构建本外币一体化的主体监管模式

文/外汇局陕西省分局课题组 编辑/靖立坤

构建本外币一体化的主体监管模式

文/外汇局陕西省分局课题组 编辑/靖立坤

随着人民币国际化程度的提升和资本项目可兑换进程的加快，本外币跨境资金流动和使用逐步融合，边界逐渐模糊，但当前的本外币政策却存在差异。这为跨境资金套利提供了便利，加剧了跨境资金流动的波动性。鉴此，研究如何缩小本外币政策差异，建立本外币一体化的跨境资金流动风险防范体系，十分紧迫而且必要。

当前本外币监管政策的主要差异

跨境交易统计制度差异

主要体现为统计对象、国别判断标准、统计方式等六个方面的差异（见表1）。

贸易信贷政策差异

依据《货物贸易外汇管理指引》，跨境贸易中，如果以人民币报关并结算，企业无需进行贸易信贷报告；如果外币报关、人民币结算或以人民币报关、外币结算，应按规定向所在地外汇局报告。但在实际业务中，企业以人民币报关、人民币结算的交易数据仍需纳入货物贸易指标计算中。由于企业以人民币报关并结算的人民币收汇数据并未纳入贸易信贷报告，因而会导致该企业货物贸易指标出现异常。

转口贸易政策差异

一是监测核查差异。人民银行的RCPMIS系统未构建相应的分析预警指标体系，对异常跨境人民币资金流动情况缺乏及时有效的监测；外汇局在非现场核查阶段，设定了总量核查指标，并构建了企业报告制度，依托货物贸易外汇监测系统按月对企业的贸易外汇收支进行非现场核查，同时实施转口贸易专项监测，具有较为完善的外汇收支监测核查体系。

二是分类管理差异。人民银行对出口货物贸易跨境人民币结算企业实行负面清单管理，且只在出口存放境外方面对负面清单企业进行结算制约。即便转口贸易企业因出口业务的违规问题被列为重点监测企业，也会因为约束措施单一，不能对其开展相关业务形成有效制约。外汇局对于B、C类企业办理转口贸易有严格限制，但仅能限制其外币结算的转口贸易；如果企业收支以人民币结算，则不受限制，企业依旧可以办理转口贸易，其违规行为得不到惩戒。

三是审核管理差异。人民银行要求银行办理相关人民币结算业务时履行贸易真实性审核义务。在审核要素方面，仅要求填报进出口报关和收付汇信息。外汇局对转口贸易的审核较为严格，要求银行应当根据企业生产经营、财务状况，以及产品和市场等情况，确认相关贸易背景的真实性、合规性，核实贸易融资的金额、期限是否与相应贸易背景匹配。

四是事后处理差异。跨境人民币结算的相关政策没有对贸易违规的罚则，最重的惩罚也就是取消企业跨境人民币结算资格。而外汇管理则依据非现场和现场核查情况对企业实行分类管理，建立了较为完善的违规处罚措施。

服务贸易监管差异

一是管理依据差异。服务贸易外汇管理以“展业三原则”要求为前提，并辅以规则管理。根据《服务贸易外汇管理指引》的要求，金融机构应按照“了解你的客户”“了解你的业务”的原则合理尽职，相应的实施细则进一步明确了主要服务贸易外汇业务种类的审核内容和依据。而跨境人民币业务则更多地强调原则监管，规则管理内容相对缺失。

二是业务流程差异。《服务贸易外汇管理指引》及其实施细则规定，办理等值5万美元以上的服务贸易外汇收支业务，金融机构在按照规定对不同的交易项目审核并留存相应的交易单证的同时，还应按照相关规定办理税务备案。而对跨境人民币业务只要求银行在展业三原则的基础上，凭企业提交的业务凭证直接办理跨境结算。

三是监管手段差异。服务贸易监管主要依托跨境资金流动监测与分析系统，对服务贸易外汇收支进行非现场监测，该系统涵盖了服务贸易交易项下的人民币及外币的全部交易信息；而服务贸易人民币监测系统则仅包含人民币收支数据，不包含外汇收支信息。从监测的角度看，人民币跨境收付系统信息相对单一，缺乏风险监管所需要的监测内容与工具。

