城管：城市文明守护者不能承受之重

韦星

大国的文明，体现之一是国家中心城市的文明。但在文明秩序的建构与维护中，文明的守护者不应该被不文明的方式所打击和羞辱，这也是衡量一个社会是否文明和进步的标准。

8月28日下午，广州市城管执法局直属二分局。

“前些年，有的队员从来不敢拿制服回家洗。即便拿回去洗了，也不敢晾到阳台上，而是挂到阴暗潮湿的洗手间里”……

和《南风窗》记者描述城管这个群体时，直属二分局政委张少东的话语中，透着无奈，“怕别人知道他们是城管，心里压力很大。”张少东说，同样是为公共利益执法，为维护城市的文明秩序做贡献，但城管的职业尊严感很低。

这和人们平时看到的城管不一样。8月24日至28日，记者跟随广州城管的执法队伍，零距离体验这个“看起来很强势”的群体，体味了其中的百味杂陈。

不被理解的群体

客观地说，全国范围内，广州城管的形象还不错。但城管这个群体留给社会的感觉，就如广州市光塔街道城管执法队一位负责人和《南风窗》记者所说的那样—“不是打人，就是被人打”。

“这正常吗？”这位负责人说，“如果一个群体的社会印象普遍不好，里面肯定有问题，涉及深层次的体制机制问题。”

当然，人心也是复杂的。有的居民，别人在他家门口乱摆卖，他投诉城管不作为。但城管在别处执法时，他们又说，“谋生不易，何必赶走他们。赶走了，我们买东西也不方便”。同一个人，不同环境下有不同心态。这不是个案，是真实而普遍的人性。

钱锦明是荔湾区昌华街城管执法中队的队员。6年前，昌华街道泮塘路乱摆卖的情况突出。凌晨3点，小商贩就在马路上占道、霸位经营。他们要抢在早上8点半前，售卖一些蔬菜、水果和日用品等。

这造成泮塘路交通严重堵塞，公交车甚至无法通行。早上8点半后，小贩退潮时，留下一堆烂菜叶、烂水果、臭死鱼。而荔湾湖公园正门，就位于泮塘路上，一些前往公园晨练的老人常常因此摔倒。钱锦明告诉记者，“我就见过好几起，也帮扶起过老人。”市民对此的意见特别大。

为避免泮塘路的交通陷入瘫痪，每天凌晨4点，钱锦明就和杨健等工作人员过来劝离小贩。但一些小贩仗着人多，毫不客气地操起扁担和执法人员对峙。面对执法，给面子的小贩，会挪一挪档口，不给面子的，继续装聋作哑。所以，每天凌晨，附近的街坊都会听到钱锦明苦口婆心地重复着的这些话，“我在这里乱摆卖，你开车或走路都过不了，你有没有意见？”，“烂菜叶和臭鱼乱扔一地，老人摔倒，你说他们有没有意见？”钱锦明说，“累点无所谓，主要是别人的不理解，感觉心累。”

乱摆卖肯定不对，但对小贩而言，意味着切身利益。利益面前，想的和干的，就不一样了。面对执法，很多小贩祭出的招牌是“我们只是混口饭吃，不偷不抢，不要赶尽杀绝”。确实，依靠劳动力谋生，值得尊敬。问题是：个人的谋生，能不能以牺牲公众利益为代价？更现实的是，如今城市里，很多小贩摆摊不只是为解决生计的问题了，而是致富的问题了。他们的收入比执法人员、特别是协管员的收入，还要多很多—少的净赚三四千元，多的每月赚1万多元。

很多小贩不再是老弱病残阶层，他们呈现出年轻化的趋势—包括一些大学生、白领阶层，晚上也去摆摊。和十几年前比，工厂以及社会上提供的就业岗位，越来越多了，但出于自由和利润等因素的考量，更多的人愿意做“走鬼”。

温一明是老广州人。他注意到，过去，做小贩的，八成是家庭很困难。现在，真正困难的，已经很少了。

温是广州市城管执法局越秀分局的一名工作人员。2013年6月，他在农林街城管执法中队上班，在一次劝离小贩的行动中，他遭到了女小贩“抓下体、扯衣服、掐脖子”，甚至被用拖鞋打脸。但个头超过1米8、身板健壮的温一明，始终保持克制。这一幕，被群众记录下来了，而且附近报刊亭的经营者也看到了。

温一明感觉自己被打的这一幕“很丑”，但他还是站出来，“希望别人更好地理解城管这个群体”。事实上，到了今天，这个群体仍承受着巨大的心理压力。“有时候，和朋友一起吃饭，别人介绍我是城管时，我还是有心理压力的。”温一明告诉记者，“感觉做了不少事，但名声还是不好”。

