精兵简政与强军之道

刘怡

中国军控与裁军协会高级顾问徐光裕少将

徐光裕先生1934年出生于江苏南京，1950年受抗美援朝战争感召投笔从戎，曾长期任职于原解放军总参谋部，参与过上世纪80年代“近海防御”海军战略的制订。他历任总参某部副部长、中国军事科学学会理事、国防科委专业技术委员会委员、解放军防化学院副院长，1988年被授予少将军衔。1994年退休后，徐先生仍以中国军控与裁军协会理事、高级顾问的身份参与军控和战略问题研究，笔耕不辍。《三联生活周刊》就本次军改的相关问题专访了徐将军。

三联生活周刊：本次军改正式进入公众视线，是以去年9月3日阅兵期间习近平主席宣布裁军30万作为标志的。这是中国人民解放军自1949年以来的第11次裁军，也是进入21世纪后的第二次，许多观察家将它与1985年著名的“百万大裁军”相提并论。在您看来，这两次裁军有哪些相同点，又有哪些差异？

徐光裕：若论相同点，相信大家都看得出来，这两次裁军乃至后续的军队体制改革，都是希望通过对解放军的人员规模进行相当幅度的缩减，来使部队变得更精干，并提升实际战斗力。这符合国际军备控制的一般原则：在战争时期，须尽可能多地扩充一线部队的数量;在和平时期，则要走质量化建军的道路。通过提升同等规模下部队的质量，将部分现役兵力转化为后备力量，同时依旧保持强大的动员能力，国家就实现了既能缩减现役部队的规模、又不至于使国防能力受损的基本目标。在这一点上，世界主要大国是存有共识的。

至于两次裁军的差异，则主要体现在其背景上。我认为可以概括为三点：第一，从客观上看，是世界军事变革的形势所迫，不进则退。进入21世纪，主要大国武器装备的科技含量，它的智能化、自动化程度都较过去有了进一步提升。这种趋势，在新装备的人机比例变化上体现得最为突出。上世纪80年代，一艘2500吨级的常规潜艇需要80名艇员是很常见的，如今则只需要40人，这就是装备的技术含量快速上升导致人力需求发生变化的一个典型例证。在今天，装备领域的智能化、信息化以及其他革新趋势，在规模和速度上都是80年代所无法比拟的;主要大国为了实现战略平衡，为了确保自身的防卫力量不至于出现老化和弱化，都在加快军事变革的步骤。即使是全球军力最强的美国，也在推进军队人数的裁减，并围绕新的武器装备进行指挥体制和部队编制的改革。面对这种潮流，中国不能观望等待，只有顺应大势、迎头追赶。

第二，从主观上看，是自身的短板和薄弱环节所困，不改则衰。1985年时，我们对裁军乃至军改的理解还比较平面化，认为只需要单纯地减少人数;到了今天，我们可以更好地参考国际上的一般做法，同时结合对自己实际情况的观察，来安排军改的步骤。本次军改所直接针对的，正是最近几年已经暴露出的薄弱环节和短板——非战斗人员所占比重过大;军队包揽了太多应当社会化的工作;指挥系统层次过多，效率不够高;战斗部队不够集约化，联合作战能力也还有待提升。另外，我们在依法治军、以规治军方面也暴露出了一些漏洞，出现了军队高官腐化、专权，干部提拔过程中的不正之风等不良现象。对自身短板做出省察和总结，并施以相应的补强，构成了本次军改的内因。

第三，从战略上看，是国家崛起的安全需求所逼，不变则弱。1985年“百万大裁军”对应的时代背景，是改革开放初期的中国经济基础还比较薄弱，不足以供养一支规模巨大、功能单一的常规型武装;而本次军改启动之际，中国经济的崛起已经使国家的各项利益延伸和扩展到了全世界，这反过来要求我们提升解放军的战斗力，以保障和平崛起的成果。近年来中国海军的发展相当引人注目，第一艘国产航空母舰已经开工，就是为了匹配中国的人员、物流、资金流延伸到全世界的现状。在经济发展迅速的情况下，假如国防能力的提升不能跟上，假如军队改革继续滞后，一时的经济繁荣也将是脆弱的。从这个角度讲，今天的裁军和军队改革，可以说是经济因素“倒逼”的结果。

