对建立铁路行业科技计划项目管理专业机构的思考*

余岩

（国家铁路局规划与标准研究院技术管理处处长，北京100055）

对建立铁路行业科技计划项目管理专业机构的思考*

余岩

（国家铁路局规划与标准研究院技术管理处处长，北京100055）

依托专业机构进行项目管理是深化科技计划项目管理制度改革的关键。简述了国家深化科技计划管理改革的意义，介绍了美国、德国等国家在科技计划专业机构项目管理方面的经验，分析了铁路行业建立项目管理专业机构的必要性，提出了铁路行业科技计划项目管理专业机构的主要职责及前期应做工作等方面的建议。

铁路行业；科技计划；项目管理；专业机构

1 国家深化科技计划管理改革的意义

2014年底，国务院发布了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案》(国发〔2014〕64号)，指出政府不再直接管理具体项目，而是通过公开统一的国家科技管理平台宏观统筹，委托专业机构负责受理项目申请，组织项目评审、立项、过程管理和验收等[1,2]。这是我国科技计划管理的重大变革[3,4]，通过变革，实现以下目的：一是政府转变科技管理职能，政府从项目的具体管理和资金的具体分配中解脱出来，转而委托专业机构进行管理。二是优化科技计划（专项、基金等）布局，确定主攻方向，即：聚焦国家重大战略任务，面向世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场来优化。三是使科技创新更加主动地服务于经济发展方式转变和经济结构调整，促进科技与经济深度融合。四是明晰政府与市场的关系，政府用政策来引导支持企业技术创新活动和成果转化。五是坚持公开透明和社会监督，加强科技计划（专项、基金等）全过程的信息公开和痕迹管理，接受社会监督。

2 发达国家科技项目管理专业机构的管理经验

依托专业机构管理科技项目，是国际上主要国家的通行做法[3,4]，德国、美国的经验值得我们借鉴。

2.1 美国科技计划的“内部+外部”监督机制

美国委托专业机构管理科技项目，形成了多元分散型科技项目管理体系，有着相对完善的监督机制[5]。

美国对科技项目的外部监督，独立于科技项目管理机构以外，表现为“国会+政府+公众”监督的形式，这种外部监督的特点是监督对象和监督主体之间不具有隶属关系，从而具有客观性和公正性。其中，国会负责对科技项目的总体监督；政府监督是指专业机构的上级部门对科技项目的监督，负责科技项目实施的合规性，主要方式是受理举报、审计、调查和审查等；公众监督主要是在专业机构的决策和管理环节。内部监督是指科技项目管理专业机构对其所管理科技项目进行的监督检查，措施包括寓于项目管理过程中的日常监督和独立于项目管理之外的专项监督。日常监督包括项目申请、立项、过程管理、项目结题、成果转化等全过程的监督，主要包括对年度报告、审计、支出、结题、信息管理等的监督，从而及时发现问题，提出解决方案。专项监督是针对项目承担单位的项目管理过程而言，主要监督检查管理过程的某一方面，聚焦于承担单位的内部控制措施和合规性。

2.2 德国科技计划的二级委托管理模式

德国的科技计划管理专业机构建设起步于20世纪70年代，在管理科技项目方面比较有经验，在德国科技项目的项目提出（提出项目建议，开展分析和评估，给出优先支持的领域和备选方案）、立项评审（形式审查、项目评审、信用调查和成本核算等）、过程管理（项目进展及资金使用检查）、项目验收、成果管理等方面发挥重要作用[6]。

德国针对不同的科技计划采用不同的组织实施模式，特别值得注意的是二级委托管理模式，该模式针对的是多部委联合参与且资助方向不明确的科技计划[7]。二级委托管理模式分为项目方案征集阶段和项目申请阶段，如图1[7]所示。在征集阶段，参与部门先联合委托一个专业机构，由该专业机构征集方案并对方案进行评估和分析，把课题领域进行归类并分配到相应的主管部门；在申请阶段，各主管部门分别委托专业机构对申请提纲进行评估，对于评估通过的提纲，申请者提出正式申请，再由专业机构进行评估，最后由主管部门遴选结果，然后进入项目启动、项目实施、项目结题、成果应用阶段。在各个阶段中，专业机构分别负责传达遴选结果、跟进并检查、评估和监督，而主管部门则负责整个过程的监督。

