浅谈地热资源采矿权与土地使用权关系处理

文/吴宇嵘 厦门市地热资源管理有限公司 福建厦门 361000

浅谈地热资源采矿权与土地使用权关系处理

文/吴宇嵘 厦门市地热资源管理有限公司 福建厦门 361000

近年来,随着社会经济发展、科学技术进步和人们对地热资源认识的提高,出现了地热资源开发利用的热潮。重庆、福州、天津、济南和厦门五市被国土资源部和中国矿业联合会授予“中国温泉之都”，中国温泉旅游产业进入了区域产业板块竞合发展时代。我国近年来地热资源开发利用取得了很大成绩，但同时还存在一些问题:我国地热开发利用总量很少,还不到可利用量的千分之一;绝大多数地热开发利用水平很低,仍然处在自发、分散和粗放经营的阶段,甚至个别地方还存在着盲目开采的现象;资源利用单一,浪费严重;重开发轻保护,导致地面下沉和环境严重污染；采矿权与土地使用权脱节导致矛盾丛生，上述因素不利于地热资源开发利用的健康发展,阻碍了地热资源的开发利用进程。

资源采矿权；土地使用权

地热资源是赋存于地下的自然资源，因此采矿活动不可避免地就要与土地发生密切的联系，根据《矿产资源法实施细则》、《土地管理法》的规定，矿产资源开采权和土地使用权是两个不同的法律关系，分别由矿产资源法律规范和土地管理法律规范进行调整。《土地管理法》第四条中规定，工矿用地属于建设用地范畴。而采矿权人在实施开采矿产资源的作业时必须要使用土地资源，但因采矿权并不包括地表的使用权，故欲合法地使用土地就得取得以地表为客体的土地使用权，因此就出现了拥有土地使用权与拥有采矿权的权利主体不同的法律冲突。

一、地热资源采矿权与土地使用权的冲突

地热资源采矿权人所需的土地使用权可被称作矿地使用权。它用勘探、开采矿产资源作业，其客体为国有土地或集体土地的地表。由于矿产资源的有限性及其产地的不可选择性，决定了矿业用地确实与一般工业用地有所不同。传统上，在各国的矿业立法中，矿地使用权优于其他形式的土地使用权。表现在

（一）通过矿业立法，赋予采矿权人在许可证范围内进行施工作业、建筑必要设施和在周边土地通行、通路权。若采矿权人与原土地使用权者不能就补偿问题达成协议，采矿权人可以向法庭申请裁决，一量按法庭决定的数额将补偿费交给法庭后，无论原土地使用权人同意与否，即可开展工作。

(二)采矿权人不补偿由于矿业经营或因知道有矿存在而使土地增值的部分。对补偿数额有的有具体的规定或无具体的数额规定，在协商不成的情况下，由法庭或政府部门决定。目前，我国《矿产资源法》对矿业用地尚未作为重要问题加以规定，《矿产资源法实施细则》原则作出使用土地按有关法律法规办理。矿产资源的自然属性决定了矿业用地非同一般的工业用地，采矿权的取得也不以取得土地使用权为前提。取得采矿权后，使用土地与原土地使用者协商不成时，如何解决这一冲突？有学者认为，矿地使用有优先权。这是由于矿产资源的自然属性及稀缺有限性所决定。矿业生产经营所必须占用的土地位置，具有先定性，其位置是以矿藏所在的位置为转移，与任何个人的意志无关。并且绝大部分矿产资源是非再生性资源，数量有限，而且矿业在整个国民经济中具有特殊的重要地位，其作为人类生产和生活的重要物质源泉，经济发展不可能离开矿业活动。因此，只采矿权人不违背国土综合开发利用的原则，不违背法律规定，按通常的标准交付土地补偿费，原土地使用权人均不得拒绝采矿权人作为矿区用地的正当要求。也有人认为，采矿权与土地使用权是物权之间的一般关系，不存在谁的效力优先问题。如采矿权先成立并在有效期间，土地使用权不得在矿区或勘查区上产生，损害采矿权和矿地使用权，在此，贯彻不相容物权之间先成立者效力优先的规则。如国有土地使用权先成立，采矿权后产生，矿区或工作区须占用存在国有土地优胜权的地表时，应如何协调它们之间的效力冲突？在一般情况下，由当事人双方解决。经协商同意终止国有土地使用权，改设矿区土地使用权，采矿权人赔偿国有土地使用权人的损失。在港口、机场、国防工程设施圈定的区域，重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内的区域，铁路、重要公路两侧一定距离以内的区域，重要河流、堤坎两侧一定距离以内的区域等（矿产资源法第20条），采矿权和矿区土地使用权不得取代国有土地使用权，除非国务院授权的有关部门同意。除上述区域以外，如果国计民生、国家战略决定，采矿权必须产生，矿区或工作区必须占用存在国家土地使用权的地表，那么国有土地使用权必须终止，矿区土地使用权取而代之，效力优先。

