关于新常态下的PPP项目运营模式的探索研究

文/赵开宇 中冶天工集团天津有限公司 天津 300303

关于新常态下的PPP项目运营模式的探索研究

文/赵开宇 中冶天工集团天津有限公司 天津 300303

PPP项目运营模式是目前我国在进行公共基础设施的建设中最常采用的模式，和传统的建设模式相比，其实现了政府和私营企业的合作，这对于公私双方互惠互利目标的实现有着极为重要的意义。要想最大程度的保证PPP项目运营模式作用的顺利发挥，相关部门必须加强对分配机制的完善，要最大程度的保证公私双方利润获得和其所承担的风险之间关系较为合理，这对私营企业参与PPP项目建设极为重要。

新常态；PPP项目；运营模式

一、引言

PPP项目运营模式已经逐渐成为了我国公共基础设施建设的主要模式，其对于公共基础设施质量的提升有着极为重要的意义。因此相关部门以及企业必须加强对其的重视，积极的采取措施对现有的PPP项目运营模式进行完善，为PPP模式作用的发挥奠定基础。

二、PPP项目运营模式概述

1.PPP模式的涵义

所谓的PPP模式指的就是我们常说的“公私合伙模式”，其是英文Pub lic-Private-Partnerships的简写。PPP模式最早被提出的时间为1992年，最早被提出的国家是英国。目前PPP模式还主要集中应用在公共基础设施项目的资助上，参与的合作主体主要有地方或国家政府以及一些私营企业、国营企业等。PPP模式的推进使得基础设施水平能够被提高，其在在一定程度上使得公共服务的资金问题得以解决。在英国大臣罗曼莱特蒙在提出PPP概念后，先后多个国家开始把其应用到基础设施的建设中，土耳其引用此模式的时间为上世纪八十年代左右，澳大利亚、葡萄牙、美国等国家也在上世界九十年代左右开始把PPP模式作为基础设施建设的模式。不同的学者对于PPP的具体含义的规定有一定的差异，有的学者认为在整个PPP模式中最重要的就是公司合作模式的建立，有的学者则认为对于整个合作过程的控制应该被认为PPP模式的重点。受PPP模式所涉及的内容以及侧重点的不同，PPP概念也存在广义与狭义的差别。一般情况下所指的PPP项目都是广义上的概念，即在PPP项目中所半酣的融资模式的种类较多，像BOT、BOOT以及O&M等融资模式都属于PPP项目中的一部分。狭义的PPP项目的概念指的是公私部门在合作过程中所呈现出的横向的合作关系，即在公私双方合作的基础上共同参与公共产品建设，从而达到双方利益等能够被维持的方式。总而言之所谓的PPP可以定义为，通过公共部门以及私营部门合作关系的建立，并对整个基础设施的建设过程中产生的风险共同分担，利益共同分配，从而实现双方共赢的一种方式。

项目能否采用PPP模式主要和项目自身的特点以及性质密切相关。像项目的设施规模、项目技术的困难程度以及整个项目生产以及消费的形式等都直接对PPP模式的采用造成影响。一般情况下项目设施数量越大越适宜把PPP模式作为主要的建设模式，像电力工程、航空工程等采用PPP模式的优势性则会更加明显。通过对PPP模式的性质的分析，可以发现在自然资源开发以及大多数的公共设施的建设过程中比较适合采用PPP模式，相关的部门要加强对其的重视，为PPP模式作用的进一步发挥奠定基础。