张少东此前在广州市城管执法局负责队伍建设时，常到下面调研。文章开头提及队员不敢拿制服回家洗，或是洗了也不敢晾在阳台上，都是他在调研中了解到的。但他本身也有切身感受。

张少东从部队转业到城管上班时，他的领导听说他去城管上班，和别人说了一句，“张少东人不错啊，就是转业的单位不怎么样”。

张少东听了，心里挺难受的。这不是张少东一个人的体味，有时候，他的同事在参加同学聚会时，别人知道他们在城管上班后，有人开玩笑说，“哟，城管很强势呀！”还有的调侃说，“在城管上班啊，家里的水果很多吧？”潜台词仿佛就是，“城管很霸道，很强势，专抢老百姓的东西”。

调研中，张少东还发现，一些工作人员不敢说自己是城管的，就说自己是建委的（城管以前的主管单位）。他们的小孩在学校里，不敢说自己的爸爸妈妈是城管的，“可能担心被别人看不起”，张少东说。其实，一味地指责，别人并不能给这个群体如何执法才能有效管理城市给出药方。

这是一个难解的结，一批批城管工作人员在巨大的付出之后，收获了满怀的失落。

他们干了啥？

“城市不应该管理吗？我们怎么了？”在一线干了多年的城管人员，也会困惑。在他们看来，别人执法挺顺，自己执法“顶心顶肺”。他们中的很多人，常举例交警，“他们拍个照，开个罚单就走了”。但城管执法却是一场“驱逐战”、“游击战”，收获的，往往是骂声。

随着城市扩张和行业细化，编制不足，城管也招聘很多合同工充实队伍。但这些协管员收入低，一个月大概就2000多块钱。即便经常加班，一个月就3000多元。他们几乎没有周末，在小贩活跃的节假日里，他们更需要加班。即便这样，工作中，常常会被一些小贩或市民指责。“每天巡查都被别人‘问候你爹娘，脾气再好，难免有爆发的时候。”光塔街道城管执法队的一名工作人员告诉《南风窗》记者，“城管也是人，也有脾气”。

温一明的脾气算很好了，但自从进入城管上班后，他也感觉自己的脾气“好像比以前大了点”。

“社会对城管的评价，有好有坏，但赞的不多。”广州市城管执法局直属二分局的李冕达告诉《南风窗》记者，多年的执法之后，他至今不知道出路在哪里？“同是为人民服务，在别的单位，感觉就不一样。”李冕达说，他的内心很纠结，“干一样的活，为什么没有得到社会认可，难道我们真的就这么粗鲁、野蛮吗？”

所幸的是，在广州举办亚运会以及历次创文、创卫行动中，城管等部门的执法，带来了城市面貌的焕然一新，这种改变正影响越来越多市民的看法，市民重新审视和认同城管的价值和意义。这对于执法工作的开展，有推动作用。广州市城管执法局直属二分局局长王跃进告诉《南风窗》记者，“没有群众的参与和支持，很难做好工作”。

这点，温一明也有体味。他说，“在劝离小贩时，我要大声吼，让周围群众听到了、注意小贩了，然后再反复劝，每次群众都注意到我在做工作，但对方还是不肯走，他就处于理亏的地位。路过市民也帮着劝两句，小贩的底气就不足，也就撤退了”。

泮塘路在轮番执法后，乱摆卖情况基本绝迹。对曾饱受脏乱差以及噪音影响的市民来说，执法带来了好处，所以在随后城管人员的执法中，得到了更多市民的支持。当然，这是有代价的。钱锦明说，以前在劝离小贩时，有两个同事就被小贩咬了两口。和钱锦明一起劝离小贩的杨健，也曾被一个卖柚子的小贩朝杨的小腿砍了一刀。

被威胁更是常有的事。钱锦明常被小贩威胁说“要砍他十八段”。钱锦明说，“有的就是动动嘴皮而已，你就让他骂吧”。

看得开，也是因为不想得罪小贩。温一明说，小贩在暗，城管在明，随时有危险。因为城管执法每天都在固定的路段地方巡查，而小贩是流动的，他们要寻仇就很容易了，“可能打了你就离开这个城市了，但城管工作人员跑不掉”。从这个意义上说，城管工作人员从内心里，也最不愿意和小贩发生冲突。

“没有人愿意和小贩过不去，我们也是为了生活，谁不想舒舒服服地上班、受人尊重？”广州市城管执法局越秀区分局办公室一名陈姓工作人员告诉记者，但不能因怕得罪人就不工作了，城市秩序和市容市貌需要维护。