（三） 处理好矿地使用权与土地使用权的关系是个十分重要的现实问题，而问题的产生在于计划经济时期，采矿权主体单一，大都可冠以“国家利益、公共利益”，通过无偿划拨而取得土地使用权。在社会主义市场经济时期，随着矿业制度的改革，采矿权主体呈现多样化，行使采矿权的目的可能是为了某单位或个人利益，故取得矿地使用权的方式必然呈复杂化。新修订的《土地管理法》取消了以往分级限额审批制度，改为土地用途管制制度，将土地片用总体规划、占用农用地、征地的审批权赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理。采矿权的审批管理部门为国务院、省市（地）、县人民政府的地质矿产主管部门，实行四级管理。由于主体不一致而且取得采矿权并不以取得土地使用权为前提这一事实，就不可避免的会出现取得了采矿权， 不一定必然就能取得土地使用权的复杂情况。

所以采矿需要使用土地的要按照建设用地的要求办理审批手续。在取得采矿权后，必须还要依法通过公开招牌挂等方式取得土地使用权，并办理建设用地的审批登记手续，取得建设用地土地使用权，才能进行矿产资源开采。根据《物权法》第一百三十六条规定，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。据此规定，土地使用权人应该在有偿的条件下为采矿权人的活动提供便利。但在实践中，往往会由于利益的冲突造成很大的困难。例如作为厦门岛内唯一的温泉资源，钟宅温泉地热采矿权早于1989年由厦门辉宏达发展有限公司取得，但由于未取得土地使用权，其温泉项目迟迟未开发；直至2011年取得土地使用权后，凯悦温泉才真正得以开发运营。类似案例在各地大量存在，或造成地热资源的闲置浪费，或造成土地被侵占，地热资源采矿权与土地使用权的矛盾急需得到解决。

二、地热资源采矿权与土地使用权矛盾的解决

采矿权和土地使用权的矛盾有以下几种解决方式：

（一）由土地使用权人和采矿权人共同协商解决或提请政府协调解决。由采矿权人与已取得土地使用权的用地单位通过协商，签订土地使用权转让、租赁合同,取得土地使用权。但这种方式往往在实践中难度很大，一方面，土地使用权人可能坐地起价或要求分享地热资源开发的其他利益，造成对土地转让和租赁价格等方面的分歧，另一方面，若矿产资源所在土地属于政府储备用地，在开发时序上也可能难以把握，是否能得到临时利用、是否能规划作为地热开发项目配套的酒店、住宅等温泉利用项目用地都存在一定的困难和问题。在此情况下，可能造成土地使用权人私自开采或者造成地热资源的闲置，若闲置地热资源存在自冒的情况，还可能造成水土流失、土地盐碱化等诸多问题。

（二）统一规划，具备条件的地热采矿权与配套的土地使用权捆绑出让。具备条件的资源，由政府统一规划，将地热开采设施用地、地热开发利用项目用地的土地使用权与地热资源采矿权相捆绑配套出让，这样能较为科学的解决地热资源采矿权与土地使用权之间的矛盾，使地热资源及土地资源都能得到妥善的开发利用、实现开发价值。但这种方式仍然可能造成采矿权掌控在某一单位手上，无法得到最为合理、科学的分配；风险系数大，若项目运作出现问题，可能造成地热资源的闲置、浪费。

（三）由政府统筹开发地热资源，将地热资源采矿权与温泉用水权分离，形成“集中采水，分片供水、有偿使用，合理分配” 的模式。为实现政府对矿产资源统筹管理的要求和地热资源的集约节约、有效合理利用，在政府通过国企取得地热资源采矿权的基础上，通过“公开配置”的方式实现地热资源的公平、公正使用，在完成地下热水资源统一开采后，结合地热点所在地周边的土地规划利用情况，通过土地矿场资源交易市场，将温泉用水指标与国有建设用地使用权一起公开合并出让，明确具体的供应指标、供应方式等，在保证竞得人有偿使用权利的同时，确保政府对资源利用的统筹管理和调控。同时通过“有偿使用”促进资源的节约利用，避免过度开采。

三、地热资源配套对提升土地价值的影响

由于地热资源的稀缺性与独特性，地热资源配套具备对资源所在地地区形象打造、增加就业机会及经济贡献等社会效益之外，对增加土地开发增值收益，土地出让收益都具有显著影响。2006年厦门市以杏林湾地热点的开发作为市政配套投资，实践了温泉水使用权与土地使用权捆绑挂牌出让的模式，出让的两块酒店项目土地与同期同区域相同用途出让地块相比，楼面价格高出近1500元/平方米，总价增值近1.4亿元。再如：2006年沈阳市新民市兴隆堡镇由于温泉资源的带动性开发，土地价格一路上涨。公开资料显示，兴隆堡镇的土地价格已经由过去的3万元／亩涨至2010年的30万元／亩。地热资源配套大大提升了土地的价值。

吴宇嵘，1978.5，男，民族：汉，籍贯：江苏，职务：副总经理，学历：本科，单位：厦门市地热资源管理有限公司，研究方向：房地产与矿产资源开发利用。