我国土地权属争议调处机制的重构——以不动产统一登记为视角

文/周 鹏 贵州省不动产登记中心 贵州贵阳 550000

朱晓宇 贵州省土地整治中心 贵州贵阳 550000

我国土地权属争议调处机制的重构
——以不动产统一登记为视角

文/周 鹏 贵州省不动产登记中心 贵州贵阳 550000

朱晓宇 贵州省土地整治中心 贵州贵阳 550000

近几年来，我国发生的关于土地所有权的矛盾很多，给社会发展带来的严重的影响。针对这种现象，本篇文章作出了详细的研究，研究表明：目前我国土地权属争议调处机制存在很多不完善的地方，比如：存在缺乏专门的机构﹑专门的人员以及经费不足﹑人员素质低等问题，我们应该力图从统一登记的方法入手，快速解决土地权属争议问题。

土地权属争议；统一登记；对策

什么是土地权属争议呢？即对土地占有﹑使用﹑收益以及处分等存在的争议。广义上是指因为土地归属问题存在的争议；狭义上是指对土地所有权﹑使用权存在的争议。

一、目前我国土地权属争议调处机制的现状

（一）“土地权属争议”的特点

我国目前土地权属争议调处的制度有两大特点：第一，行政处理前置。当出现土地争议纠纷时，当事人不通过法院解决，而是应该到行政机关申请处理。这就是所谓的行政处理前置；如果在发生土地纠纷后，当事人到司法机关请求帮助，法院也会告知当事人应该先去土地管理部门调处，而不是直接受理案件。这样做的好处是充分利用历史上的资料，更好地维护当事人的合法权益。第二个特点是民事纠纷转变为行政纠纷。一起土地纠纷由行政手段调处之后，如若当事人在某一方不满意，则可以通过司法的途径维护自己的合法权益。

（二）目前我国土地权属争议调处机制存在的问题

1.行政调处效率低，案件大量搁置

虽然我国很多省市都颁布了《土地权属争议调查处理办法》，但是处理案件的效率不高。分析其原因，主要是由于当事人缺乏对法律的了解，不会按照相应程序维护自身利益[1]。国土部门也没按照程序进行受理，而是采取直接调节的手段。第二，各级人民政府不愿意成为被告，所以对此类案件一再拖延。

2.我国缺少专门的调处机构和调处人员

通常，土地权属争议调处工作同时具有行政管理和司法处理的属性，需要工作人员既要具备较强的语言组织能力和沟通能力，还要具备一般专业知识。但是现阶段，我国从事土地争议调处的工作由地籍科﹑处，土地权属登记事务所来负责，没有设置专门处理此类问题的机构；而且没有专门的工作人员负责土地争议调处工作，这些人缺乏专业背景，与司法要求的严谨性和科学性不符；另外，也没有拨出专门的经费来支持土地权属争议调处工作，一度造成调处工作进展缓慢。

3.调处工作级别低，权威性不足

在现行机制条件下，从事土地权属争议调处机构大多数是登记土地部门，级别很低，权威性不足，取证难度很大，即使做出一些必要的裁决也难以施行。例如：拿北京来说，国家的中央机构汇聚在此，一旦涉及到军事用地﹑文物用地时，由于情况复杂，处理起来有很大难度，从级别上来说，北京国土部门级别不够，因此发出指令得不到相应的配合，加大了土地权属争议调处的难度。

4.调处机制中没有对回避﹑举证作出详细规定

在我国颁布的《土地权属争议调查处理办法》中有过这样规定，当承办人和争议案件有利害关系，应当回避。如果当事人认为承办人和争议案件有关系的，有权利要求其回避[2]。这种规定很好地保障了当事人的权益，但是该规定当中并没有对如何回避的方法以及回避不当造成的后果进行明文规定。

5.调处机制的规范性文件层级不高

我国颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中指出：当土地所有权存在争议时，无法证明土地归农民集体所有时，则为国家所有。但是笔者认为这种规定本身就存在着一定的问题：首先政府部门对土地所有权进行规定，这有违《立法》相关规定；其次，把国家所有权置于集体所有权之上，违反了《物权法》中的相关规定。

二、土地权属争议调处机制重构的对策

（一）建立统一登记要求的争议调处平台

我们从不动产统一登记的角度上来分析，仅仅依靠土地行政管理部门进行调处已经不能解决目前存在的问题，行政管理部门独自处理土地权属争议面临巨大的挑战。所以，必须建立一个更高级别的专门机构，主要负责土地和相关不动产的权属争议调处问题，以不断顺应不动产统一登记的趋势。我们建议各市﹑区等应该建立土地权属争议调处委员会，对土地﹑房屋等不动产争议起到组织﹑指导的作用。

（二）设置土地权属争议调处专门机构

在处理森林﹑草原等不动产权属争议时，国土资源管理机构仍然扮演着中坚力量的作用。我们建议在国土资源管理局下面设立专门的机构来处理土地权属争议，然后建立层层责任制度，加强各个部门的沟通，方便其进行规范化建设以及总结经验。

（三）建立土地争议调处工作人员的培训和监督机制

1.切实做到提高从业人员的专业素质

现在行政管理部门缺少专职处理争议的工作人员，目前在职的工作人员素质也有待于进一步提高。随着依法行政观念的加深，对处理土地争议提出了更好要求，此时，建立一支专业化队伍势在必行。

2.要加大经费的投资力度

处理土地权属争议事件在法律上属于司法行为，现场取证﹑现场勘查等工作，需要一定的资金支持，因此政府必须要加大资金的投入力度，为更好地解决土地争议调处工作提供动力。

（四）不断完善土地争议调处的政策以及法规

目前，社会上土地权属争议调处机制上，缺少一部规范性的处理土地权属争议调处的法律法规。现有的《确定土所有权和使用权的若干规定》和《土地权属争议调查处理办法》内容并不全面。需要对证据和程序等进行细化，不断提高法律效力。

结语：

通过上文对土地权属争议调处机制的分析和描述，我国土地权属争议调处机制要进行重组，针对目前存在的问题，在未来的工作中，需要不断加大建设力度完善该机制。

[1]雪君.简析处理土地权属争议应守住证据认定和法规适用底线[N].新农村商报,2013

[2]库金娜.安娜.俄中土地法律制度比较研究[D].中国政法大学,2012