2.PPP模式的应用优势

（1）目前我国在PPP模式应用中所存在的问题

随着PPP模式的不断完善，我国也逐渐把PPP模式引用到公共基础设施的建设中，像电力工程、铁路工程等大中型公共基础设施的建设都采用了PPP模式，可以说现在PPP模式已经成为了我国公共基础设施所采取的重要模式。但是受各方面因素的限制，在PPP模式的应用过程中还存在一定的问题。由于目前我国所采用的PPP模式所涉及的组织结构都比较庞大，这在一定程度上增加了PPP模式实施过程中协调的难度。在PPP模式中处于最上端的机构为国家机关以及地方政府，其在整个PPP模式中所扮演的角色为相关政策的制定者，在整个PPP模式中政府相关机构要对政府的指导方针进行运用，从而为项目目标的达成创造条件。整个PPP模式中最重要的组成部分就是各个项目企业参与代表，像运营商、投资商等都属于公私合伙中的私营成分。但是由于目前我国在PPP模式应用过程中存在的局限性，在PPP模式应用时会出现各个层次的合作者责任以及利益分配不均匀的状况，如果这些利益不能够被及时的解决，那么必然会诱发一些矛盾以及纠纷的产生，这对于相关项目合作的顺利进行有着极大的阻碍。此外在我国PPP模式推进的过程中，政府职能定位以及履行存在一定问题，在整个PPP模式中政府所扮演的角色有投资者、经营者以及监管者，多重身份的重叠虽然会在一定程度上为项目的进行提供条件，但是这也容易诱发政府职能混淆状况的产生，不利于相关政府职能的进一步发挥。如果在整个PPP模式推进过程中，某些政府人员在管理能力以及职业道德上出现问题后，就容易致使PPP项目不能够被顺利推进，譬如私营企业对于政府的监管能力持有怀疑态度或者对招标的透明度存在疑虑等，这可能会使得私营企业参与PPP模式的积极性受到影响，不利于PPP项目的进行。此外多种角色的重叠在一定程度上使得政府内部出现在监管以及投资方面的风险性进一步加大，这也是目前我国在PPP模式推进中所存在的主要问题之一。

（2）PPP模式应用的意义与优势

虽然目前我国在PPP模式的推进过程中还存在一定问题，但是不可否认，PPP模式的推进为我国基础设施的建设提供了新的发展方向。PPP模式的推进能够为公共部门和私营部门之间双赢的实现创造条件，PPP模式的引进既解决了公共部门在基础设施建设中资金不足的困境，使得公共部门赤字压力得以缓解。并且PPP模式建立了风险共担、收益共享的机制，这也在一定程度为私营企业利益的获得奠定了基础，因此可以说PPP模式的推进使得公私双方共赢成为了现实。此外PPP模式的推进也能够在一定程度上使得公共基础设施的建设水平以及服务水平被提升，传统意义上的公共基础设施的建设主体只有政府，PPP模式的应用使得私营部门得以引入，作为公共基础设施的投资主体之一，为了使得自身利润最大化能够得以实现，其必然会在基础设施的施工质量和效率上下功夫，进而使得整个基础设施的质量能够被保证。此外作为主要的合作伙伴，私营企业可以对政府履行监督和约束的权利，这在一定意义上也对于政府职能的进一步发挥创造条件。除此之外，PPP模式的推进也更加有利于基础设施建设成本控制的实现，由于PPP项目中私营机构是投资主体，其参与到PPP项目的最主要的因素之一就是能够获地高利润，因此为了实现参与PPP项目的目的，其必然会主动的参与到成本控制过程中，并会在保证工程质量的前提下间可能的创造成本控制的条件，这对于整个工程成本的降低极为重要。PPP项目的推进也使得政府以及私营企业所承担的风险得以降低，在PPP项目建设中最主要的原则之一就是“风险共担、利益共享”，在对风险进行分配的过程中是以个体所能够承担的风险能力作为主要的衡量依据，而不是传统的机械分配，这对于风险控制的实现有着重要意义，和传统建设模式相比，PPP模式对于风险的处理更加科学，这在一定程度上规避了一部分的风险，使得公私部门在风险承担中的压力没有那么大，这对于PPP项目的推进极为重要。

和西方发达国家相比，我国在PPP模式的研究上还相对不成熟，但是近年来其发展速度是非常可观的，PPP模式的应用必然会成为我国在基础设施建设过程中的必然趋势，PPP模式也必然对基础设施建设质量以及效率的提升创造良好的条件，因此相关部门必须加强对其的重视，以积极的态度对PPP模式进行研究与应用，为其作用的发挥奠定基础。

三、PPP模式的国际经验及启示

和外国先进国家相比，我国对于PPP模式的应用处于较为落后的阶段，我国要想在短时间内缩短我国和先进国家之间的差距就必须加强对国际PPP模式的先进经验的借鉴，这对于PPP模式在我国的发展有着极为重要的意义。在上世纪80年代起，英国、美国、西班牙等地区已经开始陆续的引进PPP模式，就其发展状况来看，PPP模式主要被应用到交通运输、学校建筑以及地铁机场设施等公共基础建设中，在对国际范围内PPP的应用状况分析的基础上，我们可以得到以下启示:

1.政府的支持力度对于PPP模式的推进有着极为重要的影响，这是因为政府的支持能够使得PPP的法律地位被确定，政府对于PPP的态度决定了PPP的发展方向，在政府对PPP大力支持的前提下，相关公关部门对于项目审核就会持有谨慎态度，这对于和合作伙伴的选择科学性的保证有着极大的意义。此外公共部门在进行承诺的做出时也要保持谨慎态度，这对于资产安全性的提升极为重要，只有降低了融资成本的比例，才能够促进项目可持续性发展的实现，只有公共部门能够及时的对自我承诺进行兑现，才能够使得PPP项目的顺利推进，因此在我国推进PPP项目的建设过程中，相关的政府部门必须加强对其的支持力度，这对于PPP模式在我国的发展极为重要。

2.要成立独立机构对PPP运行进行管理。由于PPP项目需要公共部门以及私营部门的共同合作，因此为了保证在PPP项目推进过程中公私双方所承担的责任以及利益分配的公平性，在PPP项目推进的过程中，必须建立独立的专门机构。结合我国的国情，在独立结构的建设中国家层面可以由财政局下属的基础设施局充当PPP项目管理者角色，在地方政府层面，则可以让独立的政府合作机构负责PPP项目事项的管理。独立机构的设置能够最大程度的避免在PPP项目推进过程中公共部门以及私营企业在风险分担以及利益分配上问题出现的可能性，这对于PPP项目的顺利推进有着重要的意义。

3.要加强对风险管理的重视。和传统的基础设施建设模式相比，PPP项目所涉及的风险类型以及风险强度都比较大，因此加强对PPP项目推进过程中风险管理的重视对于整个PPP项目的顺利进行都有着极为重要的意义。在对PPP项目进行风险管理的过程中不能够只把目光放到事中风险上，而是要对事前、事中、事后全过程进行风险的监控与管理，在进行事前风险控制中，公私合作方需要及时的进行沟通，从而最大程度的确保双方对于项目风险的认知能够处于统一状态，这对于风险控制的实现有着极为重要的意义。在事中风险控制过程中，各个合作方要根据各自风险的承受能力对风险进行承担。在事后风险控制中，政府要充分的对最后放款人的义务进行履行，最大程度的帮助私营企业，让其能够顺利的度过难关。风险管理措施的采取是PPP项目得以顺利推进的最重要的因素，相关部门必须加强对其的重视。

四、新常态下的PPP项目运营模式

1.PPP风险因素

和传统基础设施的建设模式相比，PPP模式所存在的风险因素更加多，这在一定程度上对于PPP项目的推进造成了影响。下面就常见的PPP风险因素进行分析：

(1)政治风险

国家或地方政府是整个PPP项目中最重要的合作方，由于政府部门性质的独特性，在PPP项目推进的过程中，整个项目所存在的政治风险也是比较大的。首先如果政府不能够按照合同所规定的责任和义务所执行，那么必然会使得PPP项目受到危害，这对于合作的私营企业也存在着较大的影响。其次如果政府对于PPP项目的处理能力欠缺，那么在其对相关文件的审批以及决策上也会出现延误现象，这也在一定程度上使得PPP的政治风险得以增加。另外政府过度干预项目的经营与建设，譬如对私营投资者的自主决策权力进行干预等也是常出现的PPP政治风险。

(2)金融风险

金融风险也是PPP项目中最常出现的风险类型之一，这主要是由于市场利率以及外汇汇率长期处于动态变化过程，如果相关的人员不能够及时的对这种变化进行把握，那么就可能使得PPP项目的利益受到损害。此外通货膨胀现象的产生也是造成PPP项目金融风险产生的重要原因之一。

(3)市场风险

和传统的建设模式相比，PPP所面对的市场风险更加大，除了常规的竞争风险以及市场需求的变化外，PPP项目往往需要的建设周期比较长，这就有可能致使相关原材料不能及时到位的现象的产生，进而使得PPP项目受到损害。此外由于PPP项目大都为公共基础项目，那么PPP项目产品的价格定位也会诱发市场风险的产生。

2.PPP风险控制

要想最大程度的促进PPP作用的发挥，相关部门以及企业必须加强PPP风险控制措施的采取，这对于整个PPP项目的顺利推进有着极为重要的意义，下面就PPP风险控制措施进行分析：