三联生活周刊：在本次军改的指导方针上，习近平主席提出了“管、建、用”分离的基本原则。管理和指挥体制方面，一项重大变化是将过去中央军委领导下的四总部（总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部）制调整为中央军委直接掌管的多部门制。自1958年正式成型以来，四总部制已经维持了超过半个世纪，您认为它的设置在最初有何必要性？今天为什么又要做出大规模的拆分和调整？

徐光裕：关于四总部制在历史上的必要性，应该看到：自抗美援朝战争结束以来，我国大体处于和平状态;其间虽也曾有过几次边境自卫反击战，但规模比较有限，不需要全国、全军动员，形势不是很紧迫。在和平状态下，国防建设的主要任务是把军队建设好、管理好、训练好。因此，我军选择了效仿苏军的八总部制，建立起四总部分管的模式，使各部门能够各司其职、分工协作，能够进行各项基本建设，进行档案资料的整理、积累，制订并完善各种条令条例。这在当时的历史环境下是有其必要性和合理性的。

但伴随国际形势的变化，随着两次海湾战争、全球恐怖主义浪潮以及其他非传统安全威胁的出现，进入21世纪，主要大国对国际安全环境的判断、对平战转换机制的理解发生了新变化：尽管全球规模的战争不大可能发生，但反恐、维和等低烈度军事任务却呈现出长期化、常态化、高频化的趋势，这对各国的国防建设提出了新要求。中国的新一届军委领导班子同样注意到了这种情况，因此从2013年起，习主席就提出要把“能打仗、打胜仗”作为强军目标的核心。既然打仗——尽管更有可能是一种高技术条件下小规模、低烈度的冲突——变成了一种现实要求，过去那种相对慢节奏的管理模式就不适用了，必须从管理和指挥机制上进行调整，以达成两项新目标：一是能够快速进行平战转换，能迅速地由和平状态转入战时状态;二是进入战时状态之后，国防体系的运作效率也必须有较大幅度的提升，以满足高技术条件下联合作战的需求。

从这两项目标出发，本次军改的眉目应该说非常清晰。为了实现快速平战转换，有必要裁撤和合并一些不必要的机构，实现中央军委对全军更加集中、高效的领导。调整后的中央军委下辖15个部、会、厅等职能部门，仔细分析的话，其实是把过去由四总部分管的业务改为由军委直辖，压缩了中间环节，形成“军委—战区—部队”的三级作战指挥体系。一旦出现重大事态，部队可以非常方便地进入临战状态。新组建的联合参谋部，在战时可以直接扮演总指挥部和统帅部的角色，无须再做大的变动，这样就更好地适应了快节奏的要求。另外，通过军兵种管理体制的调整，将军队建设系统和作战系统分开，把专业的、技术性较强的平时建设任务（特别是新装备的研发与新战法论证）更多地交由各军种自己去负责，这和先进国家的既有经验也是吻合的。

2014年9月26日，在南海某海域参加反潜科目演练的“徐州号”导弹护卫舰官兵正在制定航行计划

同样是从提高反应速度、方便作战指挥的需求出发，本次军改不仅调整了四大总部的“条状”管理模式，还把七大军区的“块状”结构整合成为更集约的五大战区。过去，七个军区的地域划分比较细，固然方便了平时管理，对部队的全域机动却有负面影响。一旦某一战略方向上有事，中央军委往往要经过一系列复杂而繁琐的手续，才能把周边几个军区的部队相继调动起来;加上陆海空军各有各的指挥系统，在操作中非常不方便。通过将军区重组为与主要战略方向对应的战区，并组建军委联合参谋部，就把过去分散的“条”和“块”整合进了一套系统当中，这是非常明智的决定。

三联生活周刊：谈到军种问题，本次军改重新打造了“军委—军种—部队”的三级领导管理体系。其中的一项重要步骤，是实现陆军领导机构的实体化。一些观察家据此认为，陆军在中国整个国防系统中的地位在下降。但从进入21世纪以来历次局部战争的情况看，美、俄等大国依旧赋予了陆军以相当大的重要性。在您看来，本次军改对陆军的影响如何？中国陆军在未来应当有怎样的合理定位？