直接投资项下差异

一是对外商直接投资资本金流入领域管理的差异。根据外币管理相关规定，境内投资企业资本金结汇所得人民币资金，不得用于偿还企业间借贷以及偿还转贷予第三方的银行借款，外汇资本金应在经营范围内使用，且须遵循真实、自用原则；而本币管理规定则对境内投资企业使用人民币资本金偿还企业间借款没有明确规定。

二是对外商直接投资资本金流入程序管理的差异。根据外币管理相关规定，资本金流入后进入资本金专用账户，银行在“展业三原则”下依据企业意愿分别采取意愿结汇制或比例结汇制进行结汇，结汇资金须进入到待支付账户后方可进行支付,同时其资金必须流向特定单一的结汇待支付账户；而根据本币管理规定，银行在记录人民币资金在境内的使用并确保其在经批准的经营范围内使用的前提下，企业可自行支配相关资金。现行本币管理规定要求企业只能开设一个资本金专户，但无类似于外币管理的待支付账户。

三是对境外投资资金汇出入管理的差异。根据外币管理相关规定，境外直接投资遵循先备案后汇出的流程；而根据本币管理相关规定，境外直接投资可采取先汇出后备案的流程。这种差异给统计管理、异常监管和违规查处等日常管理带来了一系列的负面影响。在直接投资利润汇出、直接投资资本金流出等方面，本外币管理的政策差异并不显著。

外债管理政策差异

目前，本币外债由人民银行负责管理，外币外债由外汇局负责管理。两者的管理差异情况见表2。

境外放款政策差异

主要差异。按照银发[2013]168号文件规定，企业可向境内银行直接申请办理人民币境外放款结算业务，无需受额度规模及主体资格的限制；经办银行通过人民币跨境收付信息管理系统报送人民币跨境收付信息，且可选择异地银行办理业务。而根据汇发[2009]24号文件及相关文件规定，境内企业需在注册地外汇局办理完境外放款额度登记后，凭协议办理凭证到银行办理账户开立及资金汇兑，且境内企业累计境外放款额度不得超过其所有者权益的30%。

表1 本外币统计差异

表2 本外币外债管理差异

表3 非居民本外币账户监管差异

比较分析。与外汇管理部门政策相比，人民币境外放款在业务办理地域、额度及手续等方面明显具有优势，使得银行更倾向于选择人民币境外放款。目前，对人民币境外放款是否需要同时办理境外放款额度登记，对已发生跨境支付但未在外汇管理部门办理登记的企业是否可进行处罚等，均没有明确的规定和依据，难以实现本外币统一监管，跨境资金均衡管理存在困难。

NRA账户监管差异

非居民人民币NRA账户管理和外汇NRA账户管理差异见表3。

个人项下差异

根据现行政策规定，个人向外汇储蓄存款账户存入外币现钞当日累计金额在等值5000美元（含）以下的，由银行简化办理入账；超过等值5000美元的，凭规定的证明材料在银行办理。同样，个人提取外币现钞当日累计金额在等值1万美元（含）以下的，在银行直接办理；超过等值1万美元的，需经外汇局审核后办理。但个人项下存取人民币除大额需事先告知银行外，并无其他限制。

政策差异导致的风险

从微观层面来看, 本币和外币在统计政策方面差异容易造成人民币统计数据缺失。本外币管理差异容易产生政策套利，加大异常资金流动风险，降低监管成效。随着跨境人民币结算规模的扩大，企业办理跨境资金交易的币种和结算方式的选择机会增多。由于本外币资金的分设监管，外汇局和人民银行各自都无法实现对跨境资金全口径、全流程的管理，增加了监管部门跨境资金流动监测分析预警的难度。

