我国服务业园区规划检讨方法探索——以花桥国际商务城为例

文/高峰 江苏省城市规划设计研究院 江苏南京 210036



我国服务业园区规划检讨方法探索——以花桥国际商务城为例

文/高峰 江苏省城市规划设计研究院 江苏南京 210036

【摘要】规划检讨日益成为指导规划编制和评价实施效果的重要手段。本文从公共政策制定、发展模式分析、空间资源调配三个方面对花桥国际商务城的发展过程进行了评估，为园区后继发展奠定良好基础。

【关键词】服务业园区；规划检讨；花桥国际商务城

1、研究背景

花桥国际商务城（以下简称“花桥”）地处江苏省与上海市的交界处，是昆山乃至江苏接轨上海的“桥头堡”与“中转站”。作为江苏省唯一的省级服务业经济开发区，自2005年成立以来，已成长为与上海虹桥、深圳前海、大连软件园比肩的国际知名现代服务业园区。

花桥成立之初，就被赋予了“融入上海、面向世界、服务江苏”的重大责任，承担着探索高速发展进程中“调结构、转方式”的重要使命。经过近10年的高标准建设，花桥推动了昆山服务业经济的高速发展，构筑了以服务外包为主的核心产业体系，形成了以总部办公区、服务外包区和海峡两岸合作区为主的“一城三区”空间结构，建成了全国唯一跨省级行政区的上海轨道11号线北延线。

花桥作为一个完全按照规划意图指导发展的服务业产业园区，从成立之初，社会各界对其发展模式的争议就从未停歇。为实现当前的发展业绩，占用了较高的公共财政资源、消耗了大量的土地空间资源、投入了大量的人力资源，即使综合发展绩效正在逐步显现，但是各种疑问与焦虑仍然困扰着花桥发展的决策者、谏言者和实施者。因此，为了研究“花桥模式”是否可持续、是否可推广，开展了“花桥国际商务城规划检讨”工作。

2、规划检讨思路与方法

以公共政策为出发点，审视花桥发展的价值观、目标和政策手段的逻辑性和经济性，以空间调控为落脚点，分析规模比例、布局结构、开发强度的合理性和可行性。

在花桥规划检讨中尝试建立服务业园区规划检讨工作的新方法：以公共政策评价为基本切入点，探索规划检讨理论，以求“真”；以发展模式研究为重要聚焦点，创新规划检讨方法，以求“新”；以空间资源调控为根本落脚点，优化规划检讨内容，以求“深”。

2.1以公共政策评价为基本切入点

从技术成果检讨转向公共政策评价，加强对过程的关注、模式的分析和政策的修正，并以此影响反馈发展目标和空间应对，对其实施进行评估，进而提出目标修正和空间调控策略。

2.2以发展模式研究为重要聚焦点

以“是否按照预定目标、是否符合一般规律、是否具有可持续性、是否满足发展需求”为标准对花桥发展模式进行评估。将花桥从规划引导、发展周期、政府运营、产业发展、空间开发、居住配套和设施支撑等七种模式分别进行系统细致的研究。

（1）基于动态修正的规划引导模式研究

花桥顺应发展形势，把握发展机遇，及时修编各类规划，持续修正规划目标，优化应对措施。本研究在梳理和总结商务城规划与发展互动关系的基础上，对其阶段发展目标进行评判和修正，针对总量增长、结构调整、效益提升、岗位增加等主要发展目标构建评估框架，对既有目标评估其实现率，对未来目标评估其实现可能并提出修正或优化措施，以保证发展的稳定性和可持续性，建立“及时检讨、超前引导、适时修正、优化应对”的规划引导模式。

（2）基于规律探讨的发展周期模式研究

通过比较相关园区发展经验，总结园区发展存在投入培育期、快速发展期和效益反馈期三个阶段的一般规律；通过对商务城进驻企业时限、数量、产出与政策年限等要素的关联分析，判断其正由投入培育期向快速发展期转变，符合园区发展一般规律。

（3）基于可持续性的政府运营模式研究

结合相关园区发展经验，发现各类园区都存在投入产出与发展周期呈对应关系的特点；通过对商务城投资总量、强度、重点以及收入数量、来源、贡献度等要素的整体研究，判断服务业园区需要政府在投入培育期进行较高强度基础设施投入，目前商务城政府收入少于支出，符合发展阶段特点。

（4）基于路径分析的产业发展模式研究

以预设核心产业门类为基础，重点评估商务城七大预设产业发展路径；通过历年进驻企业数据调查分析，厘清实现产业发展的重点路径；结合发展背景条件变化，提出未来商务城重点采用的产业发展路径建议。

（5）基于分类量化的商务空间开发模式研究

从开发主体入手，厘清花桥商务空间开发的模式特征。总结花桥商务空间开发包括政府建、企业建、开发商建三种开发模式；深入探究各类开发主体建设商务空间对于核心产业的支持作用，引导未来花桥商务空间的合理开发模式。

以大数据为支撑，探寻花桥商务空间开发的各类数量构成，包括模式比重、搭配比例等，并以此为依据，提出优化核心产业有偿搭配居住用地的比例、鼓励纯商务用地的企业开发的对策建议。

（6）基于高端发展的设施支撑模式研究

基于服务业发展的设施保障评估。在对常规配套设施进行评估的基础上，针对发展服务外包的重要通信设施、培训机构与教育设施进行重点评估，优化设施配套，加强设施保障。

基于高素质人才生活需求的设施保障评估。在对基本公共服务进行评估的基础上，对满足高素质人才生活需求的特色品质服务进行重点研究，明确花桥未来需要重点补充的品质服务设施内容。

2.3以空间资源调控为根本落脚点

（1）探索适合“外移外包”产业的空间布局结构

比较分析原有规划的“一轴双心”模式和去中心化的“双轴多组团”模式两种空间结构的利弊，建议采用适合“外移外包”产业发展的“去中心化”的空间结构；以提升空间活力、增加生活便利、有利低碳出行为目标，对“功能混合”进行深入研究，提出构建水平混合、垂直混合、生产与消费混合的街区建设模式。

（2）寻求土地资源可持续利用的空间调控方法

基于商务与居住用地开发模式的空间资源评估模型构建。在梳理详实的基础数据和建立基本假设的基础上，构建兼顾商务与居住用地开发的空间资源评估模型。

建立基于现实发展要求的多情景分析路径与调控要求。在服务业产出目标与空间资源约束的双重要求下，运用评估模型，针对模式比例、开发强度、空间范围三大可调控因素，提出“调整模式，不扩区”、“调整开发强度，不扩区”、“联动扩区，退二进三”三种情景以及不同情景下相对应的约束条件和新增用地构成关系。

探索体现资源节约与财政可持续理念的空间政策调整。遵循资源节约与财政可持续理念，根据不同发展情景提出相应的空间应对措施，进一步提出政策调整建议，包括：调整核心产业招商政策、强化土地集约利用政策、推进“退二进三”政策、争取花桥—陆家联动政策等。