徐光裕：首先要解释一下：过去我们没有设置独立的陆军领导机构，是因为在整个国防系统中，陆军的地位是最基础性的，是最受重视的。中央军委四总部主要管理的就是陆军事务，不必再单设一个陆军司令部。造成这种现象的首先是历史原因：从土地革命战争、抗日战争、解放战争到抗美援朝，人民军队早期的大部分任务是遂行地面作战，这势必要求以陆军为中心，其他军兵种作为辅助。这种“大陆军主义”特征，从新中国成立初期各个军兵种的结构比例和作战任务的分摊上就可见一斑。直到1955年一江山岛战役时，解放军才第一次实现了陆海空协同作战。但在那之后的中印边界自卫反击战（1962年）、珍宝岛事件（1969年）以及中越边境自卫反击战（1979年），又恢复到了单纯陆上作战的局面，这对“大陆军主义”起到了进一步的强化作用。另外，新中国长期奉行积极防御的战略方针，力图御敌于国门之外，这类国土守备任务主要也须依靠陆军来完成。这就使得陆军在三大军种中长期扮演老大的角色，占据了大部分国防资源。

但从上世纪90年代开始，伴随军事技术的新一轮革命和几次高科技局部战争的发生，大家开始注意到：未来战争完全依赖陆军的概率已经越来越小，多军种联合作战已经成为常态。当陆军在开阔地带作战时，需要以建立制空权作为保障;实施跨海登陆和夺岛作战时，则要以海军夺取制海权为前提，离不开其他军兵种的协同。不仅如此，类似空军和火箭军这样的军兵种甚至可以脱离陆军，直接遂行战略打击和威慑任务。在这种情况下，如果继续痴迷于“大陆军主义”，战略观念就会落伍。而陆军本身也必须按照高技术、多维度、多功能和全域机动的战场要求来进行调整和变革，例如在陆军编制内也要组建航空和电子战部队，陆军本身的侦察和网络部门则要和卫星侦察（航天）、网络战等单位协同一致，作为一个统一的系统来发挥作用，这样才能有效完成在高技术条件下保家卫国的任务。本次军改对陆军管理体制的调整也是基于这一考虑。

当然，未来相当长一个时期内，陆军的规模在整个解放军中依然会占据最大的比例。因为我们将继续奉行积极防御的战略方针，主要目标战区在国土之内，所以陆军的规模优势必须保证。另外，去年12月通过的首部《反恐怖主义法》规定：经中央军委批准，中国人民解放军和武警部队可以派员出境执行反恐任务。在今天的环境下，这类任务有极大可能也必须依靠陆军（并不单指步兵）去完成。

当然，随着裁军30万和军兵种管理体制改革的继续推进，未来解放军各军种在结构、规模和人员比例上将继续做出调整和优化。目前解放军现役总人数为230万人，陆、海、空三军（陆军包含火箭部队）的人员比例约为7∶1∶2，未来可能逐步调整至5∶2.5∶2.5，强化海、空军的比重。作为参照，美军现役总人数为150万人，陆、海、空三军（海军包含陆战队）的人数比例约为4∶4∶2，因为美国的全球军事存在主要靠海军和陆战队来维持。而我们的国土防御任务依然是重中之重，陆军的规模优势必须保持。

三联生活周刊：回到“管、建、用”中的“用”。您刚刚提到了设置战区这一新举措，今天各国通行的战区模式，大体以美军的一体化作战司令部（Unified Combatant Command）作为蓝本。这种模式超越了军种区隔，在一个战区内实现了陆海空多军种的联合作战、联合指挥，因此备受推崇。但美式战区结构是建立在美军丰富的海外行动经验和海外部署基础之上的，可以在实战中对机构设置以及各军种间的协调进行反复测试和优化;而中国奉行积极防御的战略思想，各大战区也都建立在本国领土之上。如何才能避免战区指挥系统的僵化，实现最优配置？

