政府举债机制分析

文/张言 河南中建众赢城市发展有限公司 河南郑州 450000

政府举债机制分析

文/张言 河南中建众赢城市发展有限公司 河南郑州 450000

本文从政府债务的范畴、规模、结构等基础性概念着手，分析随着43号文的发布，政府的举债融资机制发生的变化，现在规范的政府举债融资机制仅限于：政府举债，规范的或有负债和PPP融资。其中政府举债主要是通过发行地方债（包括一般债券和专项债券）的方式举措。对于存量的债务政府将逐步通过债务置换的方式进行处理，减轻政府负担。

政府债务；一般债券；专项债券

一、政府（性）债务范畴

政府性债务包括三类：政府负有偿还责任、政府负有担保责任、政府可能有一定救助责任的债务。其中政府负有偿还责任的债务为政府债务，除此外的政府性债务统称为政府或有负债。

政府性债务与政府债务是两个不同的概念，涉及的债务范畴并不相同。通俗来说，地方政府性债务的范畴，除包括政府举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。按照规范管理的要求，今后只能由地方政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，只会保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。

二、地方政府债务的当前结构

据2013年6月发布的地方债务审计结果，全国地方政府债务结构如下：

地方债务规模：全国债务总规模共计17.9万亿，其中政府负有偿还责任的债务最多，为10.9万亿；河南省债务余额为5541.9亿元，其中负有偿还责任为3528亿元。

债务资金来源：在地方政府负有偿还责任的债务中，银行贷款占比最大，约51%，其次是BT融资、发行债券和信托融资，分别为11%、11%和7%；其中，河南省的依次为36%、17%、11%、11%。

政府层级结构：以市本级为主，约45%，其次是县本级、省本级和乡镇本级，分别为36%、16%和3%；其中河南省的依次为56%、32%、10%、2%。

举债主体结构：就全国来说融资平台公司是第一大举债主体，占比38%，其次为地方政府部门机构、经费事业单位，分别为28%和16%；河南省的举债主体结构与国家略有不同，排名依次为：政府部门机构、经费事业单位、融资平台公司，分别占比为41%、29%、15%。

三、43号文后，规范政府举债融资机制

新预算法和43号文后，规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债，规范的或有负债和PPP。

1.政府举债

政府债务只能通过政府及其部门举债，不得通过企事业单位等举债，举债主体仅限于省级政府（含计划单列市），省级以下无举债权，市县可由省政府代为举借。自2015年起，地方债发行建立一般债与专项债的全新发行机制，全部按市场化原则自发自还，发行和偿债主体为地方政府。

2.规范的或有负债

地方政府新发生或有负债，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用国外政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。新预算法和43号文出台后，政府或有负债会大幅减少，这一举措有效规范了政府性债务盲目扩张。

3.PPP融资

鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司（即PPP项目公司）的偿债责任。

对PPP形式运作，特别是社会资本与政府共同成立项目公司所形成的债务，既不属于政府债务，也不属于政府或有债务，但纳入政府举债融资机制，需要依靠财政补贴，而且将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出纳入相应政府预算管理。即，政府可通过PPP融资运作项目，其对项目运作的补贴等不属于政府性债务。

四、43号文后，政府举债主要方式-发行地方债

自2009年起，为解决4万亿地方政府配套资源资金来源，国务院以特批方式允许发行地方债，从此开启地方政府债发行之路，由最初财政部代发代还演变到地方政府自发自还。从2015年起，地方举债全面规范，地方政府只能通过发行地方政府债券（包括一般债券和专项债券）的方式举借，同时国家对政府债务余额实行限额管理，截止2015年底,全国限额为10.7万亿元,河南省限额为5954.5亿元（一般债务4425.2亿元，专项债务1529.3亿元）。

一般债券：各省（含计划单列市）为没有收益的公益性项目发行，以一般公共预算收入还本付息的政府债券；

专项债券：各省（含计划单列市）为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券；

用途限定：只能用于公益性资本支出、债务置换，不得用于经常性支出；

规模控制：财政部测算、国务院确定、人大批准；

预算管理：分类纳入管理。

截止2015年底，河南省债务余额5464.9亿元，其中省本级政府债务余额438.6亿元（全部是一般债务），市县政府债务余额5026.3亿元（一般债务3588.4亿元，专项债务1437.9亿元）。

五、新老举债机制变换，存量债务何去何从—地方政府债务置换

债务置换本质是债务重组,变相要求金融机构给地方政府低成本再融资，地方政府通过发行低利率、长期限债券替代存量高利息、短期限的债务,减轻政府每年需偿还的债务规模。

河南省债务置换规模在342亿左右，占存量地方债比（包括或有和担保）为40%左右，2015年河南省政府到期债务为636.27亿元，国家地方债务置换规模平均值在525亿左右。