在温一明看来，通常情况下，城管和小贩冲突时，最先动手的多数是小贩。这也是因为要暂扣他们的物品，容易发生拉扯，在人多的情况下，冲突很可能引发。冲突发生时，出于同情，人们常常不问是非，而是从情感上倾向于小贩，这对执法者也不公平。

“不管是谁，打人肯定不对。”温一明说，这种事情的发生不是一下子的，有个过程。通常，一天之内，工作人员要反复劝离、驱赶同一拨小贩十几次甚至是二十几次，但小贩回来和工作人员捉迷藏。上级领导巡查发现有小贩，又批评一线的人员说“为什么不驱赶小贩”。“不是不驱赶，是赶不走。”温一明说，一线的工作人员还要面临扣钱等处罚。种种压力下，难免和小贩有摩擦，但背后的苦衷以及长年累月反复劝离小贩的工作，匆匆而过的人们，是不了解的。他们注意到的，只是冲突的那一刻。

在小贩眼里，城管人员挡了自己财路，他们意识不到自己正在触犯广州关于市容环境卫生的规定，意识不到城管也是在执法。

换位思考

管了被骂，不管呢？

执法人员至少为此承担三重压力，首先，小贩乱摆卖造成交通堵塞或脏乱差，给市民出行带来不便，市民会投诉。其次，乱摆卖使正当合法经营者的利益受损。他们需要缴纳税费以及铺面租金，乱摆卖通常抢占了他们铺面门前的路边，截住他们的客流，对市场经济秩序是破坏的，也不利于公平竞争，所以商铺经营者也会投诉。再次是来自领导的批评和上级考核。

管是必要的。据统计，广州街头，每月的流动商贩有30万人，其中广州户籍的只占到9.7%，其余均为外地人员。广州市城管委负责人说，“全世界没有一个城市要管理那么多小贩”。

从这个意义上说，广州城市文明秩序的建构，取决的，远不只是广州人自身。但这些年，广州的城市管理和文明秩序，还是出现了良好的局面。和国内很多大城市相比，广州的开放和包容，更是获得了世界赞誉。但广州的管理压力，这些年一直没有减轻。

广州市城管委提供给《南风窗》记者的一份材料显示：20年前，广州市人口只有800多万，如今1600多万;20年前，广州市行政区域的面积为380多平方公里，如今，扩至7400平方公里;20年前，城管执法职能只有7项，如今增至340多项，且还在增加。

这些不断增加的职能，很多是其他部门管不好、难管的，所以就给广州市城管来管。但广州城管执法人员只有3000多人，职能无限扩张和人员编制短缺的矛盾，十分突出。

这种背景下，将城市打造得文明、有序，确属不易。因为广州城管同样面临着和全国城管一样的缺憾—从中央到省，没有条线下来，变成了“谁都可以踩一脚”的群体。

其次，城管组建时间不长。上世纪80年代，随着市场经济逐渐发展，城管才在各城市相继出现。从中央层面，没有配套的法律法规，形不成全国的统一机构。“城管执法的职能和地位来源于行政条例、行政规定等，非高位法赋予，社会上称之为借法执法。”广州市城管执法局行政执法处副处长刘飞力说，“整个架构都还处于政府行政架构之外”。这样，当城管执法部门需要其他职能部门协助查处违法行为时，往往得不到有力支持，地位尴尬，联动能力不强。

针对小贩执法，只是城管职能的一小部分。“两违”查处、户外广告牌、泥头车、建筑工地夜间施工、余泥排放等整治，都属于城管的管辖范畴。查处夜间施工，深受百姓欢迎。但对小贩执法时，百姓争议很大。事实上，城管执法的困境，不只发生在小贩身上。比如涉及乱竖广告牌等情况，执法人员去敲门，业主常常不开门，而且还要报警。到电力、电信等部门或机场施工工地检查时，城管也常常遭遇闭门羹。

广州市城管执法局直属二分局一中队队长张忠党告诉记者，“主要是他们不让我们进去，比如电力部门，他们有《电力法》，航空有他们的管制要求，即便让你进，也要办这个手续那个手续，感觉很尴尬”，张忠党说。

直属二分局局长王跃进说，社会应多换位思考，而不是指责。事实上，过去这些年，广州从“一年一小变”到“三年一中变”，再到亚运会举办的“大变”，广州城管为市容、生活环境的改变以及文明秩序的建构，做了大量工作，“有的甚至付出了生命”。

大国的文明，体现之一是国家中心城市的文明。但在文明秩序的建构与维护中，文明的守护者不应该被不文明的方式所打击和羞辱，这也是衡量一个社会是否文明和进步的标准。

所幸，广州，一切正向好。