徐光裕：全世界大部分国家的军队在测试指挥系统的可靠程度时，采取的方法都是举行接近实战条件的演习，特别是多军种合成演习。中国重组之后的战区联合作战指挥机构，同样需要在演习中检验其灵活性，并做出进一步调整。2015年发表的国防战略白皮书提出了“全域机动”这一概念，如果用新组建的五大战区来打比方，那就是：一旦东南沿海出现重大安全问题，除去直接面对这一方向的东南战区要派部队介入外，其他四个战区的部队也要在中央军委的统一调度下，分批向东南方向机动和集结。这种机动能否达到预期的速度，不同战区的部队在集结到同一战略方向后如何进行指挥和协调，都需要通过大规模演习来测试。

在这方面，我们有着相当丰富的经验。我本人参与过的1955年辽东半岛抗登陆演习就是一个好例子：那次演习共出动陆军1个兵团，空军2个军加1个空降师和海军1个基地，总兵力近10万人，坦克200多辆，火炮1000余门，飞机200多架，舰艇100余艘，实际上完整地模拟了一场局部战争的各个细节。不仅有海陆空三大军种的协同作战和指挥，装甲兵、工程兵、防化兵、通信兵等具体兵种也参与了演习方案的制订和协调，从中发现问题、加以改进。这一类的演习，在不浪费资金的情况下可以考虑每隔数年举行一次，以不同战区面对的方向为目标地域，来测试部队的全域机动能力。实际上，美军在太平洋等战区采取的也是类似的办法。

中国与美国不同，不搞军事同盟，但在海洋和空中依然可以尝试举行更多的双边和多边军事演习，一方面增进中外军队之间的交流和互信，另一方面测试解放军自身的跨区域机动和作战能力。在东海，可以更多地与俄罗斯海军举行双边演习;在印度洋和孟加拉湾，则可以参加印度发起的演习。条件允许时，解放军海空军自身也应当发起或参与多边联合演习，包括美国组织的“环太平洋”（RIMPAC）军演，以国际联合反恐、人道主义援助和救灾（HADR）等轻量级任务作为基本设定，参与多边行动。这些都是很有益的尝试。

另外，中央军委《关于深化国防和军队改革的意见》将2017～2020年设定为军改的进一步调整期，也暗含了既有的战区组织和指挥系统架构可能会在这三年里再做优化和完善的意味。这是非常稳妥的做法。

三联生活周刊：去年12月31日，解放军第二炮兵部队正式更名为火箭军，由陆军附属兵种升格为与陆海空三军并列的第四个独立军种，引起热烈讨论。从任务范围和装备类型看，中国的火箭军与美俄两国似乎都不相同：美军战略司令部只负责指挥分别由空军和海军管理的陆基、海基战略导弹，也就是核导弹;俄罗斯的战略火箭军也只负责维护和运行陆基战略导弹。而中国的火箭军是一支核常兼备型力量，不仅要管理具有核打击的陆基战略导弹，还装备了常规弹头的战术弹道导弹和巡航导弹。这种独特的模式是出于什么考虑呢？

徐光裕：火箭军及其前身第二炮兵的核常兼备特性，应该说是由我国导弹工业的沿革决定的。1956年由钱学森先生牵头组建中国第一个火箭/导弹研制机构——国防部第五研究院（1965年改称第七机械工业部，即今航天工业部的前身）时，考虑的只是尽快研究出地对地导弹这种投射工具，并没有考虑太多射程和功能上的区分。1966年第二炮兵正式组建时，我国的地对地导弹和核武器也只是刚刚研制成功，系统的、全面的核战略还在形成和完善当中。到80年代中国真正形成基于自身核反击能力和安全需求的核战略时，第二炮兵同时装备中远程战略导弹（核弹头）和近程战术导弹（常规弹头）的格局已经形成了，并一直延续到现在。从装备保养、维护和人才培养的角度出发，不同类型的地对地导弹并无显著差别，集中管理是比较经济的。

这种模式，与美俄两国虽然都有差别，但并不至于造成紊乱。因为在第二炮兵正式升格为火箭军之前，就归属中央军委直辖，对哪一级别的任务使用哪一射程的武器以及相应的批准手续有着清晰和严格的规定。执行战役/战术任务——例如打击某一近海目标——时，经军委批准，可由军区（军改后则为战区）直接向基地下达命令，经军委许可后发射常规弹头的短程地对地导弹和巡航导弹，射程一般不超过2000公里。涉及核反击时，则由中央军委直接下达命令，使用搭载核弹头的中远程战略导弹，并不会出现冲突和混乱。根据每一型号导弹的射程以及配备弹头的型号，可以相当明白地区分其任务类型和指挥层级。这种做法在升格为火箭军之后也会延续。

