠纷没有类似司法、仲裁的严格程序，容易滋生腐败，出现处理不公；另一方面，基层国土资源管理部门不堪重负，出现“搞定就是稳定，摆平就是水平”的思想认识，花钱买稳定，既滋生了“刁民风气”，又陷入“越维越不稳”的怪圈，最后偏离法治轨道，不能解决根本问题。

执法公信力面临挑战。在国土资源系统基层矛盾纠纷调处化解中，由于人员不足、取证困难、监督机制不健全等多方因素，造成执法不够严格高效、随意性较大、执法水平较低，民众对基层国土资源局执法公信力产生质疑，从而导致民众的越级上访现象。

三、几点建议

完善基层矛盾纠纷排查化解机制，构建多元化的纠纷预防与化解机制。包括建立完善“三调联动”工作机制、“一岗双责”调处机制、社会稳定风险评估机制、科学合理考核评价体系、督察督办责任追究机制、矛盾排查调处长效机制。

坚持法治思维化解基层矛盾纠纷,继续深化国土资源信访工作法制化建设。一是始终把解决群众合理诉求、维护群众合法权益摆在首要位置；二是推行依法逐级走访；三是强调首办责任，突出“为民”和“依法”；四是加强部门协调联动，共同做好非正常上访处置工作；五是健全完善依法科学的国土资源信访工作考核办法。

充分发挥律师、基层法律服务工作者在化解国土资源领域矛盾纠纷中的作用。在基层国土资源管理部门中，采用聘请或引入专职或兼职的律师或法律工作者，参与各类国土资源领域矛盾纠纷尤其是群体性矛盾的调处，为突发事件善后处理提供法律服务。引导基层法律服务工作者为基层调解委员会提供法律咨询服务，参与基层矛盾纠纷化解活动，参与疑难、复杂纠纷案件的研讨、会诊，有利于促进矛盾纠纷的化解。

完善诉调对接，加强基层国土资源矛盾纠纷调处化解队伍建设。依托河南省基层四项基础制度建设，配合当地政府构建“党政领导、司法参与、社会参与、多元联动”为特征的多元化纠纷解决机制，充分实现诉调对接，即将国土资源领域的矛盾纠纷采用诉讼方式和非诉讼方式相互衔接。加强基层国土资源管理机构矛盾纠纷调解人员队伍建设，加大投入，加强培训，在政策、资金、级别调整上给予适当照顾，激发调处化解人员的积极性。

从“严”要求向“实”着力，提高矛盾纠纷调处化解工作质量、效率、公信力。要严格网上信访受理、办理、答复等环节，全面提升网上国土资源信访工作规范化、标准化水平。要落实首办责任，加强常规性督办，提高网上信访事项及时就地解决的效率，树立起网上信访好用管用的导向，引导群众更多地变走访为网访。要全程跟踪网上信访群众评价结果，从中查找问题，倒逼改进工作。要切实加强网上国土资源信访工作的组织领导和协调指导，“一把手”要亲自抓，分管领导具体抓，全力推动网上信访真正实现“全覆盖”、“一网通”。要充实网上信访工作力量，加强全员培训，提升信访干部网上信访业务能力。要进一步加强宣传引导，让广大群众深入了解网上信访便捷高效的优势，共同营造有利于网上信访工作开展的良好社会氛围。（作者单位：河南省国土资源厅信访工作处）