PPP模式在城市综合开发项目中的应用研究

文/杨文兵 中国交通建设股份有限公司 北京 100088

PPP模式在城市综合开发项目中的应用研究

文/杨文兵 中国交通建设股份有限公司 北京 100088

城市综合开发是我国新型城镇化建设发展产生的一种区域发展方式，在现阶段得到了各级政府的广泛应用。国家推行PPP模式，创新政府投融资体制，给城市综合开发提供了新的发展机遇，在区域开发中能否应用PPP模式及如何运用，值得我们从事实践工作的人员去探讨和研究。

城市综合开发；PPP模式；项目融资

城市综合开发是为满足经济发展需要，而进行的包括经济开发、产业导入、文化建设和生态环境开发活动，因其投资规模大和运作的复杂而特别适用于采用PPP方式进行运作，作者根据现有的综合开发PPP项目多年实践经验，对综合开发PPP项目进行了分析研究。

1　城市综合开发与PPP模式

1.1城市综合开发的概念

城市综合开发一般指在城市统一规划下，由政府或指定的综合企业进行土地一级开发，在符合国家土地流转程序下，由投资企业再进行房地产建设开发，总结起来，包括两个阶段，一是“一级用地开发”，二是“建设房地产开发”，通过政府、企业、中间服务商等参与，实现土地规划性质和用途的一体化转变。它涵盖范围广，环节多、程序复杂，实施城市综合开发项目对各参与方有很高的能力要求。

1.2综合开发主导方式划分

综合开发大体上可分为政府主导、市场自发主导、政企协同主导三种模式。

政府主导表现为：1.政府对开发区域的土地运营、规划控制、开发商的选取与开发行为拥有基本垄断的控制力；2.政府较大程度的介入了区域的开发与经营等盈利领域。

市场自发主导表现为：1.在市场规划规则的较少约束下，开发主体通过竞争机制主导开发过程；2.在事先的规划与事后的考核调整方面，政府参与力度较弱。

政企协同主导表现为：1.参与方追求政府公共权力与市场自发秩序的良性互动，来保证政府在一定的法律框架下对于私人开发活动的足够监督与有效引导；2.政府在规则制定、信息沟通、项目招投标、区域风貌与规划控制等方面拥有较大的主动权。

1.3运用PPP模式的必要性

鉴于城市综合开发的特征，对资金需求量大，开发运营周期长，涉及土地一级开发、基础设施建设、公共设施建设、商业服务设施开发等多项工作，由政府或政府平台公司独立实施难度较大，尤其是对资金能力、中间服务资源的整合能力要求较高，往往实施城市综合开发项目的社会资本方都具有金融资源、中建服务相关的产业链整合能力。鉴于土地流转政策由政府把控，城市综合开发过程中需要社会资本方保持和政府的密切沟通、合作，缺少政府的帮助、支持、配合，社会资本方受到土地法律法规和财政政策的制约，就不可能顺利完成项目建设开发工作。因此，在城市综合开发过程中，政府和社会资本方互有优势，拥有PPP模式可以实现合作共赢。

1.4运用PPP模式的可行性

从财务可行性上讲，只要能产生稳定的未来可预期的现金流的基础设施项目均可采用PPP模式进行建设，在综合开发领域，地方政府可梳理的项目包括产业新城项目、生态旅游区项目和新型城镇化项目三种类型。

产业新城包括经营性用地开发等盈利性项目、污水、垃圾处理等准公益性项目及市政道路、生态绿地等公益性项目，适合采用PPP模式。

生态旅游区虽然包括大量的生态建设、环境保护等公益性项目，但其有门票收入、特许经营收入等现金流入，适合以特许经营、政府补贴、政府购买服务等形式包装成PPP项目。

新型城镇化项目开发包含土地收储、基础设施建设、公共服务提供等内容，有一定的现金流入，但盈利性较低，适合以政府补贴、政府购买服务等形式包装成PPP项目。

综合开发的阶段划分和效益来源。城市综合开发大体上可分为土地开发、项目开发、管理运营三个阶段。在土地开发阶段，社会资本的利益来源可能为：（1）低成本获取土地；（2）与政府分配土地增值收益；（3）一级开发的利润。在项目开发阶段，社会资本的利益来源可能为：（1）通过项目投资获得土地增值收益；（2）开发利润回报；（3）招商佣金和租金。在管理运营阶段，社会资本的利益来源可能为：（1）物业管理和持久经营；（2）持续现金回报。

2　综合开发PPP项目的主体和角色定位

PPP区域开发的主体主要包括政府方、社会资本方、中间服务方。

2.1政府方的角色定位

政府方一般为城市综合开发项目的发起者，通过指定的政府平台公司作为项目公司的股东之一，授权项目公司作为综合开发项目的责任者和具体实施者，在项目实施中，政府提供政策支持和财政支持，通过城市规划、政策服务、服务监管、资金纳入财政支付等方式影响项目。政府是否出资，依赖政府自身需要，可以直接出资、平台出资，也可不出资完全交由社会资本方解决，项目特许经营权在合约期满后，由政府收回，如综合管廊、经营性公路、商业配套设施等。