将火箭部队由一个兵种升格为独立的军种，既是考虑到地对地导弹固有的战略价值和作用，也是参考了其他国家的做法。美军有独立的战略司令部，俄军则有战略火箭军;而第二炮兵在升格为军种之前，实际上已经具有准独立性质。现在将其由兵种升格为军种，可谓名副其实，对军种建设和能力提升必将大有帮助。

三联生活周刊：从历史角度考察，主要国家在军种建设尤其是装备发展过程中，几乎都出现过各大军种之间的预算和项目、资源竞争，留下不少反面教材。例如美国海空军之间围绕战斗机发展进行的博弈，每隔一二十年都要上演一次。本次军改启动之后，有观察家担心中国四大军种之间的资源竞争和相互牵制会变得日益突出。您认为如何才能避免军种之间的恶性竞争，实现资源最优配置？

徐光裕：这个问题，可以从本次军改之后中央军委下辖的15个职能部门的设置上看出端倪。其中的装备发展部，由过去的总装备部改制而来，其功能正是为了防止在其他国家多次出现过的军种间“抢盘子”、对预算和研发资源进行恶性竞争的情况在我国重演。每一装备项目的发展规划，投入的资金、技术、人力，不同项目发展顺位方面的轻重缓急，乃至大小项目之间的从属关系，都可以由装备发展部从总体上加以协调，并为中央军委的决策提供咨询。

一个不容易被注意到的情况是：装备发展部对四大军种间发展均衡程度的判断，特别是对某一时间段内采购预算集中投入方向的判断，会在很大程度上影响到每年军费的分配。这种判断绝不能基于单个军种的利益，而是要有长期规划，要进行细致的调研和鉴定。例如，某一年的装备采购费用是向海军的水面舰艇现代化项目倾斜，还是用于空军一线战斗机的更新，这都需要在前期有足够的资料积累，对各军种进行调查研究，对国际安全形势进行宏观分析，然后才能向军委提出稳妥的建议。在每个军种之内，不同兵种和不同类型装备的发展优先度，同样需要装备发展部从整体上加以考察：海军是优先发展航母还是潜艇，航母在5～10年之内需要几艘，中央军委在这些具体问题上的决策，依然是基于装备发展部的规划和调查。有这样一个居于军种和军委之间、不被局部利益牵制的部门从中加以规划和协调，就能在很大程度上避免军种之间的资源竞争。另外，我军奉行党对军队的绝对领导原则，党组织的统筹和领导功能，它对局部服从整体的强调，也会起到一些平衡作用。总之，军兵种之间的竞争，在我军虽不能说得到了彻底根除，但终究是可以控制和压缩的，以免消耗过多的内部精力，耽误军事现代化的宝贵时间。

三联生活周刊：近年来，随着中国经济利益的全球化以及解放军海、空军活动范围的延伸，中国可能在海外获取军事基地，并在像印度洋这样的战略性海洋交通线（SLOC）周边建立长期军事存在开始成为国内外媒体热炒的话题。您是怎样看待这种倾向的？

徐光裕：在我看来，解放军（尤其是海军）在我国国土以外寻求一定的停靠点和补给、维修基地，是一种完全正常的做法。之所以大家会觉得这是一个敏感话题，原因有二：首先，一些国家宣扬“中国威胁论”，把中国军队正常的海外活动歪曲为军事扩张，捕风捉影地制造出“珍珠链”等概念。这类观点在国内外有一定市场，对舆论环境造成了一点点扭曲。其实，随着中国经济基础的改善和军事现代化事业的推进，人民海军进一步走向全球，遂行国际公共安全义务、履行大国责任，应该说是大势所趋。中国海军将越来越多地参与到亚丁湾护航和国际海上反恐等多边联合行动当中，也会根据自身活动范围的延伸，产生对停靠点和补给基地的需求。这种需求，在未来可以通过签署双边协议等方式合理解决：中国可以和巴基斯坦、印度等国在对等原则下相互开放港口，也可以在平等、互惠的基础之上，与吉布提等国进行建立基地的谈判。只要过程符合国际法，符合和平共处五项原则，我们完全不必在意“中国威胁论”者的流言蜚语。