从宏观层面来看，跨境资金波动性加剧，不利于国际收支平衡。随着人民币国际化的推进，市场主体利用本外币政策差异，根据境内外利差、汇差选择结售汇时机和地点来获取价差收益的便利性增加，将进一步放大跨境资金的波动性。本外币资产的相互替代加大了货币政策调控难度。在人民币国际化的进程中，经济主体对资产的选择不再局限于本国资产，而是会根据自身的风险偏好和收益最大化原则进行不同币种的资产配置，使得货币需求函数发生变化，货币政策效果受到影响。这会影响到金融体系的稳健性。在人民币国际化进程中，部分中小银行由于在人民币跨境借贷业务拓展过程中经验不足、风险管控不力，可能会导致人民币跨境贷款资产质量恶化。

构建一体化监管模式

以促进国际收支平衡作为本外币监管的共同目标

从人民银行履职角度看，重要职责是防范和化解金融风险，维护金融稳定。下一步应以防范本外币跨境资金流动风险，促进国际收支平衡为本外币监管的主要目标，从大平衡的角度统筹好本外币监管，构建本外币一体化监管机制。

稳步推进本外币一体化监管顶层设计

完善本外币一体化监管的顶层设计是一个循序渐进的过程。近期需要加强外汇管理部门与跨境办的沟通交流，减少监管重复和监管真空；长远看，外汇管理部门在加快推进内部整合的同时，应积极和人民银行相关部门进行整合。

加快构建本外币一体化监管的法规体系

建立、健全跨境资金流动监管的政策法规，从法律、法规层面构建本外币一体化跨境监管体系。为此，应梳理完善现有的本外币跨境资金流动的法律、法规，删减重复监管部分，补充监管空白部分，形成全面、统一的本外币跨境资金监管政策法规体系。

构建本外币一体化的政策体系

一是实现本外币跨境资金流动统计监测的一体化。应借鉴美国TIC的分类原则，以居民、非居民为分类统计原则进行本外币一体化的全面统计监测，而不应以币种作为分类统计标准。一方面应统一跨境贸易人民币数据统计与国际收支申报统计主体、规则及口径；另一方面，应完善相关业务系统，加强核查指导，建立跨境人民币数据自动比对系统。

二是统一贸易信贷报告口径。将跨境人民币贸易信贷归属到义务性报告的范畴中，设置外汇局贸易监测系统与人民银行RCPMIS系统之间的接口程序，从RCPMIS系统中导入人民币跨境信贷融资业务信息到货物贸易监测系统中，并与企业报送的延期付款与融资报告进行匹配，再由外汇局对未匹配的贸易融资以及除贸易融资之外的延期付款进行核查。

三是完善服务贸易本外币监管内容。在现有服务贸易外汇管理法规的基础上，完善和补充本币监管内容，实现外币和本币管理原则和管理要求的统一；要逐步从监管的“双规制”转变成“一体化”监管，使监管既能实现同等便利化程度，也能形成一致的风险管理标准，从而实现厘清政策边界、消除监管盲点、减少风险聚集的目的。

四是将人民币转口贸易纳入货物贸易外汇管理。要统一本外币转口贸易监管政策，将超过90天以上跨境人民币远期信用证纳入外债规模管理，同时规定人民币远期信用证期限原则不能超过180天；要统一本外币转口贸易“分类管理”制度，对转口贸易本外币业务实行统一的分类管理标准；统一对转口贸易人民币违规行为与外币违规行为的处罚依据。

五是实现本外币境外投资政策的一体化。明确规定本币资本金不得偿还企业间借贷以及偿还转贷予第三方的银行借款；银行机构对境内投资主体相关申请资料进行初审后需报人民银行跨境办备案；企业以人民币办理减资、转股、清算及利润汇回的，对境外汇回的利润，境内结算银行进行真实性审核后办理入账，并将收款信息录入人民币跨境收付信息管理系统，同时在直接投资外汇管理信息系统进行利润汇回备案。

六是实现跨境债务政策整合。实现本外币外债统计口径的一体化，加强对人民币外债资金使用的监管，明确违规处罚条款；加强部门信息沟通，建立联合检查机制，对外债规模实行统一管理，加强部门间沟通协调，建立信息资源共享机制，科学确定外债总体规模，联合处理外债违规异常问题。