政府是综合开发过程中的监管者，对相关政府采购、招投标、竞争性磋商等流程进行监督与管理。

在部分综合开发项目中，若涉及土地一级开发，政府方还需要协助完成土地征收拆迁、农用地转建设用地手续、土地招拍挂手续、土地收储、土地出让金纳入财政预算支付、项目运营资金缺口的财政补贴等事宜。

对政府方而言，如何使土地按照规划指标纳入收储、实现出让、合法支付开发成本、并按政府招投标和采购法的相关规定确保中间过程合法合规，同时确保项目推进的时效性，这些均需要在PPP项目合同中加以详细的约定，也是综合开发PPP项目在实践中需要进一步探讨的内容。

2.2社会资本方的角色定位

社会资本方是综合开发PPP项目的主要出资方，通过与政府方签署特许授权协议和PPP合同，与政府共同或单独设立项目公司，进行城市区域的综合开发、建设与运营。社会资本方是项目开发建设的主要资金投入方，与政府方沟通，负责项目开发所需资金融资、投资进度策划、建设运营策划，对区域综合开发项目进行整体的控制、运营与管理，这些工作定位和角色安排，对社会资本方提出了很高的要求。

2.3中间服务方的角色定位

中间服务方是指第三方机构为政府、社会资本方和项目公司提供服务的机构，如建筑工程商、设计单位、监理单位、地铁或管廊运营商等专业机构。按照财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），项目公司就区域开发PPP项目与服务提供方的洽商与合同安排，均须满足我国关于政府采购的相关法律法规规定。根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

此外，服务提供方亦可考虑通过作为项目公司的合作设立者之一加入区域开发PPP项目，目前大型建筑企业参与城市综合开发，一般承担了社会资本方和服务提供方的角色，减少了各环节的信息传递损失和交易成本，提高了综合开发的效率。

3　综合开发PPP项目融资分析

PPP项目融资方式多样，大体有债务融资和权益融资两类。债务融资一般指通过提供资产担保获得银行贷款等债务性资金，在负债表处理中记入负债类别；权益融资一般指通过产业基金、权益债券等获得权益性资金，在负债表处理中记入权益类别。债务融资是传统的融资方式，在PPP项目中广泛应用，在此不赘述。下面就城市综合开发项目对接区域开发产业基金，分析如下：

区域开发产业基金是指金融机构，通过引进资金方、增信机构、保险机构、产业投资人等专业机构，设立特有的基金交易机构，通过合资成立项目公司或子基金，负责城镇发展相关领域的投资，如涉及有稳定现金流的城市轨道交通、旅游、教育、文化等城市发展相关产业，为城市区域开发提供资金支持。由于产业基金可以作为权益性资本的特点，受到政府和社会投资人的广泛关注。产业基金或子基金参与城市综合开发项目的方式有多样：

3.1 直接作为项目公司的股东之一，市场化参与项目运作，自担风险，自负盈亏，基金在项目公司中持股比例一般不超过49%，参股不控股，但对重大事项享有一票否决权，并向项目公司委派相关的关键管理岗位，以参与项目公司的管理运作。

3.2 基金作为社会资本方的权益性融资渠道之一，社会资本方对基金参与提供必要增信，基金在项目公司中的持股比例可参股也可控股，项目最终风险兜底主体是社会资本方。

3.3 基金作为债务性资金参与项目，基金按照债务性借款控制自身风险，提出风险控制要求，包括融资的增信或担保条件等。

上述基金的还款来源包括基金本身的收益、项目收益以及引进基金的增信或担保方，以确保分期募集资金的到期兑付问题。基金方面可通过所投资的项目公司或子基金每年股权分红，项目公司的清算、股权转让、资本市场上市等获得基金股权投资本金和收益的回流。

如此，区域发展基金能够接近项目端有效控制风险，同时，广泛吸引社会资本共同参与城市发展，实现“最小风险、适中收益、最好品质”。金融机构也可全方位参与城市发展，通过参与地方土地流转安排、基础设施建设和主题产业投资等，提高金融机构服务实体经济发展的能力。

结语：

城市综合开发项目适宜采用PPP模式，并可充分发挥政府方与社会资本方的各自优势。PPP区域开发的主体参与各方（政府方、社会资本方、服务提供方）要合理定位，协同合作，实现共赢。城市综合开发项目采用PPP模式融资，建议多种渠道融资，多方比较优劣，降低融资成本，提升项目整体的质量和盈利能力。一般由政府方与社会资本方合作设立项目公司，由项目公司进行片区开发的主要工作，可根据不同区域开发项目的实际情况引入其他参与方包括金融、设计、施工企业等，共同合作完成项目，以保证区域开发的进度与质量。

［1］［英］达霖·格里姆赛，［澳］莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系.

［2］宋伟，刘岗.工程项目管理［M］.北京：科学出版社，2006.

［3］王守清.柯永建.特许经营项目融资［M］.北京：清华大学出版社，2008.

［4］罗东辊.项目管理［M］.北京：石油大学出版社，1991.

［5］卢家仪，卢有杰.项目融资［M］.北京：清华大学出版社，1998.