其次，在过去很长一段时间里，中国的海外利益分布并不广泛，海军的远洋活动能力也不强，既没有足够的需要、也没有足够的能力建立区域外存在。现在，随着中国经济利益的全球化和海军实力的增强，“走向远洋”变成了一个现实问题，类似海外基地这样的新现象、新需求自然会不断凸显，我们自己应当在心理上适应这种变化。在经济领域，中国正在建设亚投行;在安全领域，未来可能会参与到一些与本国利益并不直接相关的多边行动当中。这些都是提升国际地位、获得更大发言权的必由之路，我们对此要抱开放的心态。

三联生活周刊：2016年的“两会”即将召开，新一年的军费数字势必成为大家最关心的话题之一。美国国务院最近公布的一份报告称，过去10年中国军费平均增长率位居世界第一。而在质量化建军的目标驱动下，中国的国防预算显然还将稳步上升。您是如何看待缩减兵员总数与增加军费之间的关系的？

徐光裕：有一个问题往往容易为人们所忽视：我们所说的“质量型建军”并不是一个抽象的概念，它可以用一定的数据作为参照，其中最重要的一项就是士兵人均军费额度。每年“两会”上，舆论比较关注的往往是军费总额的变化和增长幅度，很少有人会去计算人均数字。其实要考察一国军事现代化的规模和速度，考察部队常规的训练和保障水平，士兵人均军费是一项更有说服力的指标。

2015年中国的国防总支出，换算成美元大约是1350亿;但我们要供养230万官兵，士兵人均军费额度只有5.7万美元，和其他大国相比是一个比较低的水平。横向对比的话，去年日本国防预算总额约为490亿美元，但它的自卫队总人数仅有24万人，士兵人均军费额度超过20万美元，是中国的将近4倍。如此之大的差额，意味着自卫队在人员待遇、武器装备的性能乃至日常训练的频度方面，可以比我军获得更好的保障。例如，飞行员的年均训练时间就是由预算的宽裕程度直接决定的，而训练时间的长短又将大大影响实际战斗力。从这个角度看，我们的质量型建军在预算方面的缺口还相当大。这还没有计算美国的指标：2015年美国军费总支出约为6000亿美元，而它的部队规模是150万人，士兵人均军费额度可以达到整整40万美元！

决定士兵人均军费额度的因素有两项，一是总的国防预算额度，二是部队的人员规模。我军希望把质量型建军之路走得更快一点，希望为装备的现代化和战斗力的提升提供更多资金，一方面要争取国防预算的稳步提升，另一方面也必须压缩员额。我个人估计，今年全国人大通过的国防总预算应该在1500亿美元左右，增长10%;但我们进行了精兵简政，把部队规模由230万人压缩到了200万人，士兵人均军费就提升到了7.5万美元，比去年的5.7万增加了30%。这个增幅有什么价值呢？军队的日常开销主要可以分为三部分：一是人事费，即军人的工资、福利、补助和岗位津贴;二是装备、设施的采购与维护费，即训练、演习、值班、执勤的开支。如果士兵人均军费额度能有比较大的提升，我们不仅可以采购更多的现代化装备，进行规模更大、频率更高的实战演习，还可以进一步改善军人的待遇，减少他们的后顾之忧。这和国际潮流也是相符的。

那么，中国的士兵人均军费额度需要达到一个什么水平，国防预算的增长才会结束“爬坡期”、进入平缓阶段呢？按照我个人的看法，起码要达到目前日本的水平，即人均20万美元左右。这样按总兵力200万人计算，每年的预算大约是4000亿美元，和美国的军费相比差距依然很大。假如我们在未来几十年对部队的规模再做进一步调整，压缩到150万人，则军费总额或许还会小于4000亿美元。但士兵人均额度提升到20万美元左右时，我军的个人待遇、装备现代化程度和训练标准才能具备坚实的经济基础，这一点是没有疑问的。对此我们应当实事求是，既要承认军费逐年增长的事实，也要认识到在军费人均水平依然很低的情况下，维持一定的增幅是完全必要的。