(1)加强风险预防措施的采取

所谓的风险预防措施就是在PPP项目风险产生之前，相关部门以及企业通过针对性措施的采取来使得风险产生几率得以减低的措施。和其他风险处理方法相比，这种方法更加主动，目前最常使用的PPP项目风险预防的方法有工程物理法以及人们行为法两种，尤其是人们行为法在整个PPP项目推进中应用的更加广泛。风险预防措施的采取能够对于引发风险的根源进行控制，这对于PPP项目事故发生率的降低有着及位置重要的意义。

(2)加强风险分担合理性的保证

PPP模式是打破了常规的政府垄断的形式，让更多的私营企业可以参与到公共基础设施的建设过程中，为了最大程度的让PPP项目实施的风险能够得到有效的规避，相关部门以及企业必须加强风险分担的合理性，在对PPP项目风险进行分担的过程中以各个合作方能够承受风险的能力为依据，从而达到互惠互利以及共赢的目的。风险分担的实现能够最大程度的降低PPP项目风险出现的可能性，这对于整个PPP项目的顺利进行极为重要。

3.我国推行PPP模式面临的问题

(1)相关法律法规还不够完善

PPP模式作用的顺利发挥离不开清晰完整法律法规的支持，就目前我国PPP模式的推行状况来看，我国在法律法规的完善上还存在一定的问题。完善的法律法规的缺乏会使得投资者不能够对PPP项目的参与流程有着较为明确的了解，这会在一定程度上使得投资的风险得以增加。此外没有完善的法律法规为依托，私营合伙人的合法权益保证上存在困难，这也是我国PPP项目不能够被顺利推进的重要原因之一。另外相关政策对于PPP表述存在不清晰的状况，这对于PPP顺利运作的实现也有着一定的影响。

(2)合同规范性不足

目前就我国绝大多数所推行的PPP项目来看，其在合同的制定上往往存在规范性不足的状况，这对于PPP项目的推进有着极大的影响。合同是所有合作者所要遵循的中叶依据，如果合同规范性不足，那么在PPP项目推进过程中必然会产生各种各样的矛盾与纠纷，这不利于PPP项目合作双方利益的维护，进而对于PPP项目的顺利推进造成影响。

(3)公共服务和产品价格不够科学

由于PPP项目大都是公共基础设施的建设，那么公共服务或者产品的价格将会直接对于PPP项目的获利情况造成影响，但是从公众角度上来看，其必然会期望质优价廉公共服务以及公共产品，政府作为平衡的维护者，其必须对定价问题进行解决，这是PPP项目能够在我国获得发展的重要前提。

4.新常态下PPP项目运营模式

在新常态下PPP项目运营的实现有着新的要求，要想最大程度的促进PPP项目在我国的发展，相关部门最首先要做的就是对相关的法律法规进行完善，以法律的形式对于公私合伙人双方的权益进行维护。此外由于新常态下我国经济发展的独特性，在对PPP项目运营模式进行完善的过程相关部门要着重够加强分配机制的完善，要让公共部门以及私营企业利益以及风险的分配都处于较为科学合理的状态，这样一来不仅能够使得私营企业参与PPP项目的积极性得以提升，也能够为共赢目标的实现奠定基础。此外政府部门的定位也要明确，虽然在PPP项目中,政府可谓身兼数职，但是在每一种角色中，政府必须积极的对其相关义务进行履行，切不可混淆自我身份，这对于PPP项目的发展极为重要。PPP项目模式为我国基础设施的建设提供了一种新的融资方式，在社会不断发展的背景下其必然会成为未来我国公共基础设施建设的主流模式，因此相关部门必须加强对其的重视。

结束语：

PPP项目运营模式的采取能够极大程度的使得我国公共基础实施的质量得以提升，但是相对应的项目运行风险也会增加，相关部门必须加强对其的重视，积极的采取措施对可能出现的风险进行规避，从而使得PPP项目的优势性能够得以凸显，这对于PPP项目运行模式作用的发挥有着着极为重要的意义。PPP项目运行模式的推进可以解决我国政府在公共基础设施建设上的资金问题，也能够为私营企业提供一个利润获取的平台，因此可以说PPP项目运行模式使得公共部门以及私营企业以一种合作共赢的状态所存在，这对于整个社会经济的发展都有着一定的积极意义。

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