图1 德国科技计划二级委托管理模式

3 建立铁路行业科技计划项目管理专业机构的必要性

从发达国家的经验来看，科技计划项目管理专业机构是最重要的科技项目管理主体[8]，这些专业机构虽然和政府部门联系密切，但在科技计划项目管理中独立运行，主要为委托单位和承担单位提供智力支持作用。

铁路行业作为我国科技项目的重要支撑行业，更需要顺应国家科研项目改革精神，统筹分析铁路行业目前科研项目管理中存在的问题，通过铁路行业科技计划项目管理专业机构的建设与责权的定位，完善铁路行业项目管理机制流程，加强铁路行业科技项目的管理，对铁路行业各个部门的科研需求进行有效整合，依托专业化的队伍对科研项目实施有效管理。随着科研活动在推动国家创新发展中的作用日益凸显，发挥科技成果在我国经济发展、社会进步和产业升级中的作用，亟需借鉴发达国家的成功经验，引入专业化的科技计划项目第三方管理机构。此外，在铁路行业科技计划项目管理中引入专业机构还具有以下四点优势：一是发挥着约束和平衡项目承担方和项目委托方之间的作用；二是从技术和管理层面提高课题管理效率；三是能够保证课题管理过程的公平公开公正；四是弥补政府管理资源的不足。

4 铁路行业建立科技计划项目管理专业机构的思考和建议

第三方科技计划项目管理制度中，第一方指的是政府科技管理部门，第二方指的是项目承担方，第三方则指的是具有专业资质的科技中介机构[9]。本质是政府科技管理部门通过职能转变，分离出部分职能交给第三方机构来完成，打破原有的政府和项目承担方两方的责任形式。专业机构作为项目管理第三方机构，是指具备独立法人资格，具备完善法人治理结构和专业化的管理能力，承担中央财政科技计划（专项、基金等）项目（以下简称项目）管理工作的科研管理类单位。

4.1 铁路行业应制定统一的专业机构管理制度和标准

根据铁路行业的实际情况，专业机构的建立将主要依托现有具备科研管理专长的事业单位进行改造，形成符合要求的专业机构，通过制定统一的专业机构管理制度和标准，对专业机构进行监督、审核、评估。专业机构将采取事业单位法人治理结构，规范运作。

4.2 铁路行业应建立公开统一的科技计划管理平台

通过公开统一的铁路行业科技计划管理平台的建设，优化整合科技计划（专项、基金等）。可在重点领域先行组织部分重点专项进行试点，逐步实现科技计划（专项、基金等）安排和预算配置的统筹协调，最终全面按照优化整合的新科技计划（专项、基金等）体系运行。

4.3 铁路行业科技计划项目管理专业机构应有行业特点

国务院文件以及专业机构管理暂行办法对专业机构的定位与职责进行了规定，但对于铁路行业科技计划项目管理专业机构来说，应该根据行业的实际，有自己的特点。

4.3.1 铁路行业专业机构主要职责分析

专业机构主要职责是负责项目从立项到验收等各环节的管理，对项目管理目标的实现负责，承接的是铁路行业政府部门科研项目管理的职能[10,11]。

一是项目筹备立项阶段。制订铁路行业项目管理工作方案，编制项目概算；参与科技计划年度指南铁路行业项目的编制工作；受理铁路行业项目申请，对申请单位提供申请程序等方面的咨询服务。组织项目（预算）评审评估，抽取项目评审专家，遴选承担单位，形成项目安排和预算安排，并签订项目任务书（含预算书）。

二是项目过程管理阶段。监督检查项目的执行情况和经费使用情况，对项目任务进行调整、暂缓、延期和终止，对项目经费实施动态管理。在委托任务实施过程中，出现技术路线不合理、不可行以及不可抗力导致任务无法继续实施等重大变化时，应及时向政府主管部门提出调整或终止建议。

