新型城市化背景下的宅基地使用权权利束研究

文/叶剑锋 浙江建设职业技术学院 浙江杭州 311231

新型城市化背景下的宅基地使用权权利束研究

文/叶剑锋 浙江建设职业技术学院 浙江杭州 311231

快速新型城市化过程中城乡结合部和农村改革发展与现行的宅基地权利制度规定不协调产生了诸多问题。本文从问题入手，分析了这些问题的根源在于宅基地使用权权利束的不完善。经过分析提出构建宅基地使用权权利束的建议。

宅基地使用权;权利束; 租赁权;地役权

2015年中国城市化率突破58%，浙江省更是达到65.8%，高出全国平均水平近8个百分点。“十二五”时期浙江推进新型城市化的主要目标是，加快形成以城带乡、以乡促城，城乡一体化发展的基本格局。快速新型城市化过程中城乡结合部和农村改革发展与现行的宅基地权利制度规定不协调产生了诸多问题。这些问题的出现归其原因为宅基地使用权的权利现状无法满足新型城市化的发展需要，也即宅基地使用权的权利束不完整、不清晰。

1、宅基地使用权存在问题

宅基地大量闲置。宅基地闲置已经是一个普遍的社会现象，造成了严重的资源浪费。在快速城市化过程中，农村人口快速向城市转移，如农转非、在城市购房长期定居、进城务工定居等，农村房屋不再居住而长期空置。农民建新房通常都向村的外围扩展，建好新房后往往就抛弃老房子。农村建设本身缺乏有序的规划，不但布局乱，而且面积超标现象严重，造成宅基地的大量闲置。造成这些问题的根源在于宅基地使用权无有价值的合适的退出途径，如宅基地使用权的转让方式退出。

宅基地房屋市场价值缺乏。宅基地及地上房屋一直被认为是村民最大的资产所在，其总造价高，往往需要村民储蓄多年。然而宅基地及地上房屋，按照现行的规定受让对象只能为集体经济组织成员中宅基地面积不超标的人员。这一规定极大的限制了受让人群数量，无法形成有效的市场需求，也即无法正常的有效转让，以实现其合理的市场价值。在资金紧张时，以家里房产为抵押获取银行融资是常见的行为，而作为村民最大资产的宅基地及地上房屋无法设定抵押以获得银行的贷款，因为宅基地及地上房屋无法有效的转让变现。

农村宅基地使用权纠纷的案件频繁，为社会热点问题。主要原因是房产房屋升值较大，房屋拆迁涉及巨额的拆迁补偿款等，诉讼中，对于农村宅基地使用权转让、抵押、继承效力争论较大。宅基地使用权和地上房屋向集体经济组织以外的人转让是否有效；宅基地使用权和地上房屋是否对外担保，设定抵押权。这些问题在司法实践中存在争议，其本质上是对宅基地使用权各项权利界定不清。

2、问题根源是宅基地使用权权利不完善

宅基地使用权制度经历了多次变迁，按照最新的《物权法》为 “宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。宅基地使用权具有以下特征：宅基地使用权的申请和使用主体只能是集体经济组织成员，具有身份性，城镇居民取得宅基地的前提是将户口迁入该集体经济组织；宅基地的用途为使用权人建造住宅及相关附属设施；宅基地使用权只能一户一宅，具有规划限制、面积限制；宅基地使用权具有无偿无期限性，这点明显的区别于国有建设用地使用权的有偿有期限使用。

宅基地使用权的转让。依据现行的《土地管理法》第62条、《物权法》第155条及有关政策，宅基地使用权转让需同时具备以下条件：转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员；转让行为征得集体经济组织同意。

宅基地使用权的继承。依据《继承法》第3条，宅基地之上的房屋属于公民个人私有的房屋，应当允许继承。而在房地一致原则下，宅基地与地上房屋不可分，宅基地应当也可以继承。然而继承人可能是非集体经济组织成员，甚至城镇居民。

宅基地使用权的抵押。《担保法》第37条规定宅基地使用权不得抵押。但《担保法》第34条规定抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押。《物权法》第18条规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”宅基地地上房屋设立抵押权时，按照物权法的此条规定，宅基地使用权应当一并抵押。

3、宅基地使用权权利束建议

笔者认为宅基地使用权是一个权利束，基于集体土地所有权，应当包括转让权、租赁权、抵押权、继承权、地役权等。

宅基地使用权转让权。笔者认为应当放开宅基地使用权受让对象必须为集体经济组织成员的限制。允许非集体经济组织成员受让，可以极大地增加买家的数量，有利于宅基地及地上房屋在转让时充分体现市场公允价值，体现宅基地及地上房屋的资产性。

宅基地使用权租赁权。土地使用权出租根据条例，其定义为土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。宅基地是在集体土地所有权下，从用地性质上应当为居住用地，因此宅基地使用权租赁只要满足居住使用，不得用于生产、经营性使用即可。宅基地本身无期限限制，因而租赁期限不超过合同法的最高年限即可。

宅基地使用权抵押权。按照现行规定房屋本身可以设定抵押权，但宅基地使用权是不能设定抵押权的。在房地一致原则，地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押，抵押权的设立及于房地整体。笔者认为应当允许宅基地使用权设定抵押权。

宅基地使用权继承权。宅基地地上房屋为私人所有的财产权利，按照继承法等规定依法可以继承。在房地一致的原则下，应当突破宅基地使用权的继承以集体经济组织成员为前提的限制，允许宅基地使用权自由继承。

宅基地使用权地役权。地役权为使用自己不动产的便利或提高其效益而按照合同约定利用他人不动产的权利。宅基地使用权可单独或与地上建筑物、购物物一起设立地役权。可基于合同设立，也可通过遗嘱、时效、继承等方式设立。

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