七是消除NRA账户本外币政策差异。进一步完善本外币NRA账户开立的资质审核，将人民币NRA账户余额纳入银行短期外债指标统一管理，明确本币NRA账户余额质押融资的客体和用途，形成全口径的非居民本外币跨境资金监管体系；建立健全非居民本外币NRA账户的协调监管和全口径数据采集，加强对NRA账户大额可疑外汇收支信息的监测预警。

八是整合个人项下监管政策。整合个人跨境收支、结售汇、账户等个人外汇业务数据，实施动态灵活的额度管理，在货币兑换环节采用数量管理，同时在外汇跨境收支环节放开数量限制；长期来看，随着个人资本项目可兑换，应转变原有的监管思路，由原先的数量型管制（即通过行政审批方式限制跨境资本流动行为）转变为价格型管制（即通过征税或者要求交纳无息保证金〔URR〕的方式影响跨境资本流动成本），以此引导经济主体的行为。

实施本外币一体化的主体监测和分类管理

本外币一体化监管制度需以主体为单位，建立人民币业务和外汇业务“前台一口接入、后台一体化审核”的模式，对不同类别主体的跨境资金业务整体考虑进行主体监管。

一是通过建立宏观指标及阈值，确定跨境资金重点监测方向。宏观指标主要是跨境收支和银行结售汇，人民币跨境资金流动同样会对这两个指标产生影响，通过这两个指标能从整体上衡量本外币跨境资金流动的趋势。当跨境资金净流入/流出或银行净结汇/售汇超过一定的阈值时，可以认为出现国际收支失衡。当跨境收支差额或结售汇差额超出阈值上限时，表明跨境资金流入压力较大，监管的重心在防流入方向；当跨境收支差额或结售汇差额低于阈值下限时，监管的重心在防流出方向。

二是通过建立中观指标及阈值，确定资金重点流动渠道。设置中观指标的主要目的，是在宏观层面分析的基础上进一步分析跨境资金异常流出入的主要渠道，从而优先监管对资金流动影响较大、变化波动幅度明显的重点业务。跨境资金流出/入规模超出合理阈值的交易项目，即是跨境资金流动监管的重点渠道。各交易项目的阈值如前所述，也是根据其历史数据进行估算。例如，在防范跨境资金流出背景下，对中观指标进行监测分析，如果发现转口贸易渠道资金净流出超过该渠道阈值，则可以确定转口贸易为跨境资金流出的重点渠道之一。

三是通过建立微观指标及阈值，确定重点监管对象。为准确定位异常交易主体，需进一步对跨境资金流动重点渠道下的微观主体进行分析。主要可从以下两个方面分析：一是重要性分析，通过判断企业重点交易项下的跨境资金净变化，净结汇/净售汇占比及同比、环比变化，找出对重点渠道跨境资金流动影响较大的企业；二是运用异常指标找出跨境收支行为异常、业务违规风险较大的企业，如利用“转口贸易跨境收支差与支出差”指标进行筛选，该指标值越大，则转口贸易项下的资金异常流动的风险越大。

四是要加强对重点主体的事后监管。主体监管的核心是对重点监测对象进行分类管理。对重点监测企业分为正常类、关注类和异常类，并进行动态管理，分别适用便利化、审慎和严格的管理措施。对重点监测企业采取报送资料、约见谈话、现场检查等方式，经确认有合理解释、且未发现违规行为的，纳入正常企业进行管理，适用便利化监管措施；对核查结果异常但无明显违规行为的企业，可向其发放风险提示函，企业办理跨境收支业务时，无论是人民币业务还是外币业务，均要受到一定程度限制；对于检查发现存在违规行为的，可按规定移交监察部门，同时实施严格监管措施，对其本外币跨境资金流动、结售汇行为进行严格监管。

课题组组长：彭化非

成员：章红 梁红 张德进

叶亮 逯宏强 陈刚 徐丹