三是项目结题验收阶段。组织项目验收及后续管理，开展项目成果管理，对项目成果进行归档；按相关规定开展项目验收后的成果转化、知识产权等后续组织管理工作。

4.3.2 铁路行业专业机构的产生

有志于申请专业机构的铁路行业事业单位，应做好下述前期工作。一是剥离非相关业务。应按照中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构遴选原则及标准，整合现有业务，剥离与项目管理不相关的业务，专门从事科研项目管理工作。二是要建立完善的法人治理结构。形成适应项目管理需求的机构设置和完善的规章制度，建成一支高素质科研管理团队，具备铁路行业科技领域的专业化科研项目管理能力，构建起项目全流程管理模式和统一的专业化科研项目管理平台，达到项目管理专业机构建设标准，以满足重大专项、重点研发计划等管理需求，完成部际联席会议委托的管理任务。三是建立健全管理制度。建立章程，建立、健全完善项目管理、质量控制、风险控制、保密管理及档案管理等制度，确保项目管理公开透明、公平公正。

4.4 铁路行业科技计划项目管理应借鉴国际经验

铁路行业科技计划管理专业机构的监督可借鉴美国科技计划“内部+外部”监督机制，一方面，在现有的监督机制基础上，在科技部的授权下引入国家铁路局各部门对该专业机构的监督；另一方面，专业机构应强化对铁路行业科技项目申请到结题的全过程的监督检查，以及有针对性地对承担单位的管理过程进行监督检查。

针对需要多个部委参与且资助方向不明确的铁路行业科技计划，应借鉴德国科技计划二级委托管理模式，先由各部委联合委托铁路行业项目管理专业机构进行方案征集，再对课题进行领域划分，分别归类于不同部委，最后由各个部委分别委托铁路行业项目管理专业机构进行科技计划的管理。

5 结语

落实国家科技计划管理改革精神，借鉴美国科技计划“内部+外部”监督机制和德国科技计划二级委托管理模式，规范建立科技计划项目管理流程，从实际出发推进铁路行业专业机构建设与运行工作，在条件能力支撑、信息系统建设运行、监督评估等方面积极进取，铁路行业专业机构的发展前景广阔。

[1]国务院.国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知[EB/OL].(2015-01-12).http://www.gov.cn/ zhengce/content/2015-01/12/content_9383.htm

[2]科技部.科技部关于印发《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》的通知[EB/OL].(2016-03-07).http:// www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2016/201603/ t20160310_124635.htm

[3]科技计划管理“大手术”：从政府直接管项目到依托专业机构[J].机械工业标准化与质量,2014（11）:6

[4]新华网.中国改革科技计划体系政府将不直接管具体项目［EB/ OL］.(2014－10－20).http://news.xinhuanet.com/politics/2014－10/20/ c_1112899087.htm

[5]潘昕昕.美国科技项目监督体系——以科技计划管理专业机构NIH为例[J].科技管理研究,2016（8）:179-182

[6]谈力,陈宇山.科技计划项目第三方管理的国内外案例分析与启示[J].科技管理研究,2016（2）:213-217

[7]葛春雷,裴瑞敏.德国科技计划管理机制与组织模式研究[J].科研管理,2015（6）:128-136

[8]科技部.科技部创新发展司调研德国和欧盟专业机构[EB/OL].（2015-10-16）[2015-11-02].http://www.most.gov.cn/kjbgz/201510/ t20151015_121991.htm

[9]方勇,王明明,刘牧,等.政府职能转变与科技计划项目管理的第三方评估咨询[J].中国科技论坛,2010(8):5-9,25

[10]侯小星,香小敏,陈志聪.专业机构承担科技计划项目管理机制研究[J].当代经济,2015(25):28-29

[11]徐长春,郑戈,熊炜,林友华.科技计划项目管理机构建设运行若干关键问题的认识与思考[J].农业科技管理,2016,35(3):23-26

（责任编辑：魏艳红）

Research on Establishing Professional Railway Project Management Agencies

YU Yan
(Institute of Planning and Standards,National Railway Administration of China,Director,Beijing 100055,China)

Establishing professional agencies to manage projects is the key to promote the reform of project management system.This paper describes the significance of the project management reform briefly,introduces the United States and other countries'experience,analyzes the necessity of professional railway project management agencies.In the end,the main duties of professional railway project management agencies and suggestions about preliminary work are proposed.

railway industry;science and technology programs;project management;professional agencies

A

：1004-9746（2016）04-0021-04

2016-07-19）

铁路行业项目管理专